趙才華

[摘 要] 十八大以來，巡視（察）工作在反腐倡廉、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)方面起到了很大作用，也體現(xiàn)出高壓態(tài)勢，但巡視（察）的作用和目標(biāo)不能僅限于此，全面從嚴(yán)治黨最終還是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。文章主要探索在政治巡視（察）中引入平衡積分卡理論的可行性，在巡視（察）中引入平衡記分卡理論，不但會(huì)提高巡視（察）效果，更重要的是通過巡視（察）的震懾力推動(dòng)平衡記分卡這一先進(jìn)的管理工具在政府管理中的應(yīng)用，從而促進(jìn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞] 巡視（察） 平衡記分卡 治理能力

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

為加強(qiáng)民主監(jiān)督，強(qiáng)化權(quán)力約束，探索黨的自我凈化路徑，破解自我監(jiān)督難題，黨的十七大修改了《黨章》，其中第十三條明確規(guī)定黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度，黨的市、縣委員會(huì)建立巡察制度。黨的十八大報(bào)告指出要健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，更好地發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用。十八大以來，我國在巡視（察）方面投入了大量的人力、物力和財(cái)力。從巡視（察）效果看，各級巡視（察）組能認(rèn)真履行職責(zé)，依法依規(guī)開展巡視（察）工作，能夠抓住重點(diǎn)，從實(shí)際出發(fā)，圍繞中心，著力解決地方存在的突出問題，其在黨組織建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)中發(fā)揮了應(yīng)有的作用。但巡視（察）的作用和目標(biāo)僅限于此嗎？黨的建設(shè)應(yīng)該常抓不懈，巡視（察）應(yīng)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)黨的建設(shè)存在的問題，因此，當(dāng)前巡視（察）不僅要以反腐敗抓黨建為目的，還應(yīng)該將最終落腳點(diǎn)放在提高黨員干部治國理政的能力上，放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高人民福祉上。

一、巡視（察）功能定位分析

十八大以來，巡視（察）工作在反腐過程中發(fā)揮了突出作用，中紀(jì)委立案審查的中管干部案件中超過60%的問題線索來自巡視，再加上網(wǎng)絡(luò)媒體的報(bào)道和渲染，讓很多人認(rèn)為巡視（察）的最大功能就是反腐敗。巡視（察）制度是黨章規(guī)定的黨內(nèi)監(jiān)督制度，黨要管黨、從嚴(yán)治黨是基本要求，發(fā)現(xiàn)腐敗問題也只是巡視（察）功能的一部分，不能一葉障目。如果僅僅認(rèn)為巡視（察）就是反腐、抓黨建，那就很難達(dá)到中央從嚴(yán)治黨的目標(biāo)和要求。對于巡視（察）工作人員，將巡視（察）的功能定位為反腐，就只會(huì)專注于查找腐敗問題、經(jīng)濟(jì)問題；將巡視（察）的功能定位為抓黨建，可能會(huì)務(wù)虛的多一些，務(wù)實(shí)的少一些，看黨建材料看得多一些，了解工作實(shí)績少一些，這些都會(huì)造成就反腐而反腐，就黨建抓黨建。十九大指出中國共產(chǎn)黨的使命是為中華民族謀復(fù)興，為中國人民謀幸福，因此，反腐敗、抓黨建、全面從嚴(yán)治黨都是為了共產(chǎn)黨人有足夠的能力去履行責(zé)任、完成使命，忽視了這個(gè)問題，我們的巡視（察）無疑是舍本逐末。

近年來，我國巡視（察）工作最大的成績就是在全面從嚴(yán)治黨方面取得的成績，通過巡視（察）發(fā)現(xiàn)黨的建設(shè)方面存的問題，并嚴(yán)肅處理，形成震懾，從而促進(jìn)黨的建設(shè)，統(tǒng)一全黨意志，凝聚全黨力量。黨的十九大提出“要深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動(dòng)搖”，對巡視工作提出更高的要求，寄予更高的期望。黨的十九大也提出我國進(jìn)入了中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的重要判斷，新時(shí)代、新常態(tài)下推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化方興未艾，巡視（察）工作任重道遠(yuǎn)。下一步隨著巡視（察）工作的持續(xù)開展和深入，巡視（察）工作的功能定位也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，主動(dòng)作為，突破當(dāng)前政治巡視（察）的瓶頸，變“政治體檢”為“全面體檢”，腐敗要反，黨建要抓，更重要的是努力在提高國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化方面發(fā)揮作用。

三、巡視（察）中引入平衡計(jì)分卡

（一）平衡計(jì)分卡理論簡述

平衡計(jì)分卡理論源自1990年美國諾頓研究所完成的“衡量未來組織的業(yè)績”這一課題的研究成果。隨后，這個(gè)課題的帶頭人——美國哈佛大學(xué)卡普蘭教授和復(fù)興方案總裁諾頓進(jìn)一步研究并先后發(fā)表了《平衡計(jì)分卡—績效驅(qū)動(dòng)指標(biāo)》《平衡計(jì)分卡：一種革命性的評估和管理系統(tǒng)》等文章。1996年，卡普蘭和諾頓出版了關(guān)于平衡計(jì)分卡的第一本專著《平衡計(jì)分卡：化戰(zhàn)略為行動(dòng)》，2001年《戰(zhàn)略中心型組織：實(shí)施平衡計(jì)分卡的組織如何在新的競爭環(huán)境中立于不敗》出版，2004年《戰(zhàn)略地圖：化無形資產(chǎn)為有形成果》出版。平衡計(jì)分卡三部曲的先后出版標(biāo)志著平衡計(jì)分卡理論的成熟和完備，平衡計(jì)分卡已經(jīng)成為一種組織戰(zhàn)略管理、業(yè)績評價(jià)和管理的工具[1]。

平衡計(jì)分卡從被提出就在西方國家大受歡迎，被《哈佛商業(yè)評論》評為近百年以來最具影響力的管理學(xué)說。平衡計(jì)分卡最初是為企業(yè)設(shè)計(jì)的，大多數(shù)文獻(xiàn)資料和培訓(xùn)資料也是為企業(yè)設(shè)計(jì)。平衡計(jì)分卡在企業(yè)管理中取得的巨大成功，引起了許多政府機(jī)構(gòu)的關(guān)注，并嘗試引入平衡計(jì)分卡來加強(qiáng)管理。

（二）平衡記分—在巡視（察）中運(yùn)用的可行性

第一，能夠全面評價(jià)政府績效，發(fā)現(xiàn)管理中存在的問題，促進(jìn)政府管理能力和效率的提高。首先，平衡計(jì)分卡從政府部門對戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)定和描述出發(fā)，從財(cái)務(wù)、群眾滿意度、內(nèi)部管理流程、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)維度對政府部門進(jìn)行全面考核，將目標(biāo)分解為具體的行動(dòng)，避免了一些走形式、不公平的考核問題。其次，平衡計(jì)分卡多維度衡量指標(biāo)能夠使對政府的評估不僅關(guān)注財(cái)務(wù)指標(biāo)，更要關(guān)注非財(cái)務(wù)指標(biāo)，避免以GDP、財(cái)政收入等指標(biāo)體系帶來的弊端，兼顧短期目標(biāo)和長期目標(biāo)共同發(fā)展。最后，平衡計(jì)分卡通過對政府部門黨的建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)組織能力、干部執(zhí)行能力、內(nèi)部分工協(xié)作流程以及學(xué)習(xí)成長等無形資產(chǎn)的衡量，發(fā)現(xiàn)政府部門在自身建設(shè)和管理中存在的問題，并通過深化改革，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高執(zhí)政能力，促進(jìn)政府部門管理效率的提高及管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第二，新時(shí)代巡視（察）工作的功能定位決定了平衡積分卡在巡視（察）工作中運(yùn)用的必要性。前面分析了新時(shí)代巡視（察）的功能定位不僅僅是反腐敗、抓黨建，還應(yīng)該努力在提高國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化方面發(fā)揮作用。具體巡視（察）工作中可以利用平衡記分卡這一管理工具，圍繞被巡視（察）單位的戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從財(cái)務(wù)、群眾滿意度、內(nèi)部管理流程、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)維度作為巡視（察）工作的切入點(diǎn)，對被巡視（察）單位進(jìn)行“全面體檢”。傳統(tǒng)的巡視（察）工作中對被巡查單位賬目的審查關(guān)注了部分財(cái)務(wù)指標(biāo)，通過民意測驗(yàn)和談心談話關(guān)注了群眾滿意度方面的指標(biāo)，通過黨建材料的檢查關(guān)注了領(lǐng)導(dǎo)決策流程及政治理論學(xué)習(xí)方面的指標(biāo)，而有助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的治理能力方面的指標(biāo)卻被忽視，如為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體業(yè)務(wù)流程相關(guān)指標(biāo)，以及黨員干部學(xué)習(xí)成長、能力培養(yǎng)方面的指標(biāo)等。巡視（察）工作中引入平衡記分卡這一管理工具都可以兼顧這些評價(jià)指標(biāo)，通過其內(nèi)在聯(lián)系發(fā)現(xiàn)被巡視（察）單位存在的問題，并圍繞治理能力的提高提出有價(jià)值的建議，從而有助于被巡視（察）單位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。

第三，巡視（察）工作形成的強(qiáng)大震懾力有助于平衡計(jì)分卡的實(shí)施效果。實(shí)際工作中，有的政府部門已經(jīng)引入平衡記分卡對政府績效進(jìn)行全面考核，絕大多數(shù)政府部門由于領(lǐng)導(dǎo)不重視等原因還沒有引入平衡記分卡，即使引入平衡記分卡進(jìn)行考核的政府部門由于內(nèi)部自律和外部他律的雙重不足，加上透明度不高、問責(zé)制度不完善等原因，致使平衡記分卡未能充分發(fā)揮作用。若在巡視（察）中引入平衡記分卡，運(yùn)用平衡記分卡的理論對被巡視（察）單位進(jìn)行“全面體檢”，利用巡視（察）工作的強(qiáng)大震懾力，必能促進(jìn)平衡記分卡在政府部門中的應(yīng)用，從而提高政府部門的治理能力和效率[3]。

（三）平衡記分卡在巡視（察）中的應(yīng)用

巡視（察）中首先要結(jié)合被巡視（察）單位的職能，明確被巡視（察）單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為對績效評估指標(biāo)，分解到各部門，各部門再分解到具體負(fù)責(zé)人，通過把目標(biāo)一層層地分解，結(jié)合內(nèi)部控制建設(shè)可以對具體的目標(biāo)進(jìn)行細(xì)分和控制，圍繞財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)維度構(gòu)建被巡視（察）單位戰(zhàn)略巡視（察）地圖。

1.財(cái)務(wù)方面

政府作為非盈利性組織，它的管理績效指標(biāo)是為了提高公共管理的水平，為全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興服務(wù)的。財(cái)務(wù)方面包括財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，非財(cái)務(wù)指標(biāo)是指政府為提高公共服務(wù)水平所采取的各種措施和方法，如果能獲得社會(huì)各界的支持和信任，這就說明政府以最少的成本得到了較大的收益。財(cái)務(wù)指標(biāo)是指政府在提供公共服務(wù)過程中所有的開支及政府獲取收入的能力，怎樣擴(kuò)大稅基，有效利用國有資產(chǎn)（源）提高收入；怎樣正確地用最小的成本做好正確的事，減少不必要的浪費(fèi)，杜絕違規(guī)支出是財(cái)務(wù)指標(biāo)績效評估的重要方面。

2.顧客方面

作為政府部門的顧客統(tǒng)稱為人民群眾，他們是政府的服務(wù)對象，因此環(huán)保、公共安全、平安交通、社會(huì)治安、公平教育、醫(yī)療、養(yǎng)老及住房等一切公眾的訴求，都應(yīng)得到政府的重視，盡量為公眾達(dá)成訴求。與政府有業(yè)務(wù)關(guān)系的個(gè)人和組織包括各類投資者和企業(yè)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要的地位，對推動(dòng)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)發(fā)展有著重要意義。政府部門應(yīng)全力打造良好的營商環(huán)境，下大力氣招商引資，這方面的衡量指標(biāo)主要是公眾滿意度、支持率、公共安全感等。綜上，巡視（察）中可以通過發(fā)放調(diào)查問卷、座談等方式獲取“顧客”的反饋，從而有針對性地獲取被巡視（察）單位在服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)體系方面存在的問題[4]。

3.內(nèi)部流程方面

完備科學(xué)的內(nèi)部流程改革有益于提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率，有利于滿足公眾需求，增加公眾滿意度，提高政府信任度。而對于政府內(nèi)部流程改革，決策流程、具體的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，巡視中可以結(jié)合內(nèi)部控制建設(shè)情況，梳理被巡視（察）單位的各項(xiàng)流程，分析風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，審查控制措施是否有效，并提出改進(jìn)建議。另外，可以結(jié)合群眾滿意度調(diào)查提出修正內(nèi)部流程的建議，以滿足群眾需求，指標(biāo)體現(xiàn)在群眾滿意度高、上訪率減少、上訪效率提高等。

4.學(xué)習(xí)和成長方面

自2016年2月開展“兩學(xué)一做”以來，各級黨員干部認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章，學(xué)習(xí)習(xí)近平同志系列講話，爭做合格黨員，這也是以往巡視（察）中關(guān)注的重點(diǎn)。鑒于新時(shí)代中國共產(chǎn)黨人肩負(fù)的歷史使命和責(zé)任，我們在“兩學(xué)一做”中統(tǒng)一思想、凝聚力量的同時(shí)，也要不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高落實(shí)中央各項(xiàng)決策部署的本領(lǐng)，只有這樣才能在復(fù)雜多變的國際國內(nèi)環(huán)境中保持國內(nèi)的平衡發(fā)展，才能不斷提高自己的執(zhí)政能力。所以，被巡視（察）單位要加大培訓(xùn)投入，建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)公務(wù)人員提高自我學(xué)習(xí)，擴(kuò)大人才儲(chǔ)備規(guī)模，為政府有效、高效的服務(wù)管理提供人才保障。2018年以來，各地上演的人才搶奪大戰(zhàn)足以說明人才的重要性，指標(biāo)體現(xiàn)在培訓(xùn)投入、人才培養(yǎng)及吸引激勵(lì)政策、人才建設(shè)成果等。

四、結(jié)語

平衡記分卡引入巡視（察）工作是一種新的嘗試，實(shí)際工作中可以借助第三方專業(yè)力量在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上幫助巡視（察）部門結(jié)合政府職能及規(guī)劃繪制詳細(xì)的戰(zhàn)略巡視（察）地圖，并在實(shí)際巡視（察）工作中不斷修正完善，以實(shí)現(xiàn)對被巡視（察）單位的“全面體檢”，發(fā)現(xiàn)影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問題所在，提出具有建設(shè)性的指導(dǎo)建議，提高被巡視單位的執(zhí)政能力，促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過在巡視（察）中引入平衡記分卡理論，相信其不但會(huì)提高巡視（察）效果，更重要的是通過巡視（察）的震懾力推動(dòng)平衡記分卡這一先進(jìn)的管理工具在政府管理中的應(yīng)用，從而促進(jìn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn)：

[1]彭前生.中國共產(chǎn)黨巡視制度設(shè)計(jì)的政治邏輯[J].社會(huì)科學(xué)研究，2016（6）：56- 62.

[2]周淑真，蔣利華.黨的十八以來巡視制度功能探析[J].新視野， 2018（1）：27- 32.

[3]岳嫣婷.基于平衡積分卡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)績效評估研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2015.

[4]葛蕾蕾，唐健，劉暢.平衡積分卡因果關(guān)系視角下的政府績效管理研究[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2016（5）：23- 25.