文振興

摘 要：本文對雙套制的研究發(fā)展階段進行了簡要歸納，將其分為論證、推廣和反思三個階段；闡述了雙套制在實踐中的衍變模式，包括單套制、互補制和混合制；在分析成因的基礎(chǔ)上，提出了要強化法規(guī)制度建設(shè)、分清輕重緩急做好雙套制與單套制的建設(shè)以及重視安全技術(shù)等應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：雙套制；衍變模式；單套制；混合制

Abstract：This paper briefly divides the research and development stages of the double-set system into three stages： argumentation， promotion and reflection. And then， the several evolution modes of the double-set system in practice including single-set system， complementary-set system， and mixed-set system are expounded. On the basis of the analysis of the causes， it is proposed to strengthen the construction of laws and regulations， to prioritize the construction of double-set system and single-set system， and to pay attention to safety technologies.

Keywords：Double-set system； Evolution mode； Measure

在CNKI中以“主題=雙套制”進行檢索，剔除新聞、簡訊后，得到論文120篇。根據(jù)文獻，上世紀(jì)90年代初最早提出的雙套制指案卷雙套制，即要求紙質(zhì)檔案歸檔數(shù)量為兩套，一套按規(guī)定移交進館，另一套由檔案室留存[1]；到上世紀(jì)90年代中期，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電子文件應(yīng)運而生，雙套制的含義發(fā)生了變化，主要指電子與紙質(zhì)兩種保存形式之間的互轉(zhuǎn)，一是把電子文件轉(zhuǎn)化為紙質(zhì)文件保存，二是把紙質(zhì)文件數(shù)字化為電子文件保存。值得指出的是，案卷雙套制不在本文討論范圍之內(nèi)。

1 雙套制的發(fā)展階段

1.1 論證階段。從上世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，主要對紙質(zhì)文件和電子文件進行比較研究，通過對比兩者的優(yōu)、劣勢，論證雙套制長期存在的必要性。

1.2 推廣階段。從21世紀(jì)初以來的十多年，是雙套制的普及期。該階段研究內(nèi)容有兩個：一是雙套制的適用范圍；二是人事檔案、高校檔案、城建檔案、病歷檔案等特定類型檔案雙套制管理模式的實現(xiàn)。

1.3 反思階段。近幾年，隨著電子文件數(shù)量不斷增多，雙套制成本高、擠占庫房等現(xiàn)實問題進一步凸顯，加之單套制試點工作取得了一些成效，如何從雙套制過渡到單套制成為研究熱點。

2 雙套制在實踐中的衍變

由于各單位的檔案規(guī)模、管理預(yù)算、信息技術(shù)水平等具體條件不同，雙套制在實踐應(yīng)用中也產(chǎn)生了一些變體，衍生成了五種模式。

2.1 雙套制（圖1）。不管文件在形成時是紙質(zhì)文件還是電子文件，均以紙質(zhì)和電子兩種形式歸檔保存，且互相關(guān)聯(lián)、一一對應(yīng)。

2.2 單套制（圖2、圖3）。單套制是指文件僅以一種形式歸檔保存，或是紙質(zhì)檔案，或是電子檔案。實際上，在電子文件產(chǎn)生之前，我國檔案工作實行的就是紙質(zhì)檔案單套制。在電子文件產(chǎn)生之后，紙質(zhì)檔案單套制多了一層含義，即由電子設(shè)備產(chǎn)生的文件轉(zhuǎn)化為紙質(zhì)形式歸檔保存。電子檔案單套制是信息時代催生的一種管理模式，值得指出的是，目前，幾乎沒有單位會將紙質(zhì)文件轉(zhuǎn)化為單一的電子文件存檔，因此，電子檔案單套制的含義比較單一，意為經(jīng)由電子設(shè)備產(chǎn)生的文件直接歸檔保存。

2.3 互補制（圖4）。這種模式是指一部分文件僅以紙質(zhì)形式保存，另一部分文件僅以電子形式保存，兩者構(gòu)成一套完整的檔案?；パa制模式一般在以“卷”作為保存單位的科技檔案中出現(xiàn)。

2.4 混合制（圖5）。以上三種模式的任意組合，在一套完整的檔案中，有的文件有紙質(zhì)和電子兩種相互對應(yīng)的保存形式，有的文件只有兩種形式中的一種。

3 雙套制的實踐反思

3.1 原因分析。雙套制在實踐中衍生出了上述變體，究其根本，主要是檔案工作環(huán)境發(fā)生了變化。最初，雙套制易于被接受，一方面是當(dāng)時條件下的電子文件不符合檔案的證據(jù)性要求，它不具備法律憑證地位，存在信息易更改、載體不穩(wěn)定等缺陷[2]，另一方面，電子文件占比小，它雖然打破了紙質(zhì)檔案一枝獨秀的格局，但尚未從根本上改變傳統(tǒng)檔案工作方式。

然而，隨著社會的高速運轉(zhuǎn)與信息技術(shù)的快速發(fā)展，文件數(shù)量激增，經(jīng)由電子設(shè)備產(chǎn)生的文件越來越多，完全采用雙套制，會使檔案人員不堪重負。以長江科學(xué)院為例，自2009年，該院的收、發(fā)文實現(xiàn)了經(jīng)由OA流轉(zhuǎn)處理；2011年，又啟用了科研檔案網(wǎng)上歸檔流程，部分重要文件可由OA系統(tǒng)直接歸入檔案庫。經(jīng)統(tǒng)計，如表1所示，文書、合同、榮譽、科研4類檔案，2016年的歸檔數(shù)量相比10年前，幾乎都翻了倍。此外，對水文、氣象等單位而言，很多觀測、監(jiān)測數(shù)據(jù)是由計算機24小時不間斷記錄的，如果要將這些原始數(shù)據(jù)打印成冊，會對整編、庫房造成嚴(yán)重的負擔(dān)?？梢哉f，在電子檔案單套制的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)尚未成熟的前提下，各單位在雙套制的基礎(chǔ)上衍生出的電子檔案單套制、互補制、混合制，實則是對現(xiàn)實的一種“妥協(xié)”，是一種暫行手段。

3.2 應(yīng)對策略

3.2.1 強化法規(guī)制度建設(shè)，保障檔案的真實與完整。傳統(tǒng)檔案工作重藏，且有一套成熟的方法與制度，比如，可以通過簽名、批示、印信等痕跡來確認(rèn)檔案的原始記錄性，可以通過分類、組卷、排序等方法來保持文件之間的有機聯(lián)系。然而，傳統(tǒng)檔案工作的法規(guī)制度并不完全適用于電子文件的管理，為此，須建立健全法規(guī)制度，規(guī)范檔案工作，確保檔案的真實與完整。

第一，國家要順應(yīng)檔案工作實際，盡快研究出臺有關(guān)法規(guī)政策，從法律、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等層面明確電子文件的法律地位以及確保其證據(jù)性價值的行動要求，為直接歸檔電子文件正名。

第二，各基層檔案室要完善檔案工作制度。目前，只有紙質(zhì)檔案單套制、雙套制是行業(yè)認(rèn)可過的管理模式。在當(dāng)前紙質(zhì)文件與電子文件并存時期，采用雙套制，無疑是兼顧安全保管與方便利用的不二法門。各單位如果在實踐中不得不采用互補制、混合制、電子文件單套制，就必須認(rèn)清其特點與管理風(fēng)險并制定相應(yīng)的暫行保障措施。互補制、混合制、電子檔案單套制是不完全的雙套制，它們中的電子文件多由電子設(shè)備直接產(chǎn)生且不打印為紙質(zhì)文件歸檔，其風(fēng)險在于數(shù)據(jù)的安全存儲。此外，互補制、混合制兩種管理模式除有電子文件外，還有紙質(zhì)文件，其特點是一套完整的檔案分儲于兩種介質(zhì)中，這種模式使得檔案資源分散，不便于檔案的利用。因此，要立足檔案的原始屬性，明確電子文件歸檔、存儲與備份的工作要求，要充分利用卷內(nèi)目錄、備考表等管理工具，從邏輯層面保持檔案的完整性，總之，要完善檔案工作制度，規(guī)范檔案工作。

3.2.2 分清輕重緩急，做好雙套制與電子檔案單套制的建設(shè)。2016年，《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出了要加快推進電子檔案管理水平，號召“有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質(zhì)檔案）管理試點”[3]，這表明從雙套制發(fā)展為電子檔案單套制已曙光初現(xiàn)，何時推行只是時間問題。然而，處在電子文件與紙質(zhì)文件并存與激增的過渡時期，條件不成熟的檔案部門切不能眉毛胡子一把抓，必須分清輕重緩急，做好雙套制與電子檔案單套制的建設(shè)。

第一，優(yōu)先做好原生數(shù)字資源存儲或歸檔工作。目前，很多單位正在積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”工程，經(jīng)由加深信息技術(shù)與職能的深度融合，大量事務(wù)由線下處理變?yōu)榱司€上處理，很多文件自身就是原生的電子文件，為此，檔案部門都要珍視這部分現(xiàn)成的數(shù)字資源。有條件的部門要做好OA系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)的銜接，推進原生電子文件直接在線歸檔；條件不成熟的部門，要對這部分?jǐn)?shù)字資源進行安全存儲，以減少未來存量數(shù)字化工作。

第二，按重要程度實行雙套制。眾所周知，保管期限是對檔案重要程度的定級方式，在傳統(tǒng)檔案工作中，對永久保存的檔案，管理手段要更為嚴(yán)格。此外，綜合檔案室涉及檔案門類多，不同門類檔案的利用率也不同，以長江科學(xué)院為例，文書檔案的利用主體多為院長辦公室，全年借閱次數(shù)有限；而出于報獎、投標(biāo)等目的，合同檔案的利用主體則擴大到院內(nèi)十多個部門，被查借的頻率很高。因此，檔案部門可以立足實際，優(yōu)先對永久保存或具有重要保存價值的文件和利用率較高的門類檔案采取雙套制保管。

第三，嘗試推行單套制。2018年12月24日，國家檔案局發(fā)布第14號令《國家檔案局關(guān)于修改<電子公文歸檔管理暫行辦法>的決定》，將原來的第七條“電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價值的電子公文，制成紙質(zhì)公文與原電子公文的存儲載體一同歸檔，并使兩者建立互聯(lián)”修改為“符合國家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應(yīng)當(dāng)符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求”[4]。這表明國家已經(jīng)從政策上允許實行單套制。在以往的工作實踐中，為保守起見，加之OA系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)沒有開發(fā)數(shù)據(jù)接口，不管是永遠保存的、長期保存的還是短期保存的電子公文，都在歸檔時制成了紙質(zhì)文件。因此，有技術(shù)條件的檔案部門要大膽實踐，做好標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，推進電子公文直接歸檔。

3.2.3 重視安全技術(shù)，確保電子檔案數(shù)據(jù)安全。不論是采納了雙套制、電子檔案單套制、互補制還是混合制，都面臨電子文件的安全保存問題。網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略高度，必須狠抓安全技術(shù)建設(shè)，包括物理安全技術(shù)、系統(tǒng)安全技術(shù)、數(shù)據(jù)安全技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)、用戶安全技術(shù)等[5]，確保電子檔案數(shù)據(jù)安全。

參考文獻：

[1]時會林.談?wù)勚匾獧n案“雙套制”的建立與管理[J].檔案天地，1994（01）：37.

[2]方瑩芬.試論電子文件歸檔的雙套制[J].浙江檔案，2000（11）：30-31.

[3]國家檔案局.國家檔案局印發(fā)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》[EB/OL].[2018-12-1].http：//www.saac.gov.cn/news/2016-04/07/content_136280.htm.

[4]政策法規(guī)研究司.國家檔案局發(fā)布第14號令《國家檔案局關(guān)于修改<電子公文歸檔管理暫行辦法>的決定》[EB/OL].2019-1-21].http：//www.saac.gov.cn/daj/tzgg/201901/6e8c79c08ff449bcb24fc285c6442d70.shtml.

[5] 項文新.檔案信息安全保障體系框架研究[J].檔案學(xué)研究，2010（02）：68-73.

（作者單位：長江水利委員會長江科學(xué)院 來稿日期：2019-01-21）