王婧媛

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)指出，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化需要公民參與、社會(huì)協(xié)同。目前，社區(qū)治理中存在公民參與意愿與動(dòng)力不足、搭便車(chē)思想、參與途徑單一、信息不通暢、權(quán)力缺乏制度保障等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)創(chuàng)造良好的公眾參與環(huán)境，建立、培育社團(tuán)組織，拓展參與渠道， 完善信息公開(kāi)制度，提供制度保障等路徑來(lái)促進(jìn)和保障公民參與社區(qū)治理，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：城市；社區(qū)治理；公民參與

一、研究背景與意義

黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的理念，要求全社會(huì)人民和社會(huì)各個(gè)團(tuán)體組織緊密合作。十九大，習(xí)近平同志指出，社會(huì)治理核心在人，重點(diǎn)在城鄉(xiāng)社區(qū)，關(guān)鍵是體制機(jī)制的創(chuàng)新。中央要求推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層。以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治、健全新型社區(qū)管理。在公民通過(guò)參與治理來(lái)滿(mǎn)足自身需求的過(guò)程中，仍存在許多問(wèn)題。

二、公眾參與與社區(qū)治理的基本理論

（一）概念界定

1. 公民參與

“公民參與是指公民通過(guò)各種合法形式參與政治生活的行為，它反映了公民在政治系統(tǒng)中政治活動(dòng)的地位、作用和選擇的范疇?！惫駞⑴c首要就是要有公民參與的主體，其次就是參與的內(nèi)容，最后就是它通過(guò)什么渠道去參與。參與的渠道是多樣化的，可以是決策和選舉，或者是進(jìn)行監(jiān)督。

2. 社區(qū)治理

簡(jiǎn)而言之，社區(qū)治理就是通過(guò)一系列合理合法的方式方法對(duì)所在區(qū)域內(nèi)事務(wù)實(shí)施有效性管理，而管理者可以是政府，也可以是非政府組織，亦或是居民。社區(qū)治理是三個(gè)治理主體以相同的社區(qū)認(rèn)同感為基礎(chǔ)，為了共同的利益，團(tuán)結(jié)協(xié)作、一起努力，最終加快民主化進(jìn)程。

（二）理論依據(jù)

1. 協(xié)同治理理論

協(xié)同的意思是協(xié)調(diào)合作。協(xié)同學(xué)是由德國(guó)的赫爾曼· 哈肯創(chuàng)立的，治理理論是詹姆斯·N·羅西瑙為主要的創(chuàng)始人之一。這個(gè)理論強(qiáng)調(diào)治理主體不是政府為主導(dǎo)的單一主體，是多元化的。他們之間有著平等并且愿意團(tuán)結(jié)互助的聯(lián)系，暗示著政府不再可以用國(guó)家的強(qiáng)制力進(jìn)行管理，而是和其他主體進(jìn)行商量一起解決事務(wù)。在此過(guò)程中，政府制定整體的規(guī)則和目標(biāo)而不是放任其他主體自由不受控制。

2. 治理理論

治理本意是指控制、操控。治理理論創(chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙將治理定義為“一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用?！庇峥善秸J(rèn)為“治理指的是公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和管理過(guò)程?！敝卫砝碚搹?qiáng)調(diào)的是治理主體的多元化，通過(guò)政府、公民、社會(huì)組織共同協(xié)作處理社會(huì)問(wèn)題。

三、公民參與社區(qū)治理中存在的問(wèn)題

（一）公民參與意愿與動(dòng)力不足

在社區(qū)治理中，公民參與度十分重要，而在現(xiàn)實(shí)生活中，大部分社區(qū)居民參與意愿并不強(qiáng)烈。公民只重視和自己利益相關(guān)的公共事務(wù)，眼光不夠長(zhǎng)遠(yuǎn)，并不會(huì)考慮到集體利益，所以在大部分情況下公民不會(huì)積極參與到社區(qū)治理工作中。積極的公民參與會(huì)使社區(qū)的民主建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)，而消極的參與狀態(tài)以及冷漠的態(tài)度會(huì)影響社區(qū)民主氛圍。城市社區(qū)的公民對(duì)于參加社區(qū)治理的理解程度和參與治理的意義兩個(gè)方面存在一定偏差與誤解。

（二）搭便車(chē)思想致使集體行動(dòng)難以達(dá)成

當(dāng)在對(duì)待和大家都有關(guān)系但與自身利益沖突并不大的事情時(shí)，部分人會(huì)無(wú)所謂，這種心理的存在，造成大家即使愿意參與某些事情，由于外在條件也就缺乏積極性。由于公民參與社區(qū)治理的結(jié)果具有公共物品屬性，公眾對(duì)治理的看法是可做可不做，和自己關(guān)系不大、或“治理不是一個(gè)人的事情，總有人去管的”、“居民參與只是走過(guò)場(chǎng)，沒(méi)影響力”。社區(qū)治理的結(jié)果影響和受益的是全體居民，治理需要大家共同參與，但是現(xiàn)實(shí)中大家會(huì)選擇“搭便車(chē)”，最終難以達(dá)成集體行動(dòng)。

（三）公民參與途徑單一

社區(qū)現(xiàn)有的公民參與方式包括：集體投票式，即重大事項(xiàng)的決策需要在一天集中一段時(shí)間，邀請(qǐng)業(yè)主代表來(lái)參與投票，根據(jù)社區(qū)提供的不同方案選擇合適的，少數(shù)服從多數(shù)的原則決定方案；公告宣布式，社區(qū)會(huì)把需要決定的方案放在宣傳板上供大家查看，大家根據(jù)自身的想法可以到社區(qū)提意見(jiàn)，社區(qū)經(jīng)過(guò)考慮后進(jìn)行更改；隨機(jī)抽查式，在社區(qū)活動(dòng)的場(chǎng)所隨機(jī)調(diào)查幾個(gè)人來(lái)確定決定是否合理。

要通過(guò)協(xié)調(diào)、談判、合作關(guān)系等確定集體行動(dòng)目標(biāo)的方式以實(shí)現(xiàn)對(duì)整治區(qū)域的聯(lián)合管理。換一種參與方式和民意征求方式會(huì)使民主普遍化、具有親民性。

（四）公眾參與信息不通暢

我國(guó)早就要求對(duì)于政府政務(wù)的進(jìn)展情況進(jìn)行公開(kāi)，但是治理方面實(shí)際公開(kāi)情況并不是很及時(shí)、全面，居民通常在結(jié)果定下來(lái)后才了解到政府的打算。一方面，在信息公開(kāi)的內(nèi)容上，政府行政部門(mén)出于各種原因?qū)τ谡?wù)處理的信息予以保留，不愿意把信息公之于眾，或者只公開(kāi)一些經(jīng)過(guò)篩選的、價(jià)值不大的信息。另一方面，在信息公開(kāi)的時(shí)間上，政府信息更新具有滯后性。政府部門(mén)發(fā)布信息多通過(guò)其門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，但更新方面往往不及時(shí)，而且價(jià)值不是很大，群眾的意見(jiàn)得不到及時(shí)的反饋。公眾參與治理過(guò)程中的信息不暢通，使得公眾對(duì)于治理不了解，無(wú)法參與其中。

（五）公眾參與的權(quán)力缺乏制度保障

當(dāng)前，公眾參與被提到法律層面，在法律規(guī)章中有提到，但并沒(méi)有落到實(shí)處，公眾參與治理仍處于形式主義階段。相關(guān)的法律法規(guī)，注重的是對(duì)于行政授權(quán)方面的規(guī)定，在公民參與治理方面規(guī)定的比較少。在《城鄉(xiāng)居民委員會(huì)組織法》中，對(duì)于公眾參與權(quán)利的規(guī)定，提到報(bào)送審批的材料中要帶有公眾的意見(jiàn)、要求和建議，只是提及到參與但沒(méi)有具體規(guī)定。群眾參與權(quán)力難以得到保障，即使群眾參與到治理中，也僅僅是聽(tīng)取上級(jí)的要求，并不能影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)力使用，最終結(jié)果是公眾在治理的決策上只是形式上的參與，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的作用。

四、完善公民參與社區(qū)治理的途徑

（一）創(chuàng)建良好的公民參與環(huán)境，增強(qiáng)公民參與意識(shí)

公眾參與治理實(shí)際上是在行使自己的權(quán)力，為了社區(qū)更好的發(fā)展，但是現(xiàn)實(shí)中公眾對(duì)問(wèn)題不是很了解，參與程度相對(duì)來(lái)說(shuō)不高。要使公眾能有效地參與相關(guān)治理政策的制定，就需要良好的社會(huì)環(huán)境，政府、社區(qū)要加強(qiáng)治理參與的相關(guān)宣傳工作，可以針對(duì)不同群體通過(guò)舉辦講座、發(fā)放傳單、社區(qū)宣傳、輿論媒體宣傳、網(wǎng)站建設(shè)等多種手段，使得更多的人對(duì)社區(qū)治理得以認(rèn)識(shí)并熟悉。只有擁有一個(gè)良好的宣傳環(huán)境，才可以轉(zhuǎn)變公眾落后觀念、強(qiáng)化公眾的參與意識(shí)，讓公民認(rèn)識(shí)到自身的重要性，如此公眾才會(huì)積極主動(dòng)地參與到治理之中。

（二）建立、培育公民參與社區(qū)治理的民間社團(tuán)組織

由于人們搭便車(chē)的行為與思想，公眾對(duì)待治理并不關(guān)心，積極性低下。在這種情況下，就需要通過(guò)第三部門(mén)來(lái)提升公眾參與治理的可能性和影響力。通過(guò)加強(qiáng)公眾參與類(lèi)型的社團(tuán)組織建立，這些社團(tuán)組織的建立為公眾之間的交流提供了方便的途徑，也是公民獲取治理相關(guān)信息的一個(gè)途徑，彌補(bǔ)公眾自身的力量單薄、認(rèn)知不足的缺點(diǎn)，使得公眾分析、了解治理的能力提高，科學(xué)、有效地加大對(duì)政府治理的影響力。社團(tuán)代表參與政府治理政策的制定，可以更有效地體現(xiàn)公眾的意志，增大公眾決策的影響力，保障群眾利益最大化。政府部門(mén)應(yīng)該對(duì)社團(tuán)采取積極的態(tài)度，制定相關(guān)的規(guī)章制度，創(chuàng)造良好的發(fā)展平臺(tái)，促進(jìn)社團(tuán)獨(dú)立、有效地發(fā)展。

（三）拓展參與渠道，加強(qiáng)對(duì)公民參與治理的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)

應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)公眾參與治理渠道的完善和拓寬，一方面優(yōu)化民意傳達(dá)的途徑，建立專(zhuān)門(mén)提供相關(guān)信息咨詢(xún)服務(wù)部門(mén)，有專(zhuān)設(shè)人員接待來(lái)自社會(huì)的意見(jiàn)，使公眾參與治理得到政府部門(mén)機(jī)構(gòu)上的保證，對(duì)于社會(huì)和群眾反映出來(lái)的問(wèn)題多關(guān)注，通過(guò)信訪工作了解具體情況，避免低成本陷阱。另一方面要加強(qiáng)社會(huì)輿論的監(jiān)督作用，支持媒體對(duì)于治理決策制定過(guò)程和實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤報(bào)道，允許對(duì)政府部門(mén)的決策失誤進(jìn)行批評(píng)和建議。

由于公眾對(duì)治理的內(nèi)容等方面存在錯(cuò)誤的認(rèn)知，需要加強(qiáng)對(duì)公眾的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。政府應(yīng)當(dāng)以人為本，加大對(duì)公眾參與治理人力、財(cái)力上的投入，通過(guò)有層次的培訓(xùn)與指導(dǎo)，讓普遍群眾能夠根據(jù)自身的認(rèn)知水平去接受、理解有關(guān)理論知識(shí)以及具體做法，可以通過(guò)各種傳媒，如講座、廣播、公益廣告等方式，使人們對(duì)治理更加熟知，告知他們用長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光看待問(wèn)題。當(dāng)公眾對(duì)治理熟悉了解后，逐漸引導(dǎo)公眾參與治理。

（四）完善信息公開(kāi)制度，保障公民的知情權(quán)

相關(guān)信息的發(fā)布不應(yīng)只停留在某一個(gè)方面或某一階段的公開(kāi)，應(yīng)對(duì)決定、操作實(shí)踐、管理等多部分進(jìn)行透明化，其內(nèi)容應(yīng)該包括政務(wù)公開(kāi)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等相關(guān)信息。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)，加強(qiáng)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建設(shè)，使政府有效傳遞信息。在公開(kāi)的內(nèi)容方式上，應(yīng)對(duì)不同的類(lèi)型采取不同的方式進(jìn)行公開(kāi)。例如控制性詳細(xì)治理，應(yīng)用有效的方式使那些可能受影響的群眾充分知曉相關(guān)的信息，該治理影響的范圍相對(duì)有限，因而常通過(guò)報(bào)紙、電視以及固定地點(diǎn)展示的形式使公眾知曉，除此之外，可以將治理方案以郵寄的形式（對(duì)象通常是受影響的群眾）納入考慮的范圍。

（五）為公民參與治理提供制度保障

希望公眾參與社區(qū)治理具有影響力并保障群眾利益，首先要提供相關(guān)的法律保障。法律法規(guī)要對(duì)公眾參與的內(nèi)容、方式、程序做明確的規(guī)定，把公眾參與盡量細(xì)化到治理制定的全程之中。其次，注重公平、實(shí)現(xiàn)公平，在組建治理社團(tuán)時(shí)，讓沒(méi)有利益糾葛、態(tài)度比較公正的組成人員參與其中。有關(guān)治理部門(mén)的工作人員定期參與社團(tuán)的討論會(huì)議，更好地了解廣大民眾的內(nèi)心想法，公眾也同樣可以對(duì)相關(guān)治理方案提出疑問(wèn)，更好地形成互動(dòng)。

治理過(guò)程是多元主體雙向互動(dòng)而不是單個(gè)主體獨(dú)自進(jìn)行，要注重彼此的了解與合作。通過(guò)公眾和政府工作人員之間的相互交流，政府將收獲民眾意愿，并把具有典型性的意見(jiàn)融進(jìn)治理中。并且應(yīng)當(dāng)實(shí)行相應(yīng)的激勵(lì)制度與問(wèn)責(zé)制度，其一是鼓勵(lì)群眾參與，對(duì)于參與治理的民眾實(shí)行名譽(yù)上的獎(jiǎng)勵(lì)，如“良好市民”、“先進(jìn)個(gè)人”的稱(chēng)號(hào)，調(diào)動(dòng)群眾積極主動(dòng)性，其二是通過(guò)群眾對(duì)政府工作效率的評(píng)價(jià)，將他們的滿(mǎn)意度納入部門(mén)的考核過(guò)程，使得政府部門(mén)重視群眾想法。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展中存在很多不可知因素，為了安排好國(guó)家、城市、社區(qū)各項(xiàng)建設(shè)以及發(fā)展，公眾參與相關(guān)工作愈發(fā)得到重視，然而社區(qū)治理模式的價(jià)值取向與現(xiàn)實(shí)悖論使得中國(guó)社區(qū)建設(shè)難以突破所面臨的困境。社區(qū)治理雖是一項(xiàng)自下而上的民主方式，而在當(dāng)前的中國(guó)只能通過(guò)自上而下的制度改革才能完成，這與中國(guó)歷史以及人口眾多息息相關(guān)，所以應(yīng)當(dāng)在明確的政策制定與執(zhí)行導(dǎo)向的前提下，改變參與者的角色和機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)運(yùn)行的模式，不僅僅對(duì)社區(qū)自身進(jìn)行變革，也要著眼于系統(tǒng)本身，也就是對(duì)社區(qū)這一節(jié)點(diǎn)與此有關(guān)的系統(tǒng)生態(tài)的改革：政府職能的轉(zhuǎn)變、公民素質(zhì)與能力的提升、依法行政的推行和對(duì)社會(huì)力量的扶持。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）