日前，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱意見）。自然資源部綜合司有關(guān)負(fù)責(zé)人說，為解決自然資源所有者不到位、使用權(quán)邊界模糊等問題，意見提出多方面主要任務(wù)，首當(dāng)其沖就是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，推動自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，加快構(gòu)建分類科學(xué)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，處理好所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式。

有關(guān)專家表示，自然資源與我們每一個人密切相關(guān)，產(chǎn)權(quán)是一個國家最基本最重要的制度之一。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，對完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、維護(hù)社會穩(wěn)定和公平正義、建設(shè)美麗中國具有重要意義。

解決權(quán)責(zé)不清問題

目前，我國自然資源從所有權(quán)角度來說，分為國家所有和集體所有，是二元所有格局?？陀^地說，改革開放以來，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，形成了所有權(quán)和使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度，在促進(jìn)自然資源節(jié)約集約利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用。

但是，這些自然資源分屬于不同部門管理，帶來的一個嚴(yán)重問題是，各類自然資源產(chǎn)權(quán)制度服務(wù)于行政管理需要，山、水、湖、田、林、草等自然資源上各項產(chǎn)權(quán)相互獨立，沒有形成有機(jī)整體。

分屬不同部門的一個后果是家底不清，尤其是一些邊緣交叉領(lǐng)域，究竟有多少自然資源，常是一筆糊涂賬。

資產(chǎn)究竟是屬于誰的，由誰來管理？產(chǎn)權(quán)不明晰會帶來一系列嚴(yán)重后果。

中國人民大學(xué)教授嚴(yán)金明表示，產(chǎn)權(quán)制度尤其是產(chǎn)權(quán)的確權(quán)，是自然資源管理的核心基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)不清，要做好管理就成了一句空話。

目前來看，所有者不到位，權(quán)責(zé)不清、權(quán)益不落實、監(jiān)管保護(hù)制度不健全等問題是近年來產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護(hù)乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴(yán)重的重要原因。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授朱道林表示，自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)未得到有效重視，自然資源產(chǎn)權(quán)模糊、家底不清，開發(fā)利用的收益與保護(hù)修復(fù)責(zé)任不對等，導(dǎo)致破壞性開發(fā)，濫采濫用等現(xiàn)象突出。

為此，黨的十八屆三中全會《決定》提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。黨中央印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》更是把健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度列為生態(tài)文明體制改革八項任務(wù)之首。

去年，我國機(jī)構(gòu)改革中首個亮相的部委是自然資源部。其組建的緣由，就是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題。

探索構(gòu)建歸屬清晰的產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基石，意見的發(fā)布對加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、自然生態(tài)空間用途管制改革，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，具有重大推動作用。

在土地方面，落實承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，開展經(jīng)營權(quán)入股、抵押，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，加快推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開發(fā)利用。

在礦產(chǎn)方面，探索研究油氣探采合一權(quán)利制度，加強探礦權(quán)、釆礦權(quán)授予與相關(guān)規(guī)劃的銜接，依據(jù)不同勘查階段地質(zhì)工作規(guī)律，合理延長探礦權(quán)有效期及延續(xù)保留期限，根據(jù)礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模，分類設(shè)定采礦權(quán)有效期及延續(xù)期限，依法明確采礦權(quán)抵押權(quán)能，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)銜接機(jī)制。

在海洋方面，探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)，加快完善海域使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租作價出資（入股）等權(quán)能，構(gòu)建無居民海島產(chǎn)權(quán)體系，試點探索無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能。完善水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)利體系，依法明確權(quán)能，允許流轉(zhuǎn)和抵押。理順?biāo)驗┩筐B(yǎng)殖的權(quán)利與海域使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)，取水權(quán)與地下水、地?zé)崴⒌V泉水采礦權(quán)的關(guān)系。

針對長期以來的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定不明確、自然資源資產(chǎn)所有者主體不到位、所有者權(quán)益不落實、因產(chǎn)權(quán)主體不清造成“公地悲劇”、收益分配機(jī)制不合理等問題，意見提出研究建立國務(wù)院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和管理體制。探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度。完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，合理調(diào)整中央和地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)。推進(jìn)農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)，依法落實農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，明確農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有合法權(quán)益。

自然資源部綜合司有關(guān)負(fù)責(zé)人說，意見還強調(diào)保證各類市場主體依法平等使用自然資源資產(chǎn)、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)。

（本刊據(jù)新華社、經(jīng)濟(jì)日報消息整理編輯）