王玉彬

【摘 要】2013年《征信業(yè)管理條例》的出臺彌補了我國征信法律監(jiān)管的空白，然而隨著我國征信市場的迅速發(fā)展，征信法制建設還有一條很長的路要走。為發(fā)現(xiàn)我國征信業(yè)立法的不足之處，本文選取我國征信法律體系的核心——《征信業(yè)管理條例》和美國的針對信息收集的主要法規(guī)——《公平信用報告法》，采取對比分析法，從兩部法律的立法背景、立法目的以及二者主要內(nèi)容中的信息征集目的、信息采集方式、信息保存等方面做了細致的分析和比對，通過對兩部法律的異同分析，窺探到《征信業(yè)管理條例》更加注重個人信息安全維護、《公平信用報告法》更加強調(diào)信用信息的征集使用目地等特質(zhì)。據(jù)二部法律異同分析的結(jié)果，本文提出了完善中國征信法律建設的幾點建議，出臺專門的個人信息安全維護法律、約束信用評級機構(gòu)的專門法律等。

【關(guān)鍵詞】征信業(yè)管理條例；公平信用報告法；征信法制

一、前言

當代中國市場經(jīng)濟的運行離不開信用機制的作用，隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，信用經(jīng)濟即將全面到來?？v觀我國現(xiàn)階段市場經(jīng)濟中的信用活動，信用缺失的事件屢屢發(fā)生。而我國卻未形成一套完備的征信業(yè)管理法律，《征信業(yè)管理條例》的出臺反映出中國立法方對信用立法的重視。美國的征信立法較為完善，值得我國借鑒，其信用相關(guān)法律多達16部，信用監(jiān)管體系趨于完備。揚名杰等（2015）通過對政策性文件的分析，得出了《征信業(yè)管理條例》存在法律效力級別低、制度對象狹窄、監(jiān)管對象過廣等問題。唐明琴等（2013）采用對比分析法比較了《征信業(yè)管理條例》與歐美國家的相關(guān)的法律，從二者內(nèi)容的差異和影響等方面提出了如何落實條例的規(guī)定，更好地推動信用業(yè)發(fā)展的意見。暢秀平（2009）深入美國《公平信用報告法》，研究美國的《信用報告法》如何實現(xiàn)向社會各個領(lǐng)域滲透，結(jié)合我國信用經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，提出了我國信用建設應該以一個什么樣的方向去把握的論點。目前學界主要是分別針對這兩部法律的各方面進行定性研究，較少有將二者結(jié)合起來進行對比分析的。本文試圖分別提取中美信用法制體系中兩個重要的法律文書，從立法背景、目的，主要內(nèi)容等方面去探索《征信業(yè)管理條例》的不足之處，以期對中國的信用法制建設有所啟示。

二、《條例》與美國《公平信用報告法》的立法背景與目的比較

（一）立法背景比較

1.《條例》的立法背景

我國的信用體系建設一直都是處于摸索著前進的狀態(tài)，有著很多的不足之處這嚴重制約著我國征信行業(yè)的發(fā)展?！稐l例》產(chǎn)生的背景主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是社會信用嚴重匱乏。假冒偽劣產(chǎn)品橫行，商家在商品銷售和服務提供的過程中出現(xiàn)虛假承諾，合約訂立方基于己方利益的合約欺詐行為屢屢發(fā)生。二是個人信息權(quán)益未得到較好的維護。某些平臺以個體消費者提供個人相關(guān)信息為前提來提供對應服務，否則不予提供相應的服務，一些機構(gòu)未經(jīng)個體消費者的允許將個體消費者的個人信息視作商品互相收授。三是征信活動缺乏法律規(guī)范。征信機構(gòu)進入征信市場，征信機構(gòu)的征信活動，征信機構(gòu)退出市場等行為在當時沒有明確的法律加以約束和限制。四是未對監(jiān)管主體進行法律授權(quán)。監(jiān)管主體是誰？監(jiān)管主體的權(quán)利是什么？監(jiān)管主體的職責邊界在何處？當時并沒有相應的法律來回答上述問題。雖然我國已經(jīng)出臺了一些與信用管理體系建設有關(guān)的發(fā)律、法規(guī)，但是和征信行業(yè)對法律制度的客觀要求相比，我國的信用法律顯然匱乏。

2.《公平信用報告法》的立法背景

《公平信用報告法》在1970年通過，公平信用報告法的立法背景主要表現(xiàn)在以下幾點：一是美國金融消費業(yè)務的發(fā)展，二戰(zhàn)后美國人口增長需迅速，對于商品、勞務及住宅的需求明顯增長，與此同時，美國政府出臺支持金融消費業(yè)務成長的政策，使得金融消費更加快速的成長。二是消費者報告產(chǎn)業(yè)崛起。消費者報告產(chǎn)業(yè)配合消費金融的發(fā)展而產(chǎn)生，一些小型消費者報告機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮蛡€人數(shù)據(jù)庫。三是認識到信用評分對金融消費十分重要。聯(lián)邦準備理事會主席Greenspan認為若不是信用評分制度的持續(xù)改良和發(fā)展，美國不可能維持其消費授信的規(guī)模，若無個人信用資料的使用，授信提供者可能無法對消費者提供授信，信用風險的不確定性增加，顧客所要求的風險溢價提高，因此保持個人信用信息的流通，對消費者和服務機構(gòu)都有利益。

（二）立法目的比較

1.《條例》的立法目的

對于征信活動的相關(guān)當事人而言，保護他們的合法權(quán)益是《征信業(yè)管理條例》的一方面目的，對于征信機構(gòu)而言，約束和規(guī)范征信機構(gòu)的行為是《征信業(yè)管理條例》另一方面目的。通過對征信活動參與人合法權(quán)益的保護以及對征信機構(gòu)系列活動的約束和規(guī)范，來促進征信業(yè)的健康發(fā)展是《征信業(yè)管理條例》的宗旨，《征信業(yè)管理條例》的最終目的是通過加快社會主義信用體系的建設來促進我國社會主義市場經(jīng)濟更好更快的發(fā)展。

2.《公平信用報告法》的立法目的

社會大眾對于個人消費者報告信息的關(guān)切與日俱增，在公平信用報告法案通過之前，消費者報告產(chǎn)業(yè)系零碎發(fā)展，對于資料搜集方法、資料保管或維持正確性的標準程序，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。為了回應社會大眾對消費者報告體系的關(guān)切，國會舉辦聽證會，通過《公平信用報告法》，制定規(guī)范架構(gòu)，旨在確保消費者的公平權(quán)益，保護消費者免受錯誤信用信息的侵害。它為信用報告機構(gòu)用于收集和驗證信用信息的方法提供了非常具體的指導，并概述了基于哪些原因或情形可以披露信用信息。

（三）《條例》與《公平信用報告法》主要內(nèi)容的比較

1.信息的采集

關(guān)于信息收集的來源。中國《信用信息產(chǎn)業(yè)管理條例》第21條規(guī)定，個人信息主體自愿提供的信息，行業(yè)協(xié)會提供的信息，企業(yè)提供的信息是征信機構(gòu)征信時的主要信息來源。在美國，零售商店、銀行、金融公司、按揭公司等機構(gòu)是個人信息的主要來源。稅務記錄、法庭裁決、破產(chǎn)報告等文書記錄是公共記錄個人信用信息的主要來源。關(guān)于信息的收集標準。中國《征信業(yè)管理條例》第13條條例規(guī)定，沒有經(jīng)過本人同意，征信機構(gòu)不得收集信息。美國《公平信用報告法》企業(yè)和消費者的個人信息對信用服務公司開放，只要不違法，就可以收集和使用。關(guān)于數(shù)據(jù)收集的范圍。中國《征信業(yè)內(nèi)管理條例》第十四條規(guī)定，個人的宗教信仰、基因、指紋、血型、疾病和病史信息是信用報告機構(gòu)禁止征收的信息。同時，信用報告機構(gòu)還不得收集有關(guān)個人的收入、存款、證券、商業(yè)保險、房地產(chǎn)和稅收的信息。美國公平信用報告法沒有像中國那樣明確界定數(shù)據(jù)收集的范圍，只排除了一些無法收集的數(shù)據(jù)的范圍。

2.信息的保存

信息保存是指個人基本信息、個人信用交易信息和反映信用報告機構(gòu)收集的個人信用狀態(tài)信息的集合。中國的《信用信息管理條例》和《美國公平信用報告法》對信息保存和信息保存的時間有不同的規(guī)定。關(guān)于信息保存的期限。中國《征信業(yè)管理條例》第十六條規(guī)定信用報告機構(gòu)可以保留個人5年以內(nèi)的不良信息，超過5年的信息應當刪除。在存儲不良的信息的期間，信息主體可以解釋不好的信息，信用的報告機構(gòu)應對其進行記錄。在美國公平信用報告法中，個人信用局無限期地保存了消費者的個人信用記錄，美元就業(yè)申請信息也沒有時間限制。再者，制定和實施嚴格的信息安全保障規(guī)章制度。并采取有效的技術(shù)措施，確保信息安全。

三、結(jié)論與啟示建議

（一）結(jié)論

《征信業(yè)管理條例》明確了個人信息的禁止征收范圍，征集機構(gòu)征集范圍，使用機構(gòu)使用權(quán)限和范圍。在個人合法權(quán)益維護方面做出了更多強調(diào)，例如特別對征信機構(gòu)的某些行為進行限制，確定何種可為，何種不可為。美國的《公平信用報告法》較少強調(diào)個人信息安全的維護。例如，它指出個人消費信息對于信用服務機構(gòu)（銀行、信用社等放貸機構(gòu)）而言是公開的，信用服務機構(gòu)可以任意使用。且《公平信用報告法》沒有明確規(guī)定信息征收的范圍。關(guān)于信用信息征集機構(gòu)對于個人信息的征集，在《公平信用報告法》中沒有特別指明哪些信息可以征集哪些信息不能征集。甚至沒有指出哪些信息屬于個人敏感信息而不得征集。由此可見，中國的《征信業(yè)管理條例》對個人信息安全的維護要強調(diào)得多一些。然而，究其根本原因，美國已有個人信息安全維護的相關(guān)法律，而中國信用市場起步晚。

（二）建議

（1）出臺個人信息保護專門法規(guī)

法制的不健全容易誘發(fā)違背道德甚至違法事件的發(fā)生，在比對美國的《公平信用報告法》之后。我們發(fā)現(xiàn)歐美等國的個人信息安全得到了充分的保障，究其原因是個人信息保護法案的完備。而我國目前的征信業(yè)尚存?zhèn)€人信息泄露、相關(guān)利益機構(gòu)私自交易未授權(quán)個人信息的現(xiàn)象，完善個人信息保護的法規(guī)迫在眉睫。

（2）制定并完善信用評級管理法規(guī)

《征信業(yè)管理條例》是我國征信業(yè)法律體系的關(guān)鍵，它是相對與《政府信息公開條例》的政務信息公開之外的非政務信息收集，為進一步完善我國征信業(yè)法律法規(guī)的建設，需要多方法律規(guī)制。其中，信用評級相關(guān)法律的出臺一方面將促進資本市場走向公平公正、減少信息不對稱引發(fā)的道德風險，另一方面，征信評級為商業(yè)銀行放貸提供可靠的依據(jù)，減少商業(yè)銀行經(jīng)營風險。由此可見征信評級的法律建設對于完善我國整體的信用發(fā)展體系建設具有重要意義。

（3）根據(jù)我國征信業(yè)發(fā)展狀況不斷豐富和完善《征信業(yè)管理條例》

《征信業(yè)管理條例》的出臺在一定程度上彌補了我國征信業(yè)法律的空白，征信市場的蓬勃發(fā)展需要更加完善的法律規(guī)制。在我國的征信市場中，金融信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和社會征信機構(gòu)會逐步隨著信用交易的發(fā)展而不斷擴張。無論是金融信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫還是社會征信機構(gòu)都需要相關(guān)法律的規(guī)制，否則極易形成侵害公眾個人信息的違法后果。雖然我國目前的征信市場無法比擬歐美等國，但金融信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和社會征信機構(gòu)的規(guī)模正不斷走向擴張。他們的業(yè)務范圍也在不斷的擴大，征信行業(yè)業(yè)務的專業(yè)化、集約化需要相關(guān)法律及時跟上征信市場發(fā)展的步伐，及時調(diào)整《征信業(yè)管理條例》中限制征信市場主體機構(gòu)發(fā)展的地方，并對某些條例進行規(guī)范和完善，進一步促進征信行業(yè)法律體系的完善。

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