趙永升

巴黎圣母院一把非同尋常的大火，著實(shí)引發(fā)多方在多個(gè)領(lǐng)域?qū)Χ鄠€(gè)主題的多層面探討，而法國的外來族群問題也位列其中。其實(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、文化等交往的日益頻繁，人口流動(dòng)早已跨越國家范疇，即一個(gè)國家內(nèi)部各地區(qū)之間的往來已難以滿足現(xiàn)實(shí)的需求。尤其是，隨著全球化的不斷推進(jìn)，不同國家之間的人口流動(dòng)，無論短期還是中期乃至長期的，也無論是在人口流動(dòng)的數(shù)量上還是頻率上，總體均呈上升趨勢。

持續(xù)吸引外國人前來僑居或移民的目的國，不僅有法國這樣迄今依舊發(fā)達(dá)的西方老牌資本主義國家，也有中國這樣目前尚屬中上等收入的新興經(jīng)濟(jì)體。因此，極有必要研究法國對外來族群的管理和文化融入課題，并借鑒其中的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

法國“移民流”的近年演變趨勢

根據(jù)法國內(nèi)政部旅法外國人管理司于2019年1月15日發(fā)布的《法國移民、避難及入籍年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，在經(jīng)歷了2016年的回落和2017年的大幅增長之后，2018年，法國簽發(fā)的簽證數(shù)量為3571399人次，呈緩步上升之勢;2018年的短期申根簽證數(shù)量與均值幾乎同速增長，其中簽發(fā)給俄羅斯人和印度人的旅游簽證上升明顯，而給阿爾及利亞人的則下降。中國自然是法國的簽證第一大來源國，2018年簽發(fā)給中國人的簽證數(shù)量達(dá)875994人次，比2017年增加了3.2%。

2018年，法國簽發(fā)的首次申請居留證數(shù)量為255550人次，比前一年增加了3.3%;而2014年至2017年這4年期間，該數(shù)據(jù)的年度演變情況分別是+3.1%、5.9%、5.3%。各種類型移民都算在內(nèi)的話，從來源國來看，首次申請居留證數(shù)量的國家排行榜自2010年以來都沒改變過，依次是阿爾及利亞、摩洛哥、中國、突尼斯和美國。從移民目的或類型來看，依據(jù)各自的重要性排序，自2014年以來一直是家庭型移民、留學(xué)型移民、人道型移民和經(jīng)濟(jì)型移民。

家庭型移民是“移民流”的主要構(gòu)成部分。2018年，法國簽發(fā)的首次申請學(xué)生居留證數(shù)量為82580人次，超過2017年的80339，成為新高。留學(xué)型移民自2014年以來穩(wěn)步增長，年均上升6.5%。這些，得益于法國政府出臺(tái)的旨在吸引留學(xué)生并簡化相應(yīng)手續(xù)的改革政策。

人道型居留證，指的是簽發(fā)給難民以及“輔助保護(hù)受益者”的居留證件。2018年，法國簽發(fā)了該類居留證35645人次，為2013年以來的首次縮減，同比減少2.2%。

經(jīng)濟(jì)型移民穩(wěn)定上升，2014年至2017年，年均增長12.5%，2018年同比增加19.5%。同時(shí)，2018年給依據(jù)2016年3月7日法律的“特殊人才”型護(hù)照持有者簽發(fā)的居留證數(shù)量為27，215人次，其中首次申請居留證為9271人次、續(xù)居留證為17944人次。

以上數(shù)據(jù)表明，作為歐洲大陸國家，法國與北美大陸、澳洲大陸的移民型國家不同，但無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上，在法國的外國人實(shí)際上依然具有不可或缺的重要性。這也是為何歷屆法國政府都對旅法外國人的管理問題相當(dāng)重視。

“一體化”是根本，“多頭”改“單頭”

在法國政府看來，要從根本上解決由于移民而引起的諸多問題，首先要解決的是這些來法移民的“一體化”難題。早在1991年，法國一體化高等委員會(huì)就率先對“一體化”一詞加以定義：作為一個(gè)程序，亦是政策，促使生活在法蘭西的所有人，均能在遵守例如平等權(quán)利與共同義務(wù)的原則基礎(chǔ)上，有效地、齊心地參與法國社會(huì)的建設(shè)。

自2012年以來，法國政府確定了三大戰(zhàn)略軸心：對“移民流”的管控、對合法移民的一體化、確保向法國申請保護(hù)者享有避難權(quán)。最近，法國還通過了與移民相關(guān)的兩大法律：《關(guān)于避難權(quán)改革之2015年7月29日法律》《關(guān)于旅法外國人權(quán)利之2016年3月7日法律》。

上述法律包含的措施，均與外國人的一體化相關(guān)。前者旨在提高對國際保護(hù)受益者的義務(wù)與協(xié)助，為其提供社會(huì)權(quán)利準(zhǔn)入的便利。后者意在加強(qiáng)新來法國外國人的一體化工具、創(chuàng)建一體化共和國的路徑，旨在促進(jìn)法國社會(huì)中外國人的“社會(huì)融入”與“職業(yè)融入”，并將持有一年法國居留證之后的所有外國人普遍給予多年居留證。

此外，法國政府積極整理“多頭管轄”亂象，改為“單頭”協(xié)調(diào)、“多主體”治理的新格局。法國前任總統(tǒng)薩科齊上臺(tái)后，成立了“移民、一體化、國民身份與共同發(fā)展部”（以下簡稱“發(fā)展部”）——這是法國歷史上第一次在政府機(jī)構(gòu)中設(shè)置專門主管移民事務(wù)的部委。該部委的宗旨在于將法國“多頭”（即內(nèi)政部、社會(huì)事務(wù)與就業(yè)部、外交部和司法部，以及兩大警局——邊防警察中央局民警和國防部軍警即法國國家憲兵）管轄外國人事務(wù)的亂象，改為“單頭”協(xié)調(diào)、“多主體”治理的新格局。

所謂“單頭”，指的就是外國人事務(wù)都?xì)w新設(shè)立的上述發(fā)展部加以協(xié)調(diào)，以避免效率不足、推諉扯皮等現(xiàn)象。所謂“多主體”，指的是薩科齊總統(tǒng)改革之前，法國原有四大部委和兩大警局;改革之后這些機(jī)構(gòu)并無甚變化，只是其管轄權(quán)受限，要接受新設(shè)立的發(fā)展部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

盡管薩科齊沒能連任總統(tǒng)，其繼任者奧朗德在這方面幾乎完全“蕭規(guī)曹隨”。經(jīng)過薩科齊和奧朗德兩任總統(tǒng)的努力，到馬克龍執(zhí)政時(shí)，法國政府在對外國人的管理上無疑已經(jīng)初見成效。

馬克龍上臺(tái)不久，就宣布其要重塑一體化政策的愿望。2018年6月5日，馬克龍召開“部際一體化委員會(huì)”，宣布了強(qiáng)化的一體化措施，尤其在語言學(xué)習(xí)、公民價(jià)值觀植入以及加強(qiáng)朝向職業(yè)一體化協(xié)助。

上述種種，中國可以有所借鑒。在法國前總統(tǒng)薩科齊及其繼任將其稱之為“一體化”即英美文化國家人常用的“融合”上，中國政府對內(nèi)（本國人）強(qiáng)調(diào)的是“各民族團(tuán)結(jié)”、對外（外國人）則重在給予這樣或那樣優(yōu)惠的特殊待遇。若時(shí)光逆轉(zhuǎn)幾十年尚可理解，由于當(dāng)時(shí)國家正處于改革開放之際，中國需要的是大陸之外來的資本、技術(shù)和人才。時(shí)過境遷，經(jīng)歷過長時(shí)間發(fā)展的中國，已經(jīng)到了對原有外國人治理政策大刀闊斧改革的時(shí)候了。建議盡快取消對在華外國人實(shí)行特殊的優(yōu)惠政策做法，而代之以例如法國的“一體化”之策，抑或英美國家稱之為“融合”的政策。

至于在“多頭”與“單頭”方面，盡管中國這幾十年已經(jīng)在該領(lǐng)域做了很大努力，進(jìn)步也明顯，但推諉扯皮、效率低下的問題并沒有徹底解決。中國是一個(gè)大型國家，除了有類似法國這樣中型國家的問題外，還有中央與?。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣、鎮(zhèn)、村等不同層級之間的各類問題。例如，中國的某項(xiàng)政策，從中央來看是用心良苦，但執(zhí)行到地方或者基層時(shí)，很可能面目全非。也正因此，我們需要設(shè)置一個(gè)負(fù)責(zé)“單頭”協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，再由下轄的“多主體”機(jī)構(gòu)實(shí)施具體的治理。

“大巴黎計(jì)劃”：市政規(guī)劃

助力移民融入為了推動(dòng)移民在法國社會(huì)的融入，法國政府還在市政規(guī)劃上下了不少功夫，早在薩科齊時(shí)代就推出了“大巴黎計(jì)劃”。

所謂“大巴黎計(jì)劃”，指的是面對本國移民管理中出現(xiàn)漏洞的情況，法國決策者反思城市規(guī)劃和機(jī)構(gòu)中存有的弊端，進(jìn)而通過改革移民管理體制、推進(jìn)大都市區(qū)振興計(jì)劃而開展的一系列打破城市與郊區(qū)之間“藩籬”的大膽舉措。

法國政府之所以出此大招，與一場騷亂有關(guān)。2005年10月，巴黎東北郊的克里希蘇瓦市，兩名年輕移民因躲避警察追趕觸電身亡，引發(fā)了巨大騷亂。那場騷亂持續(xù)三周之久，是法國近半個(gè)世紀(jì)以來最嚴(yán)重的騷亂，促使法國人對當(dāng)時(shí)的移民政策加以反思——認(rèn)為這是法國移民政策失敗的體現(xiàn);更有學(xué)者認(rèn)為，此次事件暴露了“巴黎的城市空間分隔與社會(huì)分化危機(jī)”。

2007年，薩科齊總統(tǒng)上任后不久，設(shè)置了“首都地區(qū)拓展事務(wù)”國務(wù)秘書之職，由其具體負(fù)責(zé)巴黎未來20-30年的拓展振興計(jì)劃。該計(jì)劃基于打破原有的城鄉(xiāng)隔閡、促進(jìn)各個(gè)族群融合的想法，旨在為1.2萬多平方公里地域、約1500萬人口的大巴黎地區(qū)提供城郊分化的十種解決方案。

“大巴黎”指的是由巴黎市區(qū)即我們俗稱的“小巴黎”、近郊三個(gè)省和遠(yuǎn)郊四個(gè)省所構(gòu)成的區(qū)域。由于空間和行政的隔閡，大巴黎的城區(qū)和郊區(qū)之間兩極分化愈發(fā)嚴(yán)重，以至于出現(xiàn)上述大規(guī)模騷亂事件。

在中國廣州市，非洲裔移民日益增加，對這一城市的市政建設(shè)和重新規(guī)劃，完全可以效仿法國政府的“大巴黎計(jì)劃”，以市政規(guī)劃助力移民的融入。

至于在廣州的非洲裔移民究竟有多少，目前尚未有統(tǒng)一數(shù)據(jù)。估計(jì)看來，總不會(huì)少于50萬人口。這是一個(gè)什么概念呢？偌大一個(gè)中國，在全法國的華人華僑總?cè)丝谝簿驮?0萬上下;而一個(gè)中國南方城市就容納相近的非洲移民，問題亟待解決的緊迫性可見一斑。

一視同仁，取締“洋人特權(quán)”

最后且至關(guān)重要的一點(diǎn)是，可以說，法國在移民管理上之所以還算成功，關(guān)鍵在于只要移民在法國遵紀(jì)守法，縱使其不想加入法國國籍，也感受不到和當(dāng)?shù)厝擞行┰S的區(qū)別（選舉權(quán)和被選舉權(quán)除外，有國籍方可享受此權(quán)利）。

在社會(huì)福利方面，無論是醫(yī)療保險(xiǎn)、家庭保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，只要你在法國有合法居留手續(xù)，即可享有和法國人同樣的社會(huì)福利。就算你失業(yè)了，在法國作為一個(gè)外國人的你，照樣和法國人一樣享有領(lǐng)取失業(yè)金和接受職業(yè)再培訓(xùn)等權(quán)利。

法國不但給外國人同樣的社會(huì)福利，也給外國人和法國國民“同臺(tái)競技”的機(jī)會(huì)。筆者認(rèn)為，這是法國在外國人管理上最為成功的一點(diǎn)。筆者曾就讀法國的索邦大學(xué)，在申請博士獎(jiǎng)學(xué)金之時(shí)，盡管成績優(yōu)異，但心里還是忐忑不安，認(rèn)為自己畢竟是一個(gè)外國人，每月2000歐元的頭等博士獎(jiǎng)學(xué)金無論如何不會(huì)從天而降到自己頭上。后來豈知法國人還真是“秉公執(zhí)法”，筆者后來驚喜地獲得了法國當(dāng)時(shí)幾乎全國最高的博士獎(jiǎng)學(xué)金。每月2000歐元是什么概念？當(dāng)時(shí)法國人的平均工資還不到1500歐元，最低月工資約1000歐元。

在中國，對外國人優(yōu)待、給外國人特殊政策的做法，自上而下依舊盛行。效果如何？我們反而屢屢看到在華外國人藐視中國法律和法規(guī)的案例。

由于歷史原因和近年的演變，法國在對外國人的管理上可謂頗具經(jīng)驗(yàn)。無論是法國政府視為根本的移民“一體化”，還是將對移民的“多頭”管轄至“單頭”協(xié)調(diào)加“多主體”治理的格局改革，無論是通過“大巴黎計(jì)劃”這樣的市政規(guī)劃來助力移民融入，還是給予旅法外國人同樣的權(quán)利、義務(wù)和同臺(tái)競技的機(jī)會(huì)，都值得中國決策者有所選擇地加以借鑒。未來，我們還可以在此基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新，形成具有中國特色的對外國人管理之道。

法國對外來族群的管理與“文化融入”之策，無疑值得自豪。只是巴黎圣母院的一把大火，也讓筆者再次思考：縱使像法國這樣在外來族群管理上已令多數(shù)國家仰慕不已的國家，似乎也不得不對外來族群能否與本土和睦融入進(jìn)行自我質(zhì)疑，尤其是那些人口增長迅速卻與本土文化、宗教迥異的外來族群。