曹永福

2019年2月15日，美國總統(tǒng)特朗普發(fā)表聲明，指出美國與墨西哥接壤的南部邊境充斥毒品犯罪和非法移民，嚴(yán)重威脅美國安全，并以此為理由宣布國家緊急狀態(tài)。特朗普認(rèn)為之前的相關(guān)預(yù)算嚴(yán)重不足，提出動用81億美元財政資金建設(shè)美墨邊境墻的觀點(diǎn)，責(zé)成美國國土安全部和國防部制定下一步詳細(xì)的建設(shè)計劃。此舉在美國掀起軒然大波，國會的反對提案、各州的法律訴訟、民眾的抗議紛至沓來。非法移民是復(fù)雜而又敏感的議題，過去歷屆政府都未能拿出理想的解決方案。而特朗普此次公然繞開國會，利用總統(tǒng)職權(quán)改變國會的既定撥款用途，不僅凸顯了其特立獨(dú)行的風(fēng)格，也揭露了背后更為深刻的問題。

對非法移民態(tài)度較復(fù)雜

截止到2016年，美國大約有1070萬非法移民，占總?cè)丝诘?.3%，且每年仍有數(shù)量難以統(tǒng)計的非法移民源源不斷地流入，主要渠道是美國與墨西哥接壤的邊境地區(qū)。2017年，僅邊境巡邏隊(duì)拘捕的非法越境者就多達(dá)30萬人。

美國政府和公眾對非法移民的看法是多元的。

一方面，非法移民侵蝕了美國的就業(yè)機(jī)會和居民福利，并且在某種程度上滋生犯罪。因此有相當(dāng)一批人主張采取嚴(yán)格的治理措施，而邊境墻無疑是從源頭上控制非法移民流入的重要方案。另一方面，部分美國民眾對非法移民抱有同情的態(tài)度。移民之所以冒險偷渡，有的是生活所迫，有的是為家庭團(tuán)聚，還有的是為躲避戰(zhàn)亂。每年，在南部邊境都會多次出現(xiàn)偷渡者長途跋涉后脫水、受傷甚至死亡的悲慘事件，場面令人唏噓。因此，很多美國民眾從人道主義角度反對過于嚴(yán)苛的邊境控制措施。事實(shí)上，非法移民從事的大多是美國人不愿干的低端工作，比如農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、餐飲業(yè)和家庭服務(wù)業(yè)的部分崗位，他們其實(shí)為美國做出了貢獻(xiàn)。

錢從哪里來很關(guān)鍵

1996年美國國會通過了《非法移民改革和移民責(zé)任法》。該法案除加強(qiáng)邊境巡邏、打擊虛假證件、限制非法移民的社會福利之外，還有一項(xiàng)措施是在美墨邊境修建帶有電子設(shè)備的護(hù)欄，首期目標(biāo)是15英里。2006年的《安全護(hù)欄法》要求在美墨邊境修建700英里的雙層加強(qiáng)防護(hù)欄，該法案在執(zhí)行中有所折扣，后來的修正案授權(quán)國土安全部根據(jù)地理?xiàng)l件適當(dāng)調(diào)整建設(shè)方案，部分地區(qū)可以用電子監(jiān)控、路障等設(shè)施替代，不再建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)劃一的隔離設(shè)施。

截止到2009年，美國已累計完成隔離設(shè)施613英里，基本是防護(hù)欄或帶有鐵絲網(wǎng)的籬笆，比較容易被破壞或者跨越;隔離設(shè)施主要分布在加州和德克薩斯州等人口較為密集的地區(qū);在長達(dá)2000英里的美墨邊境線上還有近70%的地段沒有任何隔離設(shè)施。

特朗普自從參與總統(tǒng)競選以來就一直秉承美國利益優(yōu)先的思維。他認(rèn)為美國承擔(dān)了過多國際責(zé)任，批評全球化和自由貿(mào)易侵害了美國利益，并且主張對非法移民采取強(qiáng)硬態(tài)度。他在2016年大選中提出驚世駭俗的主張，要在2000英里的美墨邊境線全部修筑隔離墻。之所以說是“驚世駭俗”，是因?yàn)閴妥o(hù)欄在質(zhì)量上有非常大的區(qū)別，護(hù)欄的成本大約為每英里（1英里約1.61千米）116萬-685萬美元，而在崇山峻嶺和荒漠中修建鋼筋混凝土性質(zhì)的邊境墻，其造價必定昂貴。特朗普宣稱這筆資金將由墨西哥承擔(dān)，但墨方很快否定。大選期間，邊境墻成為特朗普競選的標(biāo)簽性承諾，在部分選民的心中引起了共鳴，也成為另一部分選民的主要攻擊對象。

就任美國總統(tǒng)之后，特朗普堅(jiān)持建設(shè)邊境墻的競選承諾，導(dǎo)致矛盾在2018年底到2019年初激化。當(dāng)時，特朗普要求國會必須在政府撥款法案中給予邊境墻50億美元的預(yù)算，否則他將拒絕在法案上簽字，即使政府臨時關(guān)門也在所不惜。

然而，國會尤其是民主黨議員表示強(qiáng)烈反對，主要的理由如下：

既然特朗普在大選中承諾邊境墻由墨西哥出資，那為何又讓美國納稅人出錢？

修建邊境墻勞民傷財?shù)⒉荒芡耆鉀Q非法越境問題，偷渡者可能會翻越隔離墻，甚至可能會挖地道;

美國基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化，這筆錢為何不用于公路、鐵路、互聯(lián)網(wǎng)等國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，卻一定要用于在荒無人煙的邊境對付那些可憐的偷渡者？

對付偷渡者有各種手段，目前更亟需的是電子攝像頭、傳感器、無人機(jī)等技術(shù)設(shè)施，邊境巡邏隊(duì)的人力配置也很重要，修墻并非必須。

民主黨議員反對邊境墻的理由不無道理，但他們拒絕與總統(tǒng)配合的態(tài)度中，也摻雜了黨派政治的考慮。事實(shí)上，1996年和2004年部分民主黨議員曾經(jīng)支持修建邊境籬笆，現(xiàn)在的參議院民主黨領(lǐng)袖舒默就是其中之一。隨著2020年大選的臨近，民主黨并不想讓特朗普順利地兌現(xiàn)其標(biāo)簽性的競選諾言。

特朗普與國會的這次對立持續(xù)了35天，政府撥款不到位造成美國歷史上時間最長的政府關(guān)門，政府職能運(yùn)轉(zhuǎn)和民眾生活受到巨大負(fù)面影響。最后，特朗普屈服了，1月25日他在沒有邊境墻預(yù)算的政府撥款法案上簽字。此番鎩羽而歸，他丟分不少，民主黨儼然成為了勝利者。但特朗普并沒有善罷甘休，他在2月15日以美墨邊境的緊急狀態(tài)為由，再次提出動用其他財政資金修建隔離墻。

緊急狀態(tài)不緊急

1976年，美國制定《國家緊急狀態(tài)法案》的初衷是在特定時期使得總統(tǒng)能夠加快決策程序，針對緊急事態(tài)迅速制定應(yīng)對措施。1976年以來，歷屆美國總統(tǒng)先后59次宣布國家緊急狀態(tài)，例如1979年伊朗人質(zhì)危機(jī)、1990年海灣戰(zhàn)爭、2001年911恐怖襲擊，當(dāng)時的美國總統(tǒng)都宣布了國家緊急狀態(tài)，并采取了凍結(jié)資產(chǎn)、封鎖交易等措施。此外，美國總統(tǒng)還曾經(jīng)針對尼加拉瓜、海地、南蘇丹、委內(nèi)瑞拉、敘利亞等國家的局勢宣布緊急狀態(tài)，這些舉措基本均得到了國會和民眾的認(rèn)可。

為什么特朗普對緊急狀態(tài)的宣布沒有得到類似以往的支持呢？

1976年的法案并沒有對緊急狀態(tài)給出明確界定，總統(tǒng)有一定的自由裁量權(quán)?？墒牵滥吘车姆欠ㄒ泼駟栴}已經(jīng)持續(xù)了幾十年，目前每年越境者的數(shù)量處于下降趨勢，特朗普的理由并不充足。而且在宣布緊急狀態(tài)的第2天，特朗普就到佛羅里達(dá)海湖莊園打高爾夫球，顯然他本人也并不認(rèn)為局勢非常緊急。

更重要的是，特朗普以緊急狀態(tài)為由公然改變國會既定的撥款用途，是對國會制衡權(quán)和美國憲政體制的挑戰(zhàn)，一旦開此先例，后續(xù)長期負(fù)面影響或?qū)o法避免。有議員擔(dān)心將來其他總統(tǒng)上臺后也會效仿，在控槍、金融監(jiān)管等方面拋開國會單方面采取行政措施，國會的權(quán)力將會被嚴(yán)重削弱。眾議院司法委員會主席Nadler甚至表示，特朗普是內(nèi)戰(zhàn)以來美國民主制度的最大威脅。

在這種背景下，民主黨議員采取了堅(jiān)決的反制措施。2019年2月26日，民主黨控制的眾議院通過法案，主張取消特朗普宣布的國家緊急狀態(tài)動議，法案的投票基本以黨派劃線，但也有少數(shù)共和黨議員支持民主黨，近期參議院也將表決該提案，從目前態(tài)勢看通過的可能性很大。特朗普聲稱，如果國會通過該法案，他會堅(jiān)決行使否決權(quán)，維護(hù)緊急狀態(tài)動議。一旦總統(tǒng)否決，國會就需要重新表決，兩院必須均超過2/3的議員同意才能真正推翻特朗普的緊急狀態(tài)動議，民主黨很難爭取到如此高比例的支持票，因此這一事件的走勢仍然撲朔迷離。

未來如果國會推翻了特朗普的緊急狀態(tài)動議，邊境墻建設(shè)擱淺，特朗普可能會大肆渲染非法移民和毒品犯罪帶來的負(fù)面影響，并將責(zé)任推給民主黨。如果國會未能推翻緊急狀態(tài)，特朗普的邊境墻建設(shè)也未必會一帆風(fēng)順。將來再次出現(xiàn)非法越境者死亡事件時，民主黨可能會從人道主義的角度嚴(yán)厲攻擊特朗普。如果偷渡者翻越或者破壞邊境墻，民主黨可能會攻擊邊境墻勞民傷財、形同虛設(shè);建設(shè)邊境墻會破壞環(huán)境，影響動物遷徙，環(huán)保主義者也可能會站出來抗議，各種鼓噪聲會甚囂塵上。當(dāng)然，特朗普與國會也有可能會妥協(xié)，比如特朗普主動取消國家緊急狀態(tài)，避免侵犯國會的制衡權(quán)，國會也相應(yīng)增加部分邊境墻建設(shè)撥款，不過目前外界還看不到上述跡象。

無論如何，非法移民是美國敏感而又棘手的政治、經(jīng)濟(jì)、安全和倫理問題，難以徹底解決。美墨邊境墻，建與不建，都有其合理性，也都會面臨無休止的爭議。