程芳

中國經(jīng)過了20年波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化進程，即將進入到一個全新的發(fā)展階段。如果問2018年中國地域經(jīng)濟發(fā)展最主流的趨勢是什么？那應(yīng)該就是從城市發(fā)展跳轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)村振興了。

2019年，中央一號文件中提出“充分發(fā)揮鄉(xiāng)村資源、生態(tài)和文化優(yōu)勢，發(fā)展適應(yīng)城鄉(xiāng)居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗、健康養(yǎng)生、養(yǎng)老服務(wù)等產(chǎn)業(yè)”，進一步表明了發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等對于鄉(xiāng)村振興的重要作用。

農(nóng)村閑置資產(chǎn)開發(fā)流轉(zhuǎn)，是推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和增強農(nóng)村集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入的一個探索，也是重要的資源獲取途徑。一些鄉(xiāng)村中，農(nóng)民擁有的土地、房屋等資產(chǎn)普遍閑置“沉睡”，財產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)得不到有效體現(xiàn)，進而造成了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資源錯配或閑置浪費。鄉(xiāng)村閑置資產(chǎn)開發(fā)流轉(zhuǎn)能夠喚醒沉睡的閑置資產(chǎn)，發(fā)揮資產(chǎn)價值，進而實現(xiàn)一定收益。對于農(nóng)村資源的開發(fā)，主要包括：農(nóng)房、農(nóng)地、農(nóng)民。

一是農(nóng)房。

根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為91612平方公里，而農(nóng)村的建設(shè)用地面積為191158平方公里，農(nóng)村建設(shè)用地面積是城鎮(zhèn)的2倍以上。農(nóng)村集體建設(shè)工地主要包括三部分——鄉(xiāng)村企業(yè)用地、公益性建設(shè)用地及宅基地。其中，在農(nóng)村的19萬多平方公里的建設(shè)用地中，農(nóng)村宅基地面積為13萬平方公里，約占70%。

近年來將近有2.8億農(nóng)民進城務(wù)工，加上大量人口隨著外出讀書及就業(yè)轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)居民，大量的宅基地處于閑置與低效率利用狀態(tài)。據(jù)估計，這樣的閑置面積占比將近三分之一，約6000多萬畝，而閑置不用狀態(tài)約有一半，有3000多萬畝。

對于農(nóng)村宅基地的開發(fā)要點主要包括：

1.存量土地獲取的政策支持。

目前，政府土地政策收緊，調(diào)控的表層意義是管住地產(chǎn)增量，深層意義是“去地產(chǎn)化”，鼓勵“地產(chǎn)+產(chǎn)業(yè)”，鼓勵激活存量資產(chǎn)。

對于土地獲取，除了增量土地的獲取之外，應(yīng)該更重視以下幾類土地：空置的廠房、學(xué)校、社區(qū)用房等進行改造和利用;已出讓的商品房開發(fā)用地在尚未進行正式開發(fā)前;已建成的尚未對外銷售的存量商品房，直接進行改造后;集體建設(shè)用地（包括宅基地）。農(nóng)村宅基地屬于國家政策鼓勵開發(fā)的存量土地類型之一。

2.開發(fā)地域的選擇。

集體土地抵押貸款存在政策限制，無法融資。項目資產(chǎn)證券化難度大，建成后依靠出租，收回投資慢。開發(fā)主體目前政策規(guī)定是集體經(jīng)濟組織，而除了北上廣、長三角、珠三角集體經(jīng)濟組織有一定實力之外，東西部比較差。所以和上述三個經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的集體經(jīng)濟組織合作共同開發(fā)是需要考慮的問題。但一定要注意兩個“嚴(yán)防”：一是嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險，文件當(dāng)中特別警惕百分之百債務(wù)地方搞特色小鎮(zhèn)，因為它變成借債圈錢、增加投資的工具;二是嚴(yán)防房地產(chǎn)化，絕對不要把特色小鎮(zhèn)搞成另外一場房地產(chǎn)運動。

由于集體建設(shè)用地不是招拍掛，政府沒有獲得土地收益。因此，公共服務(wù)誰來保障也是需要考慮的因素。

3.宅基地經(jīng)營使用權(quán)獲取。

宅基地指的是村集體給本集體內(nèi)部村民使用的、用來建房的土地。宅基地的“三權(quán)分置”指的是落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，即三權(quán)分置的政策從承包地應(yīng)用到宅基地上。宅基地“三權(quán)分置”是要解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長”和農(nóng)村大量住宅用地閑置的問題，以及有效顯化宅基地財產(chǎn)價值。

對于宅基地的三權(quán)分置，宅基地的所有權(quán)依然歸屬農(nóng)民集體所有，承包權(quán)歸屬農(nóng)民所有，其主要的改變主要在于宅基地經(jīng)營權(quán)的放寬，土地的經(jīng)營者可以是農(nóng)戶自身，同樣農(nóng)戶也可以將閑置宅基地和農(nóng)房的經(jīng)營權(quán)租賃給別的經(jīng)營者。2018年1月17日國務(wù)院總理李克強主持的國務(wù)院常務(wù)會議通過了允許利用宅基地建設(shè)生產(chǎn)用房，創(chuàng)辦小型加工企業(yè)的政策內(nèi)容。其中需要關(guān)注的核心問題是允許城市資本下來購買宅基地三權(quán)當(dāng)中的經(jīng)營權(quán)。

二是農(nóng)地。

在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶所占的可耕種面積大大減少，再加上缺乏合理配套的農(nóng)具設(shè)備以及水利設(shè)備，不當(dāng)?shù)慕?jīng)營方式，日益貧瘠的土地，使農(nóng)民在利用土地資源上獲取的實際收入是有限的。且近年來，我國主要的農(nóng)產(chǎn)品價格不合理，糧食價格也呈現(xiàn)下跌趨勢，但是農(nóng)民在農(nóng)地上的實際投入成本在不斷增加，收入?yún)s不斷下降。面對農(nóng)村生產(chǎn)的低效益，越來越多的青壯年勞動力選擇外出務(wù)工的謀生方式，放棄在家務(wù)農(nóng)，越來越多的農(nóng)田被閑置。

如今的種地面臨著碎塊化、成本高、管理費用高、交通不便等問題。下一步就需要整合現(xiàn)有的土地資源，讓農(nóng)民投入到相關(guān)的創(chuàng)業(yè)中，獲得穩(wěn)定的收入保障。

對于農(nóng)村土地的開發(fā)要點主要包括：

1.對基本農(nóng)田的利用限制。

農(nóng)村承包地有三大方面：一是基本農(nóng)田;二是一般農(nóng)田;三是山林水塘?；巨r(nóng)田有“五不準(zhǔn)”，即不準(zhǔn)非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田（法律規(guī)定的除外）;不準(zhǔn)以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃減少基本農(nóng)田面積;不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進行植樹造林，發(fā)展林果業(yè);不準(zhǔn)在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進行畜禽養(yǎng)殖，以及其他嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動;不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進行綠色通道和綠化隔離帶建設(shè)。因為基本農(nóng)田有國家補貼，種糧食、種植物、種經(jīng)濟作物是其主要用途，因此不要試圖改變用途，不要改變地塊和改變空間。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)也有新的政策，不允許挪動基本農(nóng)田的空間。

2.土地類型的選擇。

在農(nóng)村承包地中，可以被利用的是一般性農(nóng)田，不僅可以用來搞農(nóng)村的三產(chǎn)融合，而且其發(fā)展空間相對較大。所以，在選擇拿地的時候，要選取基本農(nóng)田和一般農(nóng)田的結(jié)合。搭配一些一般性的農(nóng)田可以做農(nóng)業(yè)觀光、三產(chǎn)融合等，但是有一個核心要素，如果建房屋、搞旅游設(shè)施、搞文創(chuàng)，需要按照建設(shè)用地管理，但如果還是保持農(nóng)地性質(zhì)，不僅不用交稅，還可以得到國家補貼。所以，在一般農(nóng)田上可以進行其他設(shè)施建設(shè)，但是不能離開“農(nóng)”字，同時在管理方式上會發(fā)生相應(yīng)變化。

三是農(nóng)民。

“十九大”提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2005年提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略任務(wù)，但是效果不盡如人意，其中一個最關(guān)鍵的因素是，再好的政策、再多的資金沒有人才是不行的。

對于農(nóng)村人力資源的開發(fā)要點主要包括：

1.內(nèi)生型和外生型兩種建設(shè)方式的選擇。

以特色小鎮(zhèn)為例，全國特色小鎮(zhèn)建設(shè)大致可以分為兩大類：內(nèi)生型與外生型。內(nèi)生型特色小鎮(zhèn)是指產(chǎn)業(yè)培育、文化、傳統(tǒng)、人力來源以及產(chǎn)生的財富分配等要素都來自當(dāng)?shù)睾痛迩f內(nèi)部。即當(dāng)?shù)刭Y源開發(fā)、當(dāng)?shù)乩习傩辗窒硎找?。外生型特色小?zhèn)是指資本、文化、產(chǎn)業(yè)、人才都是外部的，相應(yīng)的市場也是外部的。最典型的就是一個大的企業(yè)和當(dāng)?shù)卣灹撕贤闾厣℃?zhèn)，外部的資源、人力引進來，同樣市場也是城市人。這樣一來，特色小鎮(zhèn)和本地沒有產(chǎn)生內(nèi)循環(huán)，屬于一種外循環(huán)。

隨著農(nóng)村土地改革的推進，外來資源與村集體合作開發(fā)建設(shè)的外生型特色小鎮(zhèn)，既可以獲得政策支持，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)，也可以大幅度降低拿地成本，這應(yīng)該是未來發(fā)展的重點。

2.開發(fā)參與人員的確定。

對于外生型特色小鎮(zhèn)建設(shè)的參與人員主要涉及兩類：一是外來資本。即有文化、有資產(chǎn)、有情懷的企業(yè)家，因為僅靠鄉(xiāng)村集體組織人員是很難帶動鄉(xiāng)村振興的;二是村集體、村民。習(xí)近平主席在地方考察時曾指出：要就地培養(yǎng)更多愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，這是習(xí)近平“農(nóng)民觀”的新表述，與習(xí)近平先前相關(guān)表述一脈相承：農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，說到底，關(guān)鍵在人。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的戰(zhàn)略決策，是帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要保障，同時也是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必由之路。而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重點在于激活農(nóng)村的各類資源要素，利用好農(nóng)村的“農(nóng)房、農(nóng)地、農(nóng)民”三農(nóng)資源要素。