摘要：為了解決城鄉(xiāng)建設用地不合理的“雙增長”和農民進城后宅基地閑置低效利用日益嚴重的問題，探索和建立宅基地有償退出機制已成為宅基地制度改革的重要任務。在梳理宅基地有償退出相關政策的基礎上，對2015年以來部分試點地區(qū)的實踐進行總結，主要有置換式、變現式和收儲式三種模式，不同模式的實施目標與成效、主導方和補償資金來源、實施對象、基本特征均存在差異。未來推進農村宅基地有償退出須建立農村宅基地地價評估制度、引導和激勵有條件的農民先行退出、規(guī)范宅基地有償退出程序及建立宅基地有償退出長效機制。

關鍵詞：宅基地有償退出;政策梳理;實踐比較;退出制度

中圖分類號：F325.14文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）02-0083-07

一、研究背景和意義

宅基地是農民的安身立命之所。宅基地制度和農民的切身利益息息相關，是關系農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要制度。新中國成立以來，宅基地制度已逐步演變形成一套具有中國特色的制度體系，保障農村居民“居者有其屋”，對于維護農村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但也應該看到，在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進的背景下，隨著鄉(xiāng)村社會經濟加快轉型發(fā)展，大量農村人口向城鎮(zhèn)轉移，原有宅基地產權制度與管理制度的弊端開始顯露，導致宅基地閑置低效利用問題日益嚴重，出現了農村人口減少而農村建設用地卻不減反增的不合理現象[1]。尤其是隨著大量農村人口進城落戶成為市民，同時還有一些戶口在農村、常年在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的農民工，他們在農村的宅基地大多長期處于空置狀態(tài)[2]。如何有效盤活利用閑置宅基地已成為社會關注的熱點話題，目前該問題的解決還存在以下障礙：一是由于宅基地有償退出制度的缺失，農民缺乏內在動力，大多不會主動退出;二是由于農民對宅基地功能的訴求已經不再局限于保障居住，還有通過流轉實現其財產價值功能的訴求[3]，但是現行法律嚴格限制了宅基地流轉范圍，導致進城農民工很難通過流轉宅基地實現其財產權、增加財產性收入[4]。因此，探索和建立農村宅基地有償退出機制，對于引導和激勵農民自愿退出宅基地[5]，促進閑置宅基地盤活利用、激活宅基地資產屬性及加快推進農民市民化進程均具有重要的現實意義。

近年來，學術界圍繞如何建立宅基地有償退出機制開展了相關研究。劉楝子認為應調動農民的積極性，做到農民退出前有動力、退出后有保障[6];郭曉鳴認為應構建宅基地有償退出與農村綜合改革協同推進機制[7];韓冬提出通過制度創(chuàng)新來引導宅基地市場化退出路徑[8];劉守英認為應以激勵機制為導向，探索和建立多路徑的宅基地有償退出機制[9];付文鳳等提出建立宅基地退出的市場化補償機制[10];黃健元等認為實施宅基地有償退出會對農民起到激勵作用[11]。從已有研究來看，目前針對宅基地有償退出政策梳理及對2015年以來試點地區(qū)實踐進行研究的相對較少。鑒于此，本文對近年來相關政策進行系統梳理，重點對2015年以來改革試點地區(qū)有償退出實踐進行比較分析，并提出相關政策建議，以期為改革完善農村宅基地制度、推進實施宅基地退出提供參考和借鑒。

二、農村宅基地有償退出的政策梳理

現階段，雖然我國《土地管理法》明確規(guī)定“農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權，并對土地使用權人應當給予適當補償”，但針對收回宅基地使用權的對象、具體流程和補償標準等均未作明確規(guī)定，導致在宅基地管理中很少有收回的宅基地。自2004年以來，與宅基地有償退出有關的一系列文件相繼出臺[12]。通過對這些文件進行梳理，宅基地有償退出政策在實施過程中呈現出階段性演變特征，具體如下：

2004年原國土資源部出臺《關于加強農村宅基地管理的意見》，提出對“一戶多宅”、有空置住宅的農民，通過制定激勵措施鼓勵其騰退多余宅基地，但對農民怎么激勵、由誰來激勵，該意見并未明確;另外，針對已進城落戶農民的閑置宅基地是否也納入騰退范圍以及對進城農民如何引導和鼓勵，該意見也未涉及。隨后，2008年國務院發(fā)布《關于促進節(jié)約集約用地的通知》提出“對村民自愿騰退宅基地的，當地政府可給予獎勵或補助”，該通知提出了宅基地退出要尊重農民意愿，同時應由地方政府對農民進行獎勵或補助，但并沒有具體規(guī)定獎勵或補助的標準。從以上兩個文件可以看出，在2015年開展宅基地制度改革試點之前，國家并沒有將探索宅基地有償退出作為宅基地制度改革的方向，只是通過給予獎勵或補助來激勵“一戶多宅”或有空置住房的農民自愿騰退宅基地，以加強對宅基地的“一戶一宅”管理，確?！耙粦粢徽钡姆梢?guī)定落到實處。

2014年12月，中辦印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》，首次提出探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出宅基地，該意見不僅明確了宅基地退出后使用主體范圍，同時也限定了對象為進城落戶農民，而沒有進城落戶的農民并不在此范圍。2016年國辦印發(fā)《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，該方案再次提出要探索形成進城落戶農民對宅基地使用權的自愿有償退出機制，并明確規(guī)定現階段要嚴格限定在本集體經濟組織內部。這個文件也強調了必須以農民自愿為前提，但并沒有對退出宅基地的進城落戶農民如何給予補償、由誰來補償等加以明確規(guī)定。

2017年中央一號文件提出“允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進城落戶農民自愿退出宅基地的補償”。可見，該文件首次提出針對進城落戶農民自愿退出宅基地的應由村集體給予補償，即明確了宅基地退出的前提、對象及給予補償的主體和補償資金來源，但具體補償標準也未規(guī)定。

2018年9月，國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出要“建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”?？梢钥闯?，在國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，建立宅基地自愿有償退出制度已經成為今后健全現行宅基地管理制度的重要內容，也是新時期在鄉(xiāng)村振興背景下健全農村土地管理制度、完善農村土地利用管理政策體系的重要內容，同時也是未來改革完善農村宅基地制度的重要方向，值得注意的是，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中只是明確了宅基地退出要以農民自愿有償為前提，針對宅基地有償退出的對象、補償主體及由誰來補償等內容也未明確規(guī)定。

三、近三年實踐比較：基于典型試點的分析

近年來，如何促進宅基地節(jié)約集約利用成為農村土地利用與管理中的難點問題，也是學術界和政府管理部門普遍關注的熱點問題。早在2008年，為了緩解建設用地供需矛盾、切實保護耕地及促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現“保紅線、保發(fā)展”的目標，按照國務院2004年發(fā)布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中提出“鼓勵農村建設用地整理、城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的相關要求，原國土資源部頒發(fā)實施《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，并選擇部分地區(qū)進行試點。在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策框架下，我國部分地區(qū)積極探索，涌現出了一些有代表性的宅基地退出實踐模式，如天津“宅基地換房”模式、浙江嘉興“兩分兩換”模式、重慶“地票”模式、成都溫江“雙放棄”模式等。通過文獻梳理可以發(fā)現，雖然上述地區(qū)的宅基地退出實踐取得了一些成效，但大多是在地方政府主導推動實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛的過程中實施宅基地退出，獲取城鎮(zhèn)建設用地指標是其主要動力，在實施中存在農民參與度低、農民獲得的補償不合理、農民住房保障力度不夠、土地財產權受到一定程度侵害等問題，上述地區(qū)的實踐成果并沒有對完善農村宅基地制度、深化農村改革發(fā)揮出有力的推動作用。

自2015年開展宅基地制度改革試點以來，全國共有33個縣（市、區(qū)）被列入試點地區(qū)，這些地區(qū)結合本地實際情況，堅守改革底線，堅持“一戶一宅、面積法定”的基本原則，堅持以宅基地制度改革為抓手、統籌推進農村各項改革和加快推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，其中部分試點地區(qū)探索和建立了宅基地自愿有償退出機制，完善了宅基地管理制度，形成了可復制、能推廣、具有可操作性的宅基地有償退出實踐經驗，概括起來主要包括以下三種模式，分別為：安徽金寨的置換式、浙江義烏的變現式和寧夏平羅的收儲式。本文通過對上述三種模式進行總結，并從實施目標和成效、主導方和補償資金來源、實施對象、基本特征等方面進行比較。

（一）實踐總結

1.安徽金寨“置換式”。所謂的“置換式”是指在國家法律政策框架內，按照一定的置換標準，農民以宅基地使用權及地上附著的建筑物、構筑物換取在“三區(qū)”（即村莊聚居區(qū)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)）內統一建設的住房或一定數額的貨幣。安徽省金寨縣地處大別山腹地，是全國農村宅基地改革試點地區(qū)中的國家級貧困縣，該縣很多村莊農民住房不同程度存在地災隱患大、年久失修或遠離城鎮(zhèn)、出行不便等困難。為了改善山區(qū)“貧困戶、移民戶”和長期居住在“土坯房、磚瓦房、磚木房”中農戶家庭的住房條件，讓廣大農民尤其是山區(qū)貧困人口住上更安全、更便利、更舒適的房子，金寨縣堅持以脫貧攻堅統領經濟社會發(fā)展全局，以宅基地制度改革為抓手、統籌推進農村改革，探索出一條將宅基地制度改革與易地扶貧搬遷、水庫移民搬遷等相結合的新路子，得到了農民的廣泛支持，產生了倍數效應。2016年3月，為了最大程度維護農民的宅基地權益、給予農民充分的選擇權并滿足其實際需求，金寨縣出臺了《金寨縣農村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法》，在縣域范圍內制定了宅基地自愿有償退出辦法。該辦法設計了“補償+獎勵”的聯動機制，規(guī)定了有償退出范圍，制定了多種有償退出方式[13]，其中，對屬于有償退出的補償分為兩部分：一是對地上房屋拆除的補償，按結構不同，給予的補償數額不等;二是退出的宅基地補償，按照是否已確權發(fā)證及符合規(guī)定面積標準給予不同的補償。另外，針對自愿退出合法擁有的宅基地或符合申請條件但自愿放棄申請的農戶實行獎勵政策，一是針對到縣城、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)購買普通商品房的農戶，按照一定獎勵標準直接給予購房補貼;二是針對到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)購買普通商品房的，也按照相應獎勵標準給予購房補貼;三是針對在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集鎮(zhèn)統建、聯建住房或在規(guī)劃布點的村莊內新建住房的，對于建檔立卡貧困戶、有直補人口的移民戶及人均建房面積小于30平方米的農戶，優(yōu)先分配宅基地用于新建住房;屬于移民戶的，再享受一定標準額外補助。據統計，截至2017年底，該縣已有2.09萬戶、7.57萬人自愿申請有償退出宅基地，其中貧困戶和移民戶占75%以上[14]。

2.浙江義烏“變現式”。所謂的“變現式”是指將農民退出的宅基地整治為耕地，騰出的建設用地指標留足農村發(fā)展所用后，節(jié)余部分以“集地券”方式通過交易顯化土地資產價值，純收益返還農民和村集體。義烏市地處浙江省中部，是浙江省中部區(qū)域中心城市，也是全國惟一的縣級市國家級綜合改革試點。長期以來，義烏市小商品經濟發(fā)達，大量外來務工人員的增加進一步加劇了城鄉(xiāng)用地矛盾，尤其是隨著義烏市經濟結構調整和轉型升級步伐不斷加快，建設用地供需矛盾日益突出，并出現了城鄉(xiāng)兩頭爭地的局面。如何立足于存量挖潛，破解城市發(fā)展用地日益緊張而農村建設用地閑置低效的僵局，成為義烏市經濟社會發(fā)展急需解決的問題。自2015年以來，義烏市以宅基地制度改革為戰(zhàn)略契機，結合地方經濟社會發(fā)展實際，在借鑒實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策和重慶“地票”試驗經驗的基礎上，積極探索宅基地減量化管理路徑和宅基地有償退出機制[15]。2016年，義烏市先后出臺《義烏市“集地劵”管理暫行辦法》《義烏市“集地劵”管理實施細則》等政策細則，根據出臺的政策，“集地劵”是在符合規(guī)劃的前提下將農民退出的宅基地以及舊村改造、“空心村”改造退出的宅基地等存量集體建設用地復墾為耕地，并經驗收合格后折算成建設用地指標，并允許“集地券”在全市資源要素交易平臺上進行交易。通過實施“集地券”政策，有效激勵了農民自愿退出宅基地，打通了宅基地有償退出的通道，提供了宅基地退出的新路徑，開辟了農民和集體增收的新渠道，是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的升級版[16]。與重慶“地票”制度相比，“集地券”政策不僅充分吸收了實施增減掛政策的經驗，而且制度設計更加規(guī)范科學，市場化程度更高，在政府設定的交易平臺上“集地券”可以通過掛牌或者拍賣方式自由交易流轉，針對農民退出宅基地所形成的“集地券”，由政府按每平方米600元保護價兜底回購，最大程度保障農民土地權益[17-18]。截至2017年12月，義烏市已累計回購“集地券”130.24公頃，統籌用于民生和產業(yè)項目，為村集體和農民累計增加收入近4億元，讓村集體和農民都分享了宅基地制度改革中的土地收益[19]。

3.寧夏平羅“收儲式”。所謂的“收儲式”是指由村集體對進城農民退出的宅基地和房屋統一進行收儲并登記造冊，并將宅基地有償退出與移民搬遷安置相結合。寧夏回族自治區(qū)平羅縣作為我國農村改革試驗區(qū)之一，2015年被確定為宅基地制度改革試點縣，為了解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中部分農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移后留在農村的宅基地如何處理的現實問題及促進外出務工農民的市民化，平羅縣結合本地實際情況實施由村集體主導的“收儲式”宅基地有償退出模式。具體而言，該縣結合寧夏自治區(qū)的生態(tài)移民工作，將農村宅基地自愿有償退出轉讓與移民易地搬遷安置相結合，采取“大分散小集中”、閑置宅基地整隊退出安置移民等方式，盤活利用進城農民閑置宅基地，將生態(tài)移民插花安置在現有村組，形成了“本地農民自愿有償退出、生態(tài)移民分散插花安置”的格局，實現了農村閑置宅基地和已批未建宅基地自愿有償退出，不僅有效盤活了進城農民的閑置宅基地，確保了農村集體建設用地合理配置和節(jié)約集約利用，實現了閑置建設用地減法和建設用地綜合利用加法的互促互補，同時也增加了進城農民的財產性收入，妥善安置了生態(tài)移民，降低了政府移民搬遷安置新建住房、配套設施投入的成本，改善了村民居住環(huán)境，實現了多方面共贏。主要做法是平羅縣利用前期完成的農村土地和房屋確權發(fā)證工作成果，做好宅基地有償退出基礎工作，先后出臺了《平羅縣農民宅基地、房屋及承包地收儲參考價格暫行辦法》《平羅縣農民集體土地和房屋產權自愿永久退出收儲暫行辦法》等配套文件，積極探索多元有償退出方式，分類引導、有序實施，滿足多種需求，其中針對在城鎮(zhèn)有固定住所并有穩(wěn)定非農收入的農民，按照宅基地所在區(qū)位確定標準面積的收儲價格并給予貨幣補償，設定的標準面積為270平方米，在標準面積以內的收儲價格為30、33.75和37.5元/平方米三個等級，超出部分則按照每平方米15元進行收儲[20]。另外，針對擁有閑置宅基地的農民工，該縣于2015年4月啟動新一輪農村改革實驗方案，建立村集體內部轉讓和收儲制度，以盤活利用閑置宅基地，實現了農民宅基地和住房的資產化，拓寬了農民增加財產性收入來源，促進了有意愿在城鎮(zhèn)落戶農民工市民化。

（二）實踐比較

通過對安徽金寨“置換式”、浙江義烏“變現式”和寧夏平羅“收儲式”三種模式進行總結，可以看出不同模式在以下方面存在一定的差異性，比較如下：

1.從實施目標和成效來看，安徽金寨的“置換式”是以改善“貧困戶、移民戶”和居住在“土坯房、磚瓦房、磚木房”中農戶的住房條件、助推精準脫貧為目標，主要是通過宅基地有償退出的獎勵補助等組合政策來激活其他扶貧政策，支持引導易地扶貧搬遷和移民搬遷，尊重農民意愿，分類施策、有序推進，保證讓貧困山區(qū)農民“搬得出、有房住、有補償”，同時也促進了美麗鄉(xiāng)村建設、加快了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和提升了農村土地利用綜合效益，為我國中西部貧困地區(qū)以宅基地制度改革引領精準脫貧、助推鄉(xiāng)村振興提供了很好的借鑒。浙江義烏“變現式”是以盤活農村存量集體建設用地、統籌城鄉(xiāng)建設用地及破解城市發(fā)展空間難題為核心目標，通過探索宅基地有償退出機制將宅基地改革向縱深方向推進，同時在創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設用地置換模式、優(yōu)化區(qū)域國土空間開發(fā)格局、實現集體土地所有權和農民的宅基地財產權等方面都產生了明顯成效，為我國東部發(fā)達地區(qū)盤活農村存量建設用地、破解城鎮(zhèn)發(fā)展用地瓶頸難題提供了有益的借鑒。寧夏平羅“收儲式”是以盤活利用農民進城后在農村閑置的宅基地和房屋為目標，創(chuàng)新性地將盤活進城農民閑置宅基地與移民搬遷安置有機結合，較好地發(fā)揮了生態(tài)移民搬遷安置資金的撬動作用，探索出了一條具有平羅特色的宅基地有償退出之路，實現了宅基地有償退出與農業(yè)人口轉移進城的有機聯動和協同推進。

2. 從實施主導方和補償資金來源來看，安徽省金寨縣作為國家級首批重點貧困縣，該縣實施農村宅基地有償退出主要由地方政府來主導，宅基地有償退出資金一方面來源于國家扶貧政策資金，另一方面通過探索宅基地復墾騰退的建設用地指標在安徽省范圍內有償調劑使用來緩解資金壓力。浙江省義烏市作為東部發(fā)達地區(qū)，為了破解城鄉(xiāng)兩頭爭地的局面，由地方政府來主導推動實施“集地劵”政策，宅基地有償退出資金主要來源于地方財政。寧夏平羅縣探索實施的“收儲式”宅基地有償退出模式則是由村集體統一組織實施，宅基地退出的補償資金主要來源于政府設立的移民安置資金和收儲資金。

3.從實施對象來看，安徽金寨“置換式”主要是針對貧困戶、移民戶和居住在“土坯房、磚瓦房、磚木房”中的農戶，浙江義烏“變現式”主要是自愿退出宅基地的農戶以及舊村改造、“空心村”改造所涉及到的農戶，寧夏平羅“收儲式”主要是針對在城鎮(zhèn)有固定住所并有穩(wěn)定非農收入的農民。

4.從實施基本特征來看，金寨縣“置換式”充分發(fā)揮了宅基地制度改革的疊加效應，構建了以宅基地制度改革促脫貧、促改居的平臺，實現了宅基地制度與脫貧攻堅、移民搬遷及改善農民住房條件協同推進，在推進精準脫貧、建設美麗鄉(xiāng)村、加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、促進農村人口向城鎮(zhèn)轉移等方面均發(fā)揮了積極的作用，同時讓農民在宅基地制度改革中有更多的獲得感。浙江義烏的“變現式”是在改革實踐中探索解決經濟社會發(fā)展難題的一項制度創(chuàng)新成果和實踐舉措，是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的升級版，與實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策不同之處在于宅基地“集地券”有償退出模式不依靠政府來配置城鄉(xiāng)土地，而是運用市場手段實現宅基地退出增值收益的最大化，該模式顯然屬于運用市場機制驅動退出，充分發(fā)揮了市場機制在資源配置中的決定性作用，打通了城鄉(xiāng)兩種不同產權屬性的建設用地的聯系渠道。寧夏平羅“收儲式”主要是在地方政府主導和推動下，結合該地區(qū)的生態(tài)移民工作，針對不同類型農民的實際需求，積極引導和分類施策，探索出針對不同類型農民的宅基地有償退出和房屋收儲的具體路徑。

四、農村宅基地有償退出的政策建議

通過對宅基地有償退出政策進行梳理及典型試點地區(qū)實踐進行總結比較可以看出，在深化農村土地制度改革進程中引導和激勵農民自愿有償退出宅基地具有一定的必要性和可行性，對于保障農民基本居住權利、盤活利用農村存量建設用地、維護和實現農民宅基地權益、顯化農村土地資產價值及增加農民財產性收入等方面均產生了顯著成效。由于不同地區(qū)經濟發(fā)展階段、自然資源稟賦和社會條件等存在差異，加上宅基地有償退出是一項復雜的系統工程，不僅關系到廣大農民民生福祉，還關系到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展及鄉(xiāng)村振興目標實現[21]。鑒于此，基于政策梳理及實踐比較，提出以下政策建議：

（一）建立宅基地地價評估制度

目前從中央政策層面上來看，國家鼓勵農民自愿有償退出宅基地，但從典型試點地區(qū)實施情況來看，各地在實踐中針對退出宅基地農民的補償標準相差較大，缺乏相應的依據。究其原因，主要在于目前我國城鄉(xiāng)地價體系尚未健全，雖然已經出臺了城鎮(zhèn)土地分等、定級及估價的相關技術規(guī)程，也形成了比較完善的城鎮(zhèn)土地基準地價體系，相較而言，我國目前還沒有形成統一的農村宅基地基準地價體系，針對宅基地價格的評估也缺少相應的依據。試點地區(qū)宅基地有償退出實踐中針對退出宅基地的農民的補償定價，大多是由地方政府單方面來制定的，缺乏科學評估的依據。鑒于此，建議各地應積極建立宅基地地價評估制度，可以參考城鎮(zhèn)地價評估制度，探索和建立適時更新、動態(tài)調整的宅基地基準地價體系及市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級共享的宅基地基準地價數據庫，加強宅基地地價變化的動態(tài)監(jiān)測和管理，為推動宅基地有償退出及保障農民合法土地財產權益提供直接依據[22]。

（二）引導和激勵有條件的農民先行退出

從農民的角度來看，在城鄉(xiāng)統一的建設用地市場體系尚未建立以及相關配套保障機制極不完善的情況下，現階段“一刀切”地引導和鼓勵農民退出宅基地的條件尚未完全成熟，在具體操作中仍存在一定的制度風險，不能簡單地把局部地區(qū)出現的制度變遷需求放大為整個宅基地制度變遷需求[23]。筆者認為在新形勢下應遵循城鄉(xiāng)人地關系變遷的客觀規(guī)律，宅基地退出應是一個自然而然的過程，不可操之過急，現階段在農村地區(qū)大范圍的引導和鼓勵農民自愿有償退出宅基地很難實現，也不可能實現。在深化農村土地制度改革及推動鄉(xiāng)村社會經濟結構轉型的進程中，考慮到促進農村建設用地高效利用、推進農村人口向城鎮(zhèn)轉移及加快鄉(xiāng)村空間重構的現實要求，為了規(guī)避制度風險，應結合農戶分化的現實情況及不同農戶對宅基地功能的訴求差異，在尊重農民意愿的基礎上分類施策，目前應積極引導和激勵在城鎮(zhèn)有固定住所和穩(wěn)定非農收入、身份已轉為城鎮(zhèn)居民且在城鎮(zhèn)的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障問題得到解決的農民、長期在城鎮(zhèn)生活的農民和整村搬遷、集中安置已不再使用原宅基地的農民，采取自愿有償退出的方式實現宅基地有序退出，而針對其他類型農民則不能實施“一刀切”的宅基地有償退出及農民“進城運動”，不能盲目地誘導在城鎮(zhèn)無固定住所和穩(wěn)定非農收入的農民退出宅基地并拿宅基地財產權換市民身份，以保障這些農民的基本居住權利。

（三）規(guī)范宅基地有償退出程序

從典型試點地區(qū)實施宅基地有償退出情況來看，各地在實踐中實施程序的規(guī)范性有待加強，因此，建議進一步規(guī)范宅基地有償退出的程序，可參照以下步驟實施：首先是提出申請，農民以戶為單位向所在村集體提出自愿退出書面申請;其次是資格審查，由村集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對農戶申請分別進行初審與復審，然后對符合條件的農戶家庭情況、擬退出宅基地和地上附著物的產權情況等進行調查，并將結果予以公示;再次是簽訂協議，由當地自然資源管理部門對宅基地及地上建（構）筑物進行實地丈量、登記造冊，并委托專業(yè)的不動產評估機構對宅基地及地上建（構）筑物的價值進行評估，并測算補償費用;最后是農戶退出宅基地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府將復審無誤的退宅材料統一登記造冊并報送縣級人民政府審批，經批準后，農戶按照簽訂的協議退出宅基地并獲得相應的補償。

（四）建立宅基地有償退出長效機制

從試點情況來看，各地在實施宅基地有償退出中仍存在制度性障礙，這在一定程度上影響了宅基地退出工作的推進。鑒于此，應建立宅基地有償退出的長效機制，首先要加快宅基地退出立法，建議盡快修改完善《物權法》《土地管理法》中有關宅基地的法律條文，補充宅基地退出的相關內容，同時盡快出臺《宅基地退出條例》，針對宅基地退出的主體、申請條件、審批程序、退出補償標準及住房、就業(yè)、養(yǎng)老等配套保障機制作出規(guī)定，形成規(guī)范的、具有可操作性的宅基地有償退出制度;其次，應積極探索以農村產權制度改革聯動推進宅基地有償退出，深入推進土地承包權、宅基地使用權及集體收益分配權制度改革協同推進，進一步強化農村集體產權制度改革的聯動性、協同性，推進農民的承包地、宅基地及農村集體收益分配權“一攬子”有償退出。

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