吳程軍

【摘要】中國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家，地方政府的活動(dòng)均會(huì)受到中央的限制。一般意義上看，往往是中央政府集中的財(cái)力較多，承擔(dān)的事務(wù)卻較少；而地方政府得到的收入較少，而承擔(dān)的事務(wù)卻多。于是，需要調(diào)整中央和地方政府間的利益關(guān)系。通過(guò)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度能夠有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡及全國(guó)基本公共服務(wù)均等化。本文將對(duì)此做一個(gè)闡述，并提出相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度 一般性轉(zhuǎn)移支付 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度概述

中國(guó)當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是經(jīng)濟(jì)改革的結(jié)果，也對(duì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展起到了重要的作用

1、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度概念

關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，存在著兩種解釋。

廣義的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，指的是一國(guó)根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的原則，從而確定不同級(jí)政府財(cái)政收入的制度。既包括地方上繳給中央的財(cái)政收入，也包括中央下?lián)芙o地方的財(cái)政資金的一種制度。

狹義的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，一般指的是中央政府劃撥給地方政府財(cái)政資金的一種制度。

2、當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的形式

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式，按照國(guó)際通行分法，一般有兩種：稅收分享和財(cái)政撥款。

稅收分享。主要有稅基分享和分成分享兩種做法。前者指的是對(duì)于同一個(gè)稅基，不同級(jí)的政府都可以按照一定的稅率進(jìn)行征收；后者則是先由某一級(jí)政府先進(jìn)行征收，然后按照一定的確定的比例將所征稅金在各級(jí)政府間進(jìn)行分配，我國(guó)目前的增值稅就是這種類型的典型代表。

財(cái)政撥款。財(cái)政撥款是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)典形式。有均等化撥款和專項(xiàng)撥款兩種形式。前者即為通常所說(shuō)的一般性補(bǔ)助，沒有限定條件的補(bǔ)助，它是中央政府根據(jù)地方政府組織收入的能力與必要支出水平相比較，然后按照均衡撥款公式計(jì)算的補(bǔ)助形式。它的主要目的是要滿足地方政府的必要的財(cái)力需求。而在使用用途上，中央政府并不限制款項(xiàng)的具體用途，地方政府可將此類補(bǔ)助視同為自身收入進(jìn)行使用；后者為有條件補(bǔ)助，它是中央政府根據(jù)一定目的和條件撥付給地方政府的特定的補(bǔ)助形式。主要承擔(dān)的作用是平衡地方政府因提供具有區(qū)域外溢性的公共產(chǎn)品或者因?yàn)橥菩兄醒胝恼叨a(chǎn)生的過(guò)多支出。中央政府為了達(dá)到某種目的才會(huì)進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

二、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問(wèn)題

盡管近幾年中央不斷擴(kuò)大對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，但兩個(gè)地區(qū)的差距反而在擴(kuò)大。這固然有各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距的原因，但財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度本身存在問(wèn)題也是重要原因?，F(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度主要有以下幾個(gè)主要問(wèn)題：

1、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助結(jié)構(gòu)不合理

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。目前世界上的國(guó)家基本都采用兩種形式的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，即一般性的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并且以前者為主要形式，后者為適當(dāng)補(bǔ)充。2014年在中央對(duì)地方進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付27217億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付19569億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的占比已經(jīng)超過(guò)了四成（數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站http：∥yss.mof.gov.cn/）。在目前的實(shí)際工作中，一般性轉(zhuǎn)移支付的比重偏低，所起到的平衡地區(qū)差異作用仍然有限。且中央對(duì)地方進(jìn)行的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往需要被補(bǔ)助地政府拿出對(duì)應(yīng)的財(cái)政資金，這無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的困難，中央對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)助的初衷就不會(huì)順利的進(jìn)行。目前國(guó)內(nèi)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀不僅和國(guó)際社會(huì)主要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有沖突，也和國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)不符。

2、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金缺乏監(jiān)督

主要體現(xiàn)為三個(gè)因素：一是法律規(guī)范不足?！额A(yù)算法》的不合理規(guī)定造成了我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法缺乏一個(gè)統(tǒng)一的法律規(guī)范。2015年出臺(tái)了《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》。雖然近年來(lái)又不斷結(jié)合實(shí)際情況不斷的進(jìn)行更新與調(diào)整，有一點(diǎn)起到了規(guī)范了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的作用，但是法律效力低下，且對(duì)大部分的資金并沒有具體的管理辦法；二是人大監(jiān)督不足。審查預(yù)算是人大的重要議程，但是由于我國(guó)人大召開時(shí)間和預(yù)算年度存在事實(shí)上的不一致，導(dǎo)致每年人大召開時(shí)預(yù)算已經(jīng)開始執(zhí)行了數(shù)月了。并且按照現(xiàn)行法律規(guī)定，中央在地方預(yù)算批準(zhǔn)后進(jìn)行撥付的轉(zhuǎn)移支付資金，其分配使用不再需要由人大進(jìn)行審議和批準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了事實(shí)上的缺少人大監(jiān)督；三是審計(jì)監(jiān)督不足。由于只有部門規(guī)章，在進(jìn)行審計(jì)的過(guò)程中相應(yīng)的法律依據(jù)就不是那么的充分。同時(shí)，由于我國(guó)對(duì)政府部門進(jìn)行的是內(nèi)部審計(jì)，與財(cái)政部門一起屬于政府組成部門，且審計(jì)經(jīng)費(fèi)等重要款項(xiàng)均需由財(cái)政部門進(jìn)行核定，因此也缺少審計(jì)應(yīng)有的獨(dú)立性。

3、中央政府集中的財(cái)力不足

中央政府集中的財(cái)力有限，在平衡地區(qū)差異方面存在著“有心無(wú)力”的現(xiàn)象。目前在平衡地區(qū)差異方面主要靠中央政府。因此，中央政府能集中的財(cái)力也就決定了中央政府在參與平衡地區(qū)差異中所起的作用。2013的中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入的比重約為50%，但是集中程度仍然較低。從另一個(gè)比重，即政府從國(guó)民收入中拿走了多少這個(gè)比重來(lái)看，雖然目前政府分享的國(guó)民收入這個(gè)“蛋糕”已經(jīng)達(dá)到了五分之一，但相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家俱樂(lè)部——經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（經(jīng)合組織）的平均水平三分之一來(lái)說(shuō)依然有不小的差距。

4、稅收返還的分配、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用不規(guī)范

稅收返還，不符合當(dāng)前中國(guó)的主要國(guó)情。需要指出的是，稅收返還是不合適的，是不符合當(dāng)前中央政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的。2014年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總額為51591億元，稅收返還為5081.55億元，占比為約為十分之一（數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)財(cái)政部http：∥yss.mof.gov.cn/），但是這中間有超過(guò)一半的部分被東部地區(qū)拿走了，而且比重還在不斷的擴(kuò)大。因此，雖然中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在向中西部?jī)A斜，但是在中央財(cái)政在進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的時(shí)候，由于這一不合適的形式存在，中西部地區(qū)拿到的財(cái)政資金并沒有多少，這是造成東西部不斷拉大差距的一個(gè)癥結(jié)。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)用隨意性較大，缺少相應(yīng)的監(jiān)管，降低了財(cái)政資金的利用效率。由于一些支出責(zé)任難以確定，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)額決定于地方政府要錢的能力。為了加強(qiáng)與中央相關(guān)部門的聯(lián)系，各省，甚至一些縣，都在京建立了駐京辦，從而更加容易地向中央政府“要錢”。

專項(xiàng)補(bǔ)助是中央針對(duì)特殊事務(wù)進(jìn)行的財(cái)政補(bǔ)貼，保證在一定時(shí)期內(nèi)完成相應(yīng)的任務(wù)目標(biāo)。但是專項(xiàng)補(bǔ)助內(nèi)容太多，項(xiàng)目越多，那么每一個(gè)項(xiàng)目分到的資金就不足，不能把資金集中到一起進(jìn)行大規(guī)模的建設(shè)。同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金功能存在交叉部分，如防洪方面的資金涉及發(fā)展與改革委員會(huì)、國(guó)土部、衛(wèi)生部等若干部門，這些部門都想對(duì)財(cái)政資金的利用進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致了專項(xiàng)補(bǔ)助很難達(dá)到既定目標(biāo)。

三、西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)中央政府與地方政府財(cái)政關(guān)系的不同，可以分為分權(quán)型與集權(quán)型兩種。分權(quán)型，指的是一個(gè)國(guó)家的不同級(jí)次的政府權(quán)力劃分比較徹底，本級(jí)政府主要對(duì)本級(jí)議會(huì)負(fù)責(zé)，受上一級(jí)政府的干預(yù)比較少，財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)匹配；集權(quán)型，主要是中央政府集中大部分的財(cái)力，然后通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)調(diào)整中央和地方的利益沖突，從而提高地方的公共品供給能力。接下用例進(jìn)行說(shuō)明。

1、德國(guó)

概述：德國(guó)一般在政治上認(rèn)為是一個(gè)聯(lián)邦國(guó)家，但很多權(quán)力卻集中于中央。例如，全國(guó)政府在立法上一致，全國(guó)都實(shí)行統(tǒng)一的稅制。中央權(quán)力高度集中，只允許地方在自身的地方稅種保留十分有限的差異。為了處理好各地政府之間的關(guān)系，其規(guī)定各地區(qū)的公共物品和服務(wù)都必須保持共同性。

德國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要特點(diǎn)：稅收共享。德國(guó)的稅收共享也很有特點(diǎn)。德國(guó)在稅收劃分中將所得稅、增值稅列為共享稅法律規(guī)定所得稅州和聯(lián)邦各占一半，增值稅則沒有確定明確的分享程度。但是，在增值稅進(jìn)行分享的時(shí)候，聯(lián)邦政府拿走資金的剩下部分，即分給州的部分，四分之三按人口數(shù)額進(jìn)行分配，四分之一按經(jīng)濟(jì)能力分配，這在促進(jìn)平等的過(guò)程中很有作用。

橫向轉(zhuǎn)移支付，這是它的最大的特點(diǎn)。大體程序是：首先由聯(lián)邦和州財(cái)政部門分別測(cè)算出全國(guó)的和州的“居民平均稅收額”，并且用州的和全國(guó)的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比來(lái)確定哪些州比較窮，哪些州比較富，然后再根據(jù)協(xié)商的情況由相對(duì)富裕的州將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到相對(duì)窮的州。需要指出的是，資金轉(zhuǎn)移通過(guò)的是財(cái)政結(jié)算系統(tǒng)，比較透明和公開。

2、法國(guó)

概述：法國(guó)一直是一個(gè)權(quán)力在中央的國(guó)家，權(quán)力高度集中于中央政府。法國(guó)在行政級(jí)次上分為四個(gè)級(jí)次：中央、區(qū)、省和市鎮(zhèn)。在財(cái)政制度上實(shí)行的是比較規(guī)范的分稅制管理體制。并且和行政級(jí)次相一致，財(cái)政級(jí)次也分為四個(gè)級(jí)次。在財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分上也比較清晰。

法國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)：法國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式在上世紀(jì)80年代有一個(gè)變化：80年代之前主要以轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移支付為主；80年代之后則主要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主。具體形式主要有四種：一是綜合運(yùn)行補(bǔ)助。主要是根據(jù)各地的人口、公路、財(cái)力等計(jì)算出來(lái)相應(yīng)的補(bǔ)助額進(jìn)行的補(bǔ)助，大約會(huì)占到45%。二是分權(quán)綜合運(yùn)行補(bǔ)助。中央政府在把事權(quán)下放的基礎(chǔ)上下放相應(yīng)的財(cái)權(quán)。三是稅收減免損失補(bǔ)助。主要是中央政府對(duì)地方政府因推行中央政府的減稅政策帶來(lái)?yè)p失而進(jìn)行的補(bǔ)助。四是財(cái)力調(diào)節(jié)基金。中央政府通過(guò)將部分發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力轉(zhuǎn)移一部分給不發(fā)達(dá)地區(qū)從而實(shí)現(xiàn)的橫向均衡。

3、對(duì)我國(guó)的啟示

通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的研究發(fā)現(xiàn)，在一個(gè)完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度下都具有以下特點(diǎn)：一是權(quán)責(zé)劃分比較規(guī)范。往往是由中央政府承擔(dān)屬于全國(guó)行的職責(zé)，比如國(guó)防安全、全國(guó)性公共品的供給等，地方政府承擔(dān)的往往只是一些地方性的事務(wù)，比如本地區(qū)公共品的供給等。而且加入中央政府將本屬于自己的事務(wù)委托下去時(shí)，往往會(huì)有相應(yīng)的專項(xiàng)資金，從而避免了地方政府出現(xiàn)財(cái)政困難的情況。二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度法律法規(guī)都比較完善。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付都有相應(yīng)的法律法規(guī)作為支撐，在運(yùn)行過(guò)程中也會(huì)受到相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，保留了對(duì)負(fù)責(zé)人的追責(zé)制度，使得財(cái)政資金的使用效率比較高。三是都有一定程度的直接由富裕地區(qū)向貧困地區(qū)直接進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作為。無(wú)論是集權(quán)國(guó)家還是分權(quán)國(guó)家，都有由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)直接進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度。直接進(jìn)行這種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使得資金的轉(zhuǎn)移速度大大加快，減輕了轉(zhuǎn)移壓力，同時(shí)又拉近了全國(guó)人民的距離，提高了國(guó)家凝聚力。

四、完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建議

改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善，不僅可以提高資金使用分配的科學(xué)性與合理性，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力，而且也減少地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，實(shí)現(xiàn)中央宏觀調(diào)控目標(biāo)，理順中央利益相關(guān)者和當(dāng)?shù)卣年P(guān)系。它不僅是一個(gè)金融問(wèn)題，而且是一個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。深化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革，目前的做法是一致的，都是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，同時(shí)也考慮到了各方的利益，促進(jìn)改革步伐的配合，這是目前的一個(gè)重大問(wèn)題。深化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，我們需要一個(gè)明確的目標(biāo)的背景下進(jìn)行改革，并且通過(guò)一系列的改革，來(lái)保護(hù)制度的變遷。

1、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律建設(shè)

要進(jìn)行符合法治精神與和諧理念的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度，通過(guò)法律來(lái)規(guī)范中央政府和地方政府的利益關(guān)系。現(xiàn)行的制度中，地方各級(jí)政府既是財(cái)政預(yù)算資金的使用者，又是財(cái)政預(yù)算資金的分配者，分配者和使用者為同一個(gè)主體，這不符合民主法治的原則。因此，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間，通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)出臺(tái)適合中國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情的《轉(zhuǎn)移支付法》，約束和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和使用。而且必須明確的支出，只有國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行財(cái)政預(yù)算資金的審批，各級(jí)政府只能是預(yù)算的執(zhí)行者，審查監(jiān)督的主體應(yīng)該是國(guó)家及地方權(quán)力機(jī)關(guān)，由權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算及財(cái)政資金的使用進(jìn)行審批。

2、優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)

要進(jìn)一步的推行轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的整合，在進(jìn)一步明確中央和地方的權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，合理地確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目。對(duì)地方政府因地區(qū)原因而不能提供基本的公共物品和服務(wù)時(shí)，中央政府應(yīng)通過(guò)均等化的轉(zhuǎn)移支付來(lái)進(jìn)行平衡；對(duì)原本屬于中央政府的事務(wù)，但下放到了地方政府的，中央政府應(yīng)對(duì)地方政府進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)助；對(duì)地方政府因貫徹中央政府相應(yīng)的宏觀調(diào)控政策而受到損失時(shí)，中央政府也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的專項(xiàng)補(bǔ)助。就目前現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，主要有以下幾個(gè)方面值得改進(jìn)：一、取消稅收返還。稅收返還是當(dāng)時(shí)為了維護(hù)地方政府支持改革，調(diào)動(dòng)各地改革的積極性而推進(jìn)的一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是為了維護(hù)各地的既得利益。隨著時(shí)間的推進(jìn)，稅收返還的數(shù)額也不斷增大，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部地區(qū)，這不符合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)。要及時(shí)的取消這一形式。二、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。一般來(lái)說(shuō)，一般轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)的是均等化的目標(biāo)；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)的是國(guó)家宏觀調(diào)控政策，兩項(xiàng)占的比重的不同就是中央政府對(duì)均等化和宏觀調(diào)控的看重不同。就當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)看，均等化的目標(biāo)越來(lái)越重要。因此，要加大一般轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中所占的比重。

3、建立橫向和縱向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付形式

從國(guó)際實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，橫向與縱向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是具有生命力的，能夠提高財(cái)政資金的使用效率，并且對(duì)推動(dòng)各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)的均等化增長(zhǎng)也有重大的推動(dòng)作用。而在目前，我國(guó)采取的是單一的縱式，這種形式在一定程度上，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，推動(dòng)了地方政府積極貫徹中央政府的政策，加強(qiáng)中央對(duì)地方的可控性方面起到了重要的作用，但是采取這種單一的轉(zhuǎn)移支付形式，也具有相當(dāng)?shù)谋锥?；其一是加大了中央?cái)政的壓力；其二則是由于中央政府認(rèn)知的限制，往往在財(cái)政資金的撥付中不能正確撥付應(yīng)有的數(shù)額。因此，勢(shì)必要推行橫向轉(zhuǎn)移支付的形式。但是，在目前，仍然需要由中央政府對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的情況下，縱向支付仍然需要占有相應(yīng)的比重，可以有縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的形式，在財(cái)政的均等化作用需要更加突出的時(shí)候再進(jìn)一步擴(kuò)大橫向轉(zhuǎn)移支付的比重。而且在目前，西部地區(qū)已經(jīng)直接在接受東部地區(qū)的支援了，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的橫向模式僅僅需要的是將這一制度固定下來(lái)，作為一項(xiàng)穩(wěn)定的國(guó)家政策而已。