張向鴻

[摘要]改革開放以來，中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的變革與改革開放大潮相伴而生，大致以十六大、十八大為節(jié)點，經(jīng)歷了單項突破、整體推進、系統(tǒng)改革三個階段，隨著社會的轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化進程的推進，我國的干部選拔任用制度針對不同時期的發(fā)展目標(biāo)，其選拔標(biāo)準(zhǔn)、選拔方式、干部結(jié)構(gòu)也在不斷地進行調(diào)適與完善，并進一步推動了改革開放的進程。

[關(guān)鍵詞]改革開放；干部選拔任用；制度變革

[中圖分類號] D262.3 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-0169（2019）04-0017-06

為政之道，首在得人。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度是政治制度的重要組成部分，歷來在國家政治生活中處于舉足輕重的地位。國家對官員的選拔范圍、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則及程序等等設(shè)定，不僅與公眾的切身利益密切相關(guān)，而且事關(guān)國家的長治久安，決定著國家政治體系的性質(zhì)和質(zhì)量，關(guān)系國家的品性和興衰。因此，官員選拔任用制度歷來是衡量一個國家政治文明程度的重要標(biāo)志。尤其是在社會發(fā)生大變革時期，變革之肇始往往表現(xiàn)為官員選拔任用制度的革新。古今中外，概莫能外。

中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的變革與改革開放大潮相伴而生，大致以十六大、十八大為節(jié)點，劃分為單項突破、整體推進、系統(tǒng)改革三個階段，隨著社會的轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化進程的推進，我國的干部選拔任用制度也不斷完善，并進一步推動了改革開放的進程。

一、制度單項突破階段

從1978至2000年，與改革開放事業(yè)相適應(yīng)，伴隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度也在逐漸破冰、重構(gòu)，任期制、分級分類制度改革改變了黨管得過寬的局面，逐步增加了提名、考察等環(huán)節(jié)的民意因素，出現(xiàn)了公開選拔、公推直選等新的制度形式。

（一）制度突破的起點：退休制的建立

黨的十一屆三中全會以后，國家實現(xiàn)了以經(jīng)濟建設(shè)為重心的戰(zhàn)略任務(wù)轉(zhuǎn)移，建設(shè)一支思想解放、充滿活力、能夠領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的高素質(zhì)的干部隊伍，不僅是推進改革開放現(xiàn)代化建設(shè)的需要，也是保證國家持續(xù)繁榮與穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急。而一大批恢復(fù)工作重新走上領(lǐng)導(dǎo)崗位的老干部，不可避免地存在著年齡偏大、文化偏低，缺乏領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟的專業(yè)知識和能力等問題，與國家戰(zhàn)略目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)。讓受過迫害的剛剛恢復(fù)領(lǐng)導(dǎo)崗位的老同志為新的接班人讓路，無異于一場新的革命。鄧小平同志甚至明確將其提高到“亡黨亡國”的高度?！斑@場革命不搞，讓老人、病人擋住比較有干勁有能力的人的路，不只是四個現(xiàn)代化沒有希望，甚至于要涉及亡黨亡國的問題，可能要亡黨亡國”[1]。在國家領(lǐng)導(dǎo)人的大力推動和身體力行下，1982年，領(lǐng)導(dǎo)干部退休制寫入黨章，并于當(dāng)年寫入憲法，國家領(lǐng)導(dǎo)人的任職期限以立法形式確立。此后，經(jīng)過中央顧問委員會的十年過渡，黨的十四大正式確立了黨政高層領(lǐng)導(dǎo)干部退休制度。退休制，不僅使一大批有知識、有文化、符合“四化”標(biāo)準(zhǔn)的年輕干部有了干事創(chuàng)業(yè)的平臺，其更重要的是廢除了實際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，為定期的、民主化、程序化的權(quán)力交接鋪平了道路，這是新舊制度交替的重要標(biāo)志。

（二）干部選拔“四化”標(biāo)準(zhǔn)的確立

1980年8月18日，鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》的講話中第一次明確概括出了干部隊伍建設(shè)的“四化”方針，即“干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”。1981年6月，干部隊伍建設(shè)的“四化”方針寫入黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》。1982年9月，又寫入黨的十二大報告和《黨章》，從此成為指導(dǎo)新時期黨的干部隊伍建設(shè)的根本指導(dǎo)方針。

“四化”方針是對領(lǐng)導(dǎo)干部作為一個結(jié)構(gòu)整體提出的要求，體現(xiàn)了政治標(biāo)準(zhǔn)、年齡結(jié)構(gòu)、知識水平、業(yè)務(wù)能力的有機統(tǒng)一。在這四個標(biāo)準(zhǔn)中，革命化仍然排在首位，但階級斗爭的弱化使出身不再是干部選拔的必備條件，革命化更多強調(diào)的是整治標(biāo)準(zhǔn)，即擁護黨的改革開放的各項方針政策，與黨中央保持高度一致。而知識化、年輕化因為社會轉(zhuǎn)型、新老交替更具有標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先性、迫切性。這一標(biāo)準(zhǔn)的確立使一大批知識分子被吸納進干部隊伍。陳鳳樓同志曾經(jīng)就1965年與1980年的國家機關(guān)30多個單位主要領(lǐng)導(dǎo)人年齡做了一個對比：“在中國共產(chǎn)黨中央委員會中，受過大學(xué)教育的比例從1982年的55.5%增加到2002年的98.6%。在縣級及縣級以上的干部中，受過大學(xué)教育的干部比例從1981年的16.4%增加到2001年的底的87.9%?！盵2]“四化”標(biāo)準(zhǔn)將大批新的社會精英吸收進干部隊伍，優(yōu)化了隊伍結(jié)構(gòu)，增強了隊伍活力，極大地推進了以經(jīng)濟為中心的國家建設(shè)，也對社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但也出現(xiàn)了干部選拔中“唯年齡”“唯學(xué)歷”、年齡層層遞減、一刀切等現(xiàn)象。年輕化變成了一切以年齡劃線，“知識化”變成了“唯學(xué)歷”。干部調(diào)整從某種程度上是為了貫徹上級指示，而忽視了一個領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實績、所應(yīng)具備的整體的素質(zhì)能力以及年齡結(jié)構(gòu)的合理梯度搭配。

（三）干部選拔民主化的探索

改革開放之前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的一個突出問題，就是黨通過分級分類管理體制將各個領(lǐng)域、各個行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部全部納入自己的管理之下，直接管理的范圍過廣、類別過多，而且方式單一、統(tǒng)得過死，嚴(yán)重抑制了干部隊伍的活力。這種計劃經(jīng)濟時代管理干部的方式，與市場經(jīng)濟條件下的民主訴求形成矛盾。1987年10月，黨的十三大把干部制度改革作為政治體制改革的一項重要內(nèi)容。根據(jù)中央精神，中央組織部就黨委的干部人事管理權(quán)限進行了調(diào)整，將“下管兩級”改為原則上只下管一級，提出對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)和事業(yè)單位三支隊伍分類管理，并做出建立國家公務(wù)員制度的決定。與建國之初通過分級分類加強集權(quán)不同，這次的分類管理體現(xiàn)了分權(quán)、限權(quán)特征。黨直接管理的干部范圍大大縮小，給了下級單位更大的用人自主權(quán)。權(quán)限下放有力地推進了干部選拔民主化的進程，民主推薦、民族測評、民主評議以及考試環(huán)節(jié)成為制度改革的重點。

1984年，陜西省根據(jù)中央指示，進行了民主推選省委書記的嘗試。通過無記名投票產(chǎn)生初步候選人，再經(jīng)過三次投票根據(jù)得票多少確定最后一名指示人選報中央審定。1989年，湖南省人大通過投票表決，通過了對“清理整頓公司不力負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的某副省長罷免案。罷免一位副省長其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過選舉一位副省長，第二天《人民日報》就此發(fā)表社論《人民萬歲》[3]。

（四）新的制度形式：公開選拔與公推直選

公開選拔始于1984年，寧波、深圳、廣州、西安等地為解決對外開放、經(jīng)濟建設(shè)與人才緊缺的矛盾，率先面向社會公開選拔企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部。1988年至1991年，吉林省先后4次公開選拔38名副地廳級領(lǐng)導(dǎo)干部，將適用對象提高到地方黨政機關(guān)高級領(lǐng)導(dǎo)干部。1992年6月，中組部轉(zhuǎn)發(fā)了吉林省委組織部《關(guān)于采取“一推雙考”的方式公開選拔副地廳級領(lǐng)導(dǎo)干部情況的報告》。此后公選這一選拔方式在各地相繼推廣。1994年，黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》指出要對公開選拔制度進行認(rèn)真研究和總結(jié)，通過改革使其不斷完善。1995年中央制定頒發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部和黨政機關(guān)競爭上崗工作逐步展開?！皳?jù)不完全統(tǒng)計，1993年至1997年6月，全國共有29個省區(qū)市開展了公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部工作，公開選拔縣處級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部4774名，其中副廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部414人”[4]48。公開選拔包括“一推雙考”“雙推雙考”“公開選拔”“競爭上崗”以及“凡進必考”等多種形式，但都包括推薦、考試、考核三個基本要素：推薦包括黨組織推薦、群眾推薦、個人自薦等多種形式，體現(xiàn)了公開性；考試以筆試和面試相結(jié)合，側(cè)重崗位需求的知識和基本素質(zhì)測試，體現(xiàn)了公正性；考核則加大了民意測評的分量，體現(xiàn)了民主性。

與應(yīng)用于較高層級的公開選拔制度不同，二十世紀(jì)九十年代出現(xiàn)的“公推公選”“公推直選”首先出現(xiàn)在村委會，而后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔開始試點。“四川省是最先以‘公推公選的方式進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的省份”[5]17。1998年5月，眉山市南城鄉(xiāng)開始“公推公選”鄉(xiāng)長，隨后拓展至其他地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中最大的改變是提名方式的變革：鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長候選人由個人自薦、選民推薦和黨組織推薦三種方式產(chǎn)生，不再由鄉(xiāng)人大提名，提高了提名廣泛性；其次增加了預(yù)選程序，逐步提高選民層次，體現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。如深圳大鵬鎮(zhèn)“三輪兩票制”選舉鎮(zhèn)長的辦法，第一輪在鎮(zhèn)黨委提出選舉辦法和條件的情況下，全體選民“海選”初步的候選人，第二輪由黨員、干部、職工和戶代表投票產(chǎn)生一名正式候選人，第三輪由鎮(zhèn)黨委將正式候選人推薦給鎮(zhèn)人大主席團，該候選人全票當(dāng)選[5]18。第三，在多種方式推薦提名的基礎(chǔ)上，引入競選演說爭取選票的程序，體現(xiàn)了選拔的競爭性和公正性。

公開選拔與公推直選兩種類型的選拔方式通過不同途徑引入民意因素和競爭機制，打破了干部任用過程中的暗箱操作，在一定程度上實現(xiàn)了公開、公正、公平的目的。但是在這一階段都處于試驗階段，并沒有上升到制度層次。兩者的相同之處是：都是首先由實施主體發(fā)起而后得到了上級黨組織的認(rèn)可與支持，屬于自上而下的在黨的主導(dǎo)之下的改革，還是在“黨管干部”的框架內(nèi)，最終當(dāng)選的一般都是黨組織推薦的候選人。其次，兩者仍然是組織內(nèi)部的干部選拔，在最大程度上保證“組織”意圖的實現(xiàn)仍然是選舉不可觸動的紅線。其三，通過提名、預(yù)選、競選等方式增加了“群眾公認(rèn)”的權(quán)重，盡可能將組織意圖建立在民意基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機統(tǒng)一。

這一階段關(guān)于干部選拔任用制度的初步探索，適應(yīng)了國家推進經(jīng)濟體制改革、推進對外開放戰(zhàn)略任務(wù)對干部隊伍的需求。但仍處于局部的、單項的探索和試驗階段，相應(yīng)的配套制度沒有建立，制度安排不夠系統(tǒng)，真正定型化的、規(guī)范化、制度化、法制化的并不多，很多方面還很不完善。從實際情況來看，干部選拔任用仍然以委任制為主，并未發(fā)生根本變化。選拔任用制度是在黨的主導(dǎo)下通過行政命令的方式進行，民主推薦、民主測評、民主評議還是在以群眾路線加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民的主體地位還沒有凸顯。

二、制度體系完善階段

進入二十一世紀(jì)，我國進入全面建設(shè)小康社會的新的發(fā)展階段、現(xiàn)代化建設(shè)的重要戰(zhàn)略機遇期。伴隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，高度向上集中的權(quán)力運行體制與之越來越不相適應(yīng)，“權(quán)錢交易”“買官賣官”“拉票賄選”等官場腐敗現(xiàn)象成蔓延之勢。十六大以后，以建立公務(wù)員制度為重點，建立了分類管理體制，以“科學(xué)化、民主化、制度化”為目標(biāo)，以“選拔任用和管理監(jiān)督機制”的完善為重點，形成了黨政機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位三支隊伍分類管理的格局。

（一）制度化的推進

這一階段以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的頒布實施和2000年、2010年兩次發(fā)布《深化干部人事制度改革綱要》為標(biāo)志，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度逐漸步入制度化階段。

2002年，中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《條例》），作為今后一段時期內(nèi)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作的基本規(guī)章，選拔制度改革進入一個新階段，實現(xiàn)了由分散式的試點到中央統(tǒng)一規(guī)劃，由單項改革到整體推進，由試驗探索到規(guī)范化、制度化的轉(zhuǎn)變。

較之1995年的《暫行條例》，2002年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》增加了兩章二十條。該《條例》就黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的指導(dǎo)思想、基本原則、應(yīng)當(dāng)具備的基本條件，推薦、考察、醞釀決定、任命等環(huán)節(jié)和程序、操作方法與參與人員等做了嚴(yán)格規(guī)范的規(guī)定，對交流、回避、辭職、降職、監(jiān)督等配套環(huán)節(jié)也做了明確的規(guī)定，并單列一章對公開選拔、競爭上崗進行了規(guī)定。圍繞這一《條例》，相繼頒布一系列具體法規(guī)：2004年4月，中共中央頒布了《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》《黨政機關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》和《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動有關(guān)問題的意見》等干部人事制度改革文件，加上此前經(jīng)中央同意、中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進行清理的通知》，合稱“5+1”文件。

這些法規(guī)文件體現(xiàn)了以下特點：一是黨管干部原則。不管是推進民主化，還是引入考試制度，都是在黨的主導(dǎo)下進行，都是為了加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的執(zhí)政地位。二是不斷擴大民主，突出其競爭性、公開性，在更大范圍內(nèi)擇優(yōu)。三是堅持德才兼?zhèn)?、以德為先的原則，以擁護黨的方針政策、執(zhí)行黨的各項決議為用人首選。四是注意了制度的整體性、系統(tǒng)性、規(guī)范化，初步建立了一個內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、科學(xué)管用的干部選拔任用制度體系。

（二）公開選拔與公推直選的發(fā)展

《條例》及“5+1”文件的出臺，進一步推動了公開選拔制度的地方實踐。公開選拔和競爭上崗一時成為干部選拔任用的熱門，出現(xiàn)了從沿海到內(nèi)地、從地方到中央國家機關(guān)、從副職到正職逐漸擴大的趨勢。“僅2003年到2006年底，全國就公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部1.5萬余人，其中廳局級390余人，縣處級3800余人”[4]49。與前一階段相比，公選考試的科目、內(nèi)容、方法設(shè)置日益科學(xué)、規(guī)范，有了統(tǒng)一的題庫和考試中心，引入了結(jié)構(gòu)化面試、公文筐測試、無領(lǐng)導(dǎo)小組討論等公務(wù)員考試方法，有的地方在演講答辯環(huán)節(jié)引入了電視、網(wǎng)絡(luò)直播等手段，減少了“暗箱操作”的可能。但是在公選程序不斷優(yōu)化，規(guī)范、完整的同時，其成本過高、程序繁瑣、人崗不適的問題也暴露出來。

2002年以后，黨的十六大提出：“黨內(nèi)民主是黨的生命?！编l(xiāng)鎮(zhèn)黨組織選舉改革成為國家治理創(chuàng)新的亮點?！?004年至2007年間，全國有300多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆采取了公推方式產(chǎn)生候選人”[5]23。較之九十年代，這一階段的公推直選呈現(xiàn)兩個趨勢：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級在“公推公選”政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的基礎(chǔ)上擴展為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部組合選舉，二是“公選”的職級有限、審慎地向更高層級滲透，擴大到了縣（區(qū)）級黨政正職，以至副廳級。如2002年6月，德陽市中江縣以公選方式產(chǎn)生了縣長人選，在全國首開公選產(chǎn)生縣市區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人選的先河。2003年12月，江蘇省委在沛縣、金壇同時選出了“公推公選”全國首位縣市長人選。

公開選拔與公推公選的產(chǎn)生與發(fā)展是與市場經(jīng)濟條件下政權(quán)組織職能分化、經(jīng)濟生活市場化和社會結(jié)構(gòu)多元化等諸多因素作用的結(jié)果。這一時期干部選拔制度以法規(guī)、條例形式把公選制度提升至制度化、規(guī)范化層面，選拔范圍、選拔層次級別及選拔程序逐步規(guī)范化、科學(xué)化。但是在推行過程中也暴露出諸多問題。

其一，公推公選制度與人大制度之間的矛盾問題。根據(jù)現(xiàn)行地方人大與地方各級政府組織法，政府首腦的選舉須由人大主席團或人大代表提名，由人民代表大會間接選舉產(chǎn)生。在實際工作中，則是由黨委推薦人選給鄉(xiāng)人大，再由人大按程序選出。但公推直選顛倒了這一邏輯，雖然在文字正式表述中將公推公選對象稱為“候選人”，但最終向地方人大提名的候選人只有一人。最后一輪的人大選舉只是體現(xiàn)了一個“確認(rèn)程序”，這無形中剝奪了人民代表大會的選舉權(quán)利。

其二，選舉增強了領(lǐng)導(dǎo)干部為選民負(fù)責(zé)的公仆意識，由對上負(fù)責(zé)變成了對下負(fù)責(zé)，但也可能導(dǎo)致黨委與政府班子之間的矛盾，架空黨委的權(quán)力。這也是2000年以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的公推直選被黨政一把手聯(lián)合選舉所代替的原因。

其三，“公開選拔”和“公推公選”是兩種不同的干部產(chǎn)生方式?！肮乒x”是具有選舉性質(zhì)的選拔方式，只適用于對人民群眾直接負(fù)政治責(zé)任、具有決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)人，也就是選任制領(lǐng)導(dǎo)干部。這些選任官員更多代表的是民意，一定要由選民做出理性的判斷，而很難通過考試來測評。而公開選拔則適用于執(zhí)行政策的業(yè)務(wù)官員，某些專業(yè)崗位由專家組考察評判，可以通過考試的辦法測評專業(yè)能力的高低，不宜采取大民主的方式。但在實際操作中，有許多黨政正職也采取了前者，而后者也經(jīng)常被應(yīng)用于屬于委任制的部門干部選拔中。

三、十八大以來的制度趨勢

十八大以后，隨著全面深化改革戰(zhàn)略布局的全面展開，建設(shè)一支宏大的高素質(zhì)的干部隊伍，既是全面深化改革、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要動力，也是改革的重要組成部分和題中應(yīng)有之義。2013年的全國組織工作會議和黨的十八屆三中全會也都著重強調(diào)了改革黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度并提出了具體的改革重點。2014年伊始，運行10多年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》重新修訂頒布，中央正式發(fā)出黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度系統(tǒng)化改革的信號。2019年3月18日，中央對本《條例》再次修訂，這是繼2002年、2014年修訂后的第三次修訂，充分指明了新時代黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用在全面深化改革中的重要性和急迫性?？偲饋碚f，十八以來黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度改革表現(xiàn)為以下特點和趨勢。

（一）干部選拔標(biāo)準(zhǔn)的時代性發(fā)展

《條例》一個最為鮮明的特征，就是堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?，堅持把政治?biāo)準(zhǔn)放在首位，德才兼?zhèn)?、以德為先是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的總的標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)又是具體的、歷史的，不同時代對干部的德與才提出了具體要求。針對新的歷史條件，黨的十九大報告及新修訂的《條例》都明確提出，選人用人要堅持”德才兼?zhèn)?，以德為先“，同時又”突出政治標(biāo)準(zhǔn)，提拔重用牢固樹立‘四個意識和‘四個自信，堅決維護黨中央權(quán)威，全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹俊?。政治?biāo)準(zhǔn)不僅寫入總則，而且體現(xiàn)在包括分析研判和動議、民主推薦、考察、討論決定、任職、依法推薦、提名和民主協(xié)商，交流、回避，免職、辭職、降職，紀(jì)律和監(jiān)督等干部選拔任用的各個環(huán)節(jié)、各項工作。在人選的標(biāo)準(zhǔn)條件上凸顯政治要求，在考察識別上突出政治素質(zhì)，在審核把關(guān)上將“違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的”作為不得列為考察對象的第一種情形，扎緊織密嚴(yán)把人選政治關(guān)的制度籠子，進一步形成選人用人的鮮明導(dǎo)向。

對于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部來說，所謂德，首先包括共產(chǎn)主義偉大理想、馬克思主義堅定信仰，也包括堅定的政治立場，堅持黨的基本理論、路線、方針、政策，還包括修身正己、嚴(yán)于自律的個人品德操守。對于政治標(biāo)準(zhǔn)的突出強調(diào)，是馬克思主義政黨使命性和紀(jì)律性的本質(zhì)特征，也是為全面深化改革統(tǒng)一思想、凝聚力量的必然要求。關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的“才”，主要是領(lǐng)導(dǎo)干部崗位所需要的知識和能力，新的《條例》更加強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的綜合能力，強調(diào)把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和民生改善、社會和諧進步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評價的重要內(nèi)容，防止單純以經(jīng)濟增長速度評定工作實績。

（二）堅持黨管干部與人民民主的統(tǒng)一

“黨管干部”是中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度堅持的根本原則和首要原則，也是干部人事制度改革的基本遵循。十八屆三中全會指出，要強化黨委（黨組）、分管領(lǐng)導(dǎo)和組織部門在干部選拔任用中的權(quán)重和干部考察識別的責(zé)任。習(xí)近平同志在黨的組織工作會議上也作了著重強調(diào)。修訂后的《條例》也將其列為七大原則之首，在原則標(biāo)準(zhǔn)和程序方法等規(guī)定中，都體現(xiàn)了黨組織的主體地位和主導(dǎo)作用。例如，“在分析研判和動議”一章，強調(diào)黨組織在干部選拔任用的啟動環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用。在考察環(huán)節(jié)，規(guī)定考察對象要由黨組織集體研究確定，防止簡單以票、以分取人。對于公開選拔、競爭上崗、交流任用、破格提拔等特殊情形也加強了黨組織的審批把關(guān)。但強化黨委和組織部門的用人權(quán)不等于賦予其無限權(quán)力，權(quán)力與責(zé)任是對等的，黨委有用人權(quán)，組織部門有識人權(quán)，選人、識人是黨委和組織部門的重要工作職能所在，選不準(zhǔn)、用不好，應(yīng)該負(fù)主要責(zé)任。修訂后的《選拔任用條例》規(guī)定群眾公認(rèn)度不高的不得列為考察對象，這是把黨管干部原則與發(fā)揚民主更好結(jié)合起來的一個亮點。通過制度設(shè)計實現(xiàn)黨管干部與群眾認(rèn)可的協(xié)調(diào)互動，可以有效解決投“利益票”“感情票”“跟風(fēng)票”等現(xiàn)象，以及拉票賄選、為了選票而在工作中左右逢源、當(dāng)老好人現(xiàn)象，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的擔(dān)當(dāng)意識、責(zé)任意識以及過硬的工作作風(fēng)。

（三）探索建立有效管用、簡便易行的制度體系

科學(xué)的干部選拔任用體系的建立以科學(xué)的分類為前提。正如中國古代有官、僚、吏之分，西方有政務(wù)官與事務(wù)官的分野，我國的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部也主要分為兩類：選任制和委任制。選任制干部是經(jīng)由選舉產(chǎn)生，權(quán)力來源自下而上，委任制干部是由上級機關(guān)任命，權(quán)力來源自上而下。兩者的權(quán)力來源不同、崗位職能不同，其產(chǎn)生方式也不同。十八屆三中全會提出，要區(qū)分實施選任制和委任制干部選拔方式，這是實現(xiàn)制度科學(xué)化的前提。但分類不是完全分開，不管哪類干部，都要體現(xiàn)黨管干部與人民民主相統(tǒng)一的原則。關(guān)鍵是如何根據(jù)選任制和委任制的不同特點，探索不同的干部人選產(chǎn)生方式和票數(shù)權(quán)重，避免一刀切。

制度的科學(xué)化最終是要構(gòu)建一個有效管用、簡便易行的選人用人機制。十八屆三中全會首次使用“有效管用、簡便易行”來描述制度改革的目標(biāo)，新的《條例》在“選拔原則”中新增加了“事業(yè)為上、人崗相適、人事相宜”一條，這一目標(biāo)具體體現(xiàn)在新修訂的《條例》關(guān)于各個程序、環(huán)節(jié)的規(guī)定中。例如，通過完善推薦和測評的程序，注重干部一貫表現(xiàn)和全部工作，堅決糾正唯票取人現(xiàn)象。對考察程序作了進一步的優(yōu)化，規(guī)定了必選動作，也就是一般應(yīng)當(dāng)堅持的方法，同時規(guī)定了可以根據(jù)實際需要靈活采取的辦法，把民意調(diào)查、延伸考察等作為自選動作；加強民主監(jiān)督，擴大了換屆考察公示的范圍；為確保考察質(zhì)量，避免走過場，規(guī)定干部考察要保證充足的時間。

（四）打破干部部門化，拓寬選人視野和渠道

自從建立公務(wù)員制度，實現(xiàn)“三支隊伍”分類管理體制，公務(wù)員隊伍實行“凡進必考”并有了諸多限制。因為中國的“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”基本都在公務(wù)員體制內(nèi)或參照公務(wù)員體制管理，這就導(dǎo)致了干部的更替基本都在體制內(nèi)循環(huán)，企、事業(yè)單位人員被選拔為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的渠道變窄，不利于人才的交流與集聚，無形中也造成了不同體系之間的橫向流動停滯與固化。

十九大報告指出，打破體制壁壘，掃除身份障礙，完善黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會各方面人才順暢流動的制度體系。第十三版《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》增加了五湖四海、任人唯賢原則。這一制度的確立，針對當(dāng)前一定程度上出現(xiàn)的社會分層“凝固化”和社會流動“緩慢化”現(xiàn)象，打破體制壁壘，掃除身份障礙，讓人人都有成長成才、脫穎而出的通道，讓各類人才都有施展才華的廣闊天地”[6]。必將推動干部跨條塊跨領(lǐng)域交流，加快形成干部能上能下、能進能出的流動機制，也會進一步拓展對“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)涵、產(chǎn)生方式、管理方式等方面的重大變化。

小結(jié)

縱觀改革開放時期中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的演變，我們發(fā)現(xiàn)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度作為國家政治制度的重要組成部分，是由黨的性質(zhì)與宗旨所決定的，也是與人民民主的國家性質(zhì)相適應(yīng)的。同時，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度也是一個歷史的和具體的存在，針對不同時期的發(fā)展目標(biāo)，其選拔標(biāo)準(zhǔn)、選拔方式、干部結(jié)構(gòu)也在不斷地進行調(diào)適與完善。改革開放初期，適應(yīng)以經(jīng)濟建設(shè)為中心和大力推進改革開放的需要，干部選拔任用逐漸走向民主化、制度化，在堅持黨管干部的前提下，增加了公開推薦、民主測評、考試等環(huán)節(jié)，與國家主導(dǎo)的市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，好干部的標(biāo)準(zhǔn)是有知識、懂業(yè)務(wù)、推進經(jīng)濟發(fā)展成績顯著。十八大以來，隨著全面建成小康社會、全面深化改革開放、建設(shè)現(xiàn)代化國家治理體系的戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度在加強黨管干部的前提下，將逐漸走向科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，與現(xiàn)代化國家治理相適應(yīng)，好干部的標(biāo)準(zhǔn)將更注重政治性、務(wù)實性。變中不變的是：制度的變革始終緊緊圍繞著一個目標(biāo)：通過選賢任能、建設(shè)一個人民當(dāng)家作主、社會公平正義的現(xiàn)代化國家。旨在解決一個核心問題：實現(xiàn)黨管干部與人民授權(quán)的統(tǒng)一，并努力尋求一個科學(xué)合理的制度路徑。

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責(zé)任編輯：孫 靜