青連斌

摘要：應(yīng)對人口老齡化必須加強(qiáng)頂層制度設(shè)計?！袄嫌兴B(yǎng)”只是頂層制度設(shè)計的一個方面。采取各種綜合措施抑制生育率的下降趨勢，使生育率盡可能回歸人口正常世代更替水平，才是主動作為有效延緩人口老齡化進(jìn)程的根本之策。因此，必須制定和實施更加積極的人口政策，并促進(jìn)生育政策與相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策的配套銜接。

關(guān)鍵詞：人口老齡化;生育率;人口世代更替水平;經(jīng)濟(jì)社會政策

中圖分類號：C91? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號：1004-3160（2019）01-0046-06

有效應(yīng)對人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉。人口老齡化是不可逆轉(zhuǎn)的世界性趨勢。既要確保“老有所養(yǎng)”，更要盡力延緩和減輕老齡化的速度與經(jīng)濟(jì)社會影響。事在人為，只要應(yīng)對及時、措施有效有力度、相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策配套銜接得好，人口老齡化的進(jìn)程是可以適當(dāng)延緩的，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響是可以相應(yīng)減輕的。對人口老齡化進(jìn)程起決定性作用的人口預(yù)期壽命和生育率兩個主要因素中，人口預(yù)期壽命的延長是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，因而只有生育率才是主動作為延緩人口老齡化進(jìn)程的可變因素。在生育意愿和生育率雙下降的背景下，只有采取各種綜合措施抑制生育率的下降趨勢，使生育率盡可能回歸人口正常世代更替水平，才是主動作為有效延緩人口老齡化進(jìn)程的根本之策。

一、我國生育率已經(jīng)低于人口世代更替水平

社會可持續(xù)發(fā)展的一個重要前提，就是人口的可持續(xù)發(fā)展。在人口預(yù)期壽命相對穩(wěn)定的條件下，要保證人口相對于上一代既不增加也不減少的世代更替，平均每對夫婦要生育兩個孩子。因為各種原因，總有一部分小孩不能長大成人，因而人口正常世代更替率要大于2。國際上通常認(rèn)為2.1是人口正常世代更替水平，也就是說，平均每對夫婦要生育2.1個孩子，才能保證人口的正常世代更替。如果生育率高于世代更替水平，人口會增加，反之則會減少。當(dāng)然，世代更替水平并不是一個常量，而是一個變量，因為嬰幼兒死亡率、孕婦死亡率、性別比等的不同，處于不同發(fā)展階段的國家的世代更替水平是存在差異的，但毫無疑問，必須大于2。

從國際上看，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，出生率下降是各個國家的共同趨勢。從19世紀(jì)初期開始，歐美發(fā)達(dá)國家就出現(xiàn)了生育率的大幅下降。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，高收入國家盡管近20年生育率略有回升，但也僅僅整體保持在1.62的水平。[1]從20世紀(jì)60年代開始，中等收入國家出生率出現(xiàn)穩(wěn)定下降。目前，中低收入和低收入國家雖然出生率仍然比較高，但也呈穩(wěn)定下降的趨勢。

根據(jù)以往的經(jīng)驗，我國絕大多數(shù)地區(qū)和人口已經(jīng)進(jìn)入“極晚婚—極晚育”和“生育意愿較低—生育成本很高”的婚育模式。[2]我國從2016年1月1日開始實施全面二孩政策，但事實上60后、70后絕大多數(shù)已經(jīng)錯過適齡生育的時機(jī)，處在想生而不能生、也不敢生的窘境，80后、90后則處在能生而不想生、也不敢生的糾結(jié)狀態(tài)。

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，從2010年到2014年，我國的生育率分別只有1.18、1.04、1.26、1.24、1.28，平均為1.20。即使考慮到漏報因素，把這5年的生育率數(shù)據(jù)調(diào)高10%，平均生育率也只有1.32，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人口正常世代更替水平。即使把這5年的生育率數(shù)據(jù)調(diào)高15%，平均生育率也不到1.4，仍然大大低于人口正常世代更替水平。“不管對低生育率如何爭論，中國進(jìn)入低生育率時代已經(jīng)是一個不爭的事實，已經(jīng)成為各界的共識?！盵2]

二、生育問題是關(guān)乎國家長治久安、民族永續(xù)發(fā)展的根本戰(zhàn)略問題

生育問題，不僅是事關(guān)延緩人口老齡化進(jìn)程的大問題，是有效應(yīng)對人口老齡化頂層制度設(shè)計的一個重要方面，更是事關(guān)國家長治久安、民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略問題，必須提到國家根本戰(zhàn)略的高度來認(rèn)識。

近代以來，中國人口增長速度遠(yuǎn)低于世界平均水平。我國人口占世界總?cè)丝诘谋戎?，?820年的36.6%，下降到1900年的25.6%，再下降到1950年的21.8%，1980年曾上升到22.1%，但隨后又下降到2015年的大約18.7%。從歷史的長河來看，我國人口占世界總?cè)丝诘谋戎厥遣粩嘞陆档?。[3]從1950年到1980年的30年時間，我國人口占世界總?cè)丝诘谋戎厥巧仙?，僅僅上升了0.3個百分點，但是，從1980年到2015年的短短35年時間則下降了3.4個百分點，平均每年下降將近0.1個百分點。這樣的下降速度，相當(dāng)于前三十年我國人口占世界人口的比重上升速度的10倍。雖然2015年我國人口數(shù)13.75億人是1950年5.52億人的2.49倍，但2015年僅僅出生1655萬人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1950-1954年平均每年出生2100多萬人的水平。

根據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)，“80后”“90后”“00后”的人口分別是2.19億、1.88億、1.47億。從“80后”到“00后”不到一代人時間，出生人口就萎縮了32%。[3]有學(xué)者做過測算，如果生育率一直維持在1.4左右的水平，那么總?cè)丝趯⒁悦?0年減少一半的速度萎縮?，F(xiàn)在人口還沒有萎縮，只是因為過去的生育率高于人口世代更替水平，且人口預(yù)期壽命不斷延長。但長期的低生育率，已經(jīng)決定了未來幾十年乃至上百年我國人口總量將急劇衰減。

過低的生育率，將對我國的未來發(fā)展，特別是中華民族的偉大復(fù)興構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一方面，目前面臨的人口老齡化問題將會更趨嚴(yán)重。只有努力使生育率盡可能回歸人口正常世代更替水平，才能有效延緩人口老齡化進(jìn)程，降低人口老齡化對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響。另一方面，人口始終是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民族復(fù)興的第一資源。有研究表明，新生代勞動力供給數(shù)量與質(zhì)量上升是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，適當(dāng)放開生育政策可促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與縮小地區(qū)差距。[4]過低的生育率，不僅將使我國總體人口規(guī)模不斷萎縮，更使我國人口數(shù)占世界人口總數(shù)的比重快速下降，我國將逐步失去人口優(yōu)勢，國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民族復(fù)興所必需的人口條件將不復(fù)存在，最終將國力全面衰退而淪為世界二流三流國家?！皬拈L遠(yuǎn)看，中華民族的偉大復(fù)興最關(guān)鍵是要重建已被破壞的人口生態(tài)?！盵2]所以，必須從國計民生和中華民族偉大復(fù)興的高度，把提升生育率問題，上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略，既是國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略，也是國家根本性戰(zhàn)略。

三、必須制定和實施更加積極的人口政策

國際經(jīng)驗表明，當(dāng)一個國家或地區(qū)的生育率跌破1.5以后，要回歸到保證人口世代更替的2.1以上是非常困難的。[5]在一個國家或地區(qū)的生育率過高時，政府可以采取強(qiáng)力措施控制人口過快增長，這比較容易做到;但是當(dāng)一個國家或地區(qū)的生育率過低時，政府寄希望于采取措施鼓勵生育，提高生育率，預(yù)防或遏制人口負(fù)增長，就不一定能夠達(dá)到理想的效果了。從北歐國家、前蘇聯(lián)以及我們的近鄰韓國和新加坡等國家，都可以反復(fù)看到類似的情形。

因為各種原因，如前所述，我國生育率實際上早就已經(jīng)大大低于人口世代更替水平。因而，先后推出了“雙獨二孩”政策、“單獨二孩”政策，2016年又實施“全面二孩”政策。根據(jù)國家相關(guān)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年出生人口1723萬人。一方面，2017年出生人口數(shù)比2016年減少63萬人;另一方面，在新增人口中，一孩數(shù)只有724萬人，比2016年還減少249萬人，近1000萬為二孩。這是近20年來首次出現(xiàn)二孩出生數(shù)高于一孩出生數(shù)的情況。這說明，2017年我國出生人口數(shù)的下降，最主要的因素是很多育齡夫婦不愿意生、也沒有生孩子。“可見，全面放開二孩的政策實際上已經(jīng)減緩了人口出生率下降的幅度，人口出生率的下降主要是由于一孩出生率的下降。”[1]如果沒有“全面二孩”政策的實施，2017年我國出生人口數(shù)會更少。

實際上，僅僅“全面二孩”是不足以維持人口的正常世代更替的。因為即使全國平均每對育齡夫婦都生育兩個孩子，生育率仍然低于人口正常世代更替水平，從長遠(yuǎn)來看人口還是會緩慢減少的。更何況總有一部分夫婦不愿意生二孩，甚至還有一部分夫婦連一個孩子也不愿意生，還有一部分夫婦即使愿意生育但沒有生育能力，因此，要使生育率達(dá)到2.1的人口世代更替水平，就必須有一部分夫婦生育三孩及以上。

為有效延緩我國人口老齡化進(jìn)程，為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和中華民族偉大復(fù)興創(chuàng)造良好的人口條件，必須制定和實施更加積極的人口發(fā)展戰(zhàn)略和人口政策。具體地說，可以一步到位的放開，也可以分兩步走。所謂“一步到位的放開”，就是取消生育限制，有學(xué)者認(rèn)為，“目前我國的生育率實在太低了，已經(jīng)失去了繼續(xù)限制生育的理由”[6]。實際上，放開生育限制，在人們生育觀念已經(jīng)發(fā)生根本性改變、生育成本已經(jīng)很高而生育意愿已經(jīng)很低的背景下，是不可能帶來人口的爆炸性增長的，這樣的擔(dān)憂是多余的。所謂“分兩步走”，就是先放開“全面三孩”政策，并在人口老齡化程度和速度均高于全國平均水平的地區(qū)率先全面放開生育，然后適時在全國范圍內(nèi)全面放開生育。

從一步到位的放開和分兩步走來看，后者比較穩(wěn)妥，但可能時間拖得比較長，可能錯失目前正值生育年齡這一代人生育意愿還相對比較高、提高他們的生育率還比較容易的時機(jī)。前者有一定的風(fēng)險，但比較簡便，而且可以更充分地利用目前正值生育年齡這一代人生育意愿還相對比較高的有利時機(jī)，相對比較快的提高生育率，有效遏制我國人口生育率下降速度和人口老齡化上升速度“雙過快”的勢頭。

四、促進(jìn)生育政策與相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策的配套銜接

黨的十九大報告提出，要“促進(jìn)生育政策與相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策的配套銜接”，這是具有極為重大現(xiàn)實意義和針對性的導(dǎo)向。針對我國生育成本越來越高，國民生育意愿下降，生育率持續(xù)走低的現(xiàn)實，要實現(xiàn)“全面二孩”政策的目標(biāo)，并進(jìn)而實現(xiàn)全面放開生育，促進(jìn)我國人口的可持續(xù)發(fā)展，必須制定和實施與生育政策相配套的一系列經(jīng)濟(jì)社會政策。

根據(jù)2015年原國家衛(wèi)計委進(jìn)行的生育意愿調(diào)查結(jié)果，因為經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、太費精力和無人看護(hù)而不愿生育第二個子女的分別占到74.5%、61.1%、60.5%。[7]此外，用人單位因?qū)ε毠ど⑻岣呷斯こ杀径a(chǎn)生的就業(yè)歧視，女性產(chǎn)假、哺乳假等權(quán)益落實不到位、母嬰設(shè)施缺乏，女性在兼顧家庭和事業(yè)發(fā)展方面存在很多顧慮等等，也是育齡婦女生育意愿走低、不愿意生育第二個孩子的重要原因。

要實現(xiàn)同社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)相適應(yīng)的人口可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，必須針對目前育齡人口生育意愿低迷、生育率持續(xù)下降的主要原因，借鑒世界一些國家和地區(qū)的經(jīng)驗，制定和實施鼓勵生育的相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策。

（一）大力發(fā)展幼托服務(wù)

黨的十九大報告在保障和改善民生的目標(biāo)從“五有”拓展為“七有”，其中第一“有”即“幼有所育”。“幼有所育”首先要解決的就是入園難的問題。入園難入園貴，是許多育齡夫婦不愿生、不敢生第二個孩子，甚至一個小孩也不愿生、不敢生的重要原因。因為托幼服務(wù)發(fā)展的滯后和供給不足，許多女性因為擔(dān)心看護(hù)嬰兒不得不放棄工作，或者無法全身心投入工作，將影響到自己的職業(yè)發(fā)展，而選擇放棄生育。為了解決這一問題，國家有關(guān)方面制定了“十三五”期間要實現(xiàn)學(xué)前適齡兒童毛入園率達(dá)到85%，其中80%的兒童要進(jìn)入普惠性幼兒園的發(fā)展目標(biāo)?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是如何實現(xiàn)這一目標(biāo)。

發(fā)展幼托服務(wù)，有兩個問題值得研究和解決：一要轉(zhuǎn)變對幼托的認(rèn)識。托幼服務(wù)不是單純的學(xué)前教育，它還是國民福利的重要方面，要實現(xiàn)從賦予幼托單純的教育職能向教育職能與國民福利并重的理念轉(zhuǎn)變;二是發(fā)展幼托服務(wù)必須走公益性與市場化相結(jié)合之路。政府要鼓勵企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社區(qū)利用閑置場地舉辦托幼機(jī)構(gòu)，鼓勵社會資本進(jìn)入托幼服務(wù)領(lǐng)域，政府對托幼服務(wù)提供貨幣補(bǔ)貼和政策扶持，政府、市場和社會既要有分工，更要有合作，充分發(fā)揮多元主體的積極性和作用。

（二）完善和嚴(yán)格落實帶薪產(chǎn)假、陪產(chǎn)假制度

我國在法律制度上解決了帶薪產(chǎn)假的制度安排，但關(guān)鍵是完善和落實。一些育齡夫婦不愿意生育，同產(chǎn)假時間短及擔(dān)心休產(chǎn)假將影響職業(yè)發(fā)展等有關(guān)。

產(chǎn)假制度的完善和落實，要解決好三個問題：一是我國目前法定的產(chǎn)假時間相對比較短，要在避免過度影響企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營的前提下適當(dāng)延長假期。一些國家的做法值得我們借鑒。比如德國的產(chǎn)假時間，從1927年的6周，延長到1992年的3年;俄羅斯的產(chǎn)假時間，則從原來的12周，延長到了現(xiàn)在的4年半;瑞典規(guī)定，在孩子滿8歲前，父母有權(quán)享有共計480天的育兒假。[5]顯然，我國的產(chǎn)假時間要延長到數(shù)年是不現(xiàn)實的，要認(rèn)真研究究竟應(yīng)該且能夠延長到多長時間。二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)要切實保障員工生育期間產(chǎn)假休假權(quán)利，這是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)必須履行的法定責(zé)任和義務(wù)，不得以任何理由隨意縮短假期，全國婦聯(lián)和全國人大有責(zé)任定期或不定期開展執(zhí)法檢查監(jiān)督。三是政府要通過稅費減免等扶持政策，補(bǔ)償員工生育增加的企業(yè)成本。生育是女性對人類繁衍后代所做出的巨大貢獻(xiàn)，生育行為的成本不應(yīng)該主要由用人單位承擔(dān)，更不應(yīng)該由女性及其家庭為主承擔(dān)，而應(yīng)該由全社會合理分擔(dān)。由全社會合理分擔(dān)的最現(xiàn)實途徑，就是政府對用人單位和家庭的生育成本進(jìn)行補(bǔ)償。

（三）借鑒國際經(jīng)驗，建立和實施生育津貼和育兒津貼制度

為了鼓勵生育，許多國家都建立和實施了生育津貼、育兒津貼或綜合性的家庭津貼等制度。盡管各個國家的津貼名目不同，但目的都是為了減輕家庭在生育、育兒等方面的負(fù)擔(dān)。

北歐國家的生育津貼支付時間，大多在一年以上，支付水平有所差異。芬蘭的產(chǎn)婦最長可以享有44周、相當(dāng)于原工資70-90%的生育津貼;丹麥和挪威的產(chǎn)婦分別可以享有50周和47周、相當(dāng)于原工資100%的生育津貼，也可以按原工資的80%享有57周生育津貼;對于低收入或無收入的家長，瑞典設(shè)立了每天180克朗的最低生活保障線。在北歐國家，從懷孕到生育的所有檢查和住院治療都是免費的，家長照顧生病的子女還可以享有照顧津貼。比如瑞典政府規(guī)定，父母一年中照顧一個病患兒童可以按原工資的80%、最長享有120天的照顧津貼。法國的家庭津貼項目繁多，覆蓋了一個家庭的子女從出生到獨立成人、從照護(hù)養(yǎng)育到入學(xué)受教育的各個階段的全部需求，該制度面向所有居住在法國、有兩個及以上子女的家庭，津貼標(biāo)準(zhǔn)隨子女?dāng)?shù)量的增加而增加，有4個以上子女的家庭每增加1個小孩，還會增加一份額外津貼（額外津貼項目在2015年的家庭津貼制度改革中被取消）。日本為了使女性更好地兼顧家庭和工作，使嬰幼兒得到更多照顧，2015年4月開始將6個月以內(nèi)的育兒休假津貼從原工資的50%提高到67%，3歲以下的兒童每月享有1.5萬日元兒童補(bǔ)貼，3歲以上15歲以下的兒童為每月1萬日元。在俄羅斯，小孩出生時就一次性付清14500盧布的兒童津貼，并從第三個孩子起發(fā)放另外的兒童津貼，另外，有小孩的家庭還可以獲得一筆45300盧布的母親家庭資本。[7]

其他國家在生育津貼、兒童津貼、家庭津貼方面的做法值得我們借鑒和學(xué)習(xí)，但不可能照搬。建立和實施我國生育津貼、育兒津貼和家庭津貼制度，要理順和解決好三個問題：一是不能以生育保險取代生育津貼，也不能以建立了生育保險制度為由反對建立生育津貼制度。我國為有就業(yè)單位的女性勞動者建立了生育保險制度，截止2017年參保人數(shù)達(dá)到1.924億人，沒有就業(yè)、沒有單位的女性則參加不了生育保險。生育保險屬于社會保險范疇，其資金主要來自于用人單位繳費形成的生育保險基金;生育津貼則屬于社會公共福利范疇，其資金主要來自國家財政。因此，兩者不能互相取代，而是相互補(bǔ)充的。二是生育津貼和育兒津貼是兩個獨立的津貼項目，前者是對生育的父母在生育期間因為失去收入或收入減少而提供的一種社會補(bǔ)償，后者是對家庭養(yǎng)育嬰幼兒的成本提供的一種社會補(bǔ)償，兩者都是普惠性的社會福利。三是鑒于我國尚處于社會主義初級階段的基本國情，而制定和實施這兩項津貼制度的目的是鼓勵生育，因而既可以考慮從“二孩”開始才能享受生育津貼和兒童津貼，也可以考慮一個孩子只能享有一半的津貼，以更好的發(fā)揮這兩項津貼制度的激勵作用。

（四）個人所得稅方面對多子女家庭實行稅收減免或扣除

許多生育率低、人口老齡化嚴(yán)重的國家，在個人所得稅的設(shè)計上都對多子女家庭實行了稅收減免，一方面減輕了多子女家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，另一方面也是對多子女家庭在人口發(fā)展和種族繁衍方面做出的貢獻(xiàn)的一種社會補(bǔ)償，因而促進(jìn)了社會公平。稅收減免的具體方案主要有兩種，一是根據(jù)家庭孩子的數(shù)量進(jìn)行一定的稅收抵免;二是對多子女家庭實施分等級稅收制。

在美國，每個孩子每年可減免400美元個稅。在西歐一些國家，按家庭子女的多少，設(shè)計了不同檔次的個人所得稅稅率。在德國等國家，多子女家庭中的夫妻一方可免除個稅。

近年來，在我國學(xué)術(shù)界甚至全國“兩會”上，家庭撫養(yǎng)費用抵扣個稅的呼聲也越來越高。新近公布的個人所得稅法修正案（草案）在專項附加扣除中把子女教育等支出納入其中，顯然是一大進(jìn)步，但仍然是不夠的。必須把應(yīng)對低生育率和人口老齡化的制度設(shè)計，體現(xiàn)到包括個人所得稅等制度和政策制定和實施的全過程之中。

從許多國家和地區(qū)鼓勵生育的政策、措施的制定和實施情況看，政策、措施實施后通常要5-10年才能顯現(xiàn)其效果。面對我國目前生育率持續(xù)走低、人口老齡化加速的嚴(yán)峻現(xiàn)實，時不我待，必須加速應(yīng)對人口老齡化的頂層制度設(shè)計。

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責(zé)任編輯：詹花秀