■ 肖 磊

一、成渝城市群總體特征

成渝城市群是國(guó)務(wù)院提出的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶與國(guó)家西部大開(kāi)放重大戰(zhàn)略中的重要支點(diǎn)，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上游的重要組成部分，同時(shí)也是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心部分?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出：促進(jìn)成渝城市群一體化發(fā)展，優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)化格局，科學(xué)引導(dǎo)沿江城市發(fā)展，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制。在新發(fā)展階段下，成渝城市群需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展方式，突出高質(zhì)量發(fā)展，適應(yīng)沿江經(jīng)濟(jì)帶與西部地區(qū)內(nèi)陸發(fā)展趨勢(shì)，帶動(dòng)西部地區(qū)發(fā)展，縮短與沿海城市的差距。

（一）人口數(shù)量較多，經(jīng)濟(jì)總量與沿海城市群存在差距

以成渝城市群為研究對(duì)象，范圍包括重慶全域以及四川省除攀枝花與三州民族地區(qū)以外的全部地市。具體包括成都、自貢、瀘州、德陽(yáng)、廣元、綿陽(yáng)、遂寧、內(nèi)江、樂(lè)山、南充、眉山、宜賓、廣安、達(dá)州、巴中、雅安、資陽(yáng)等17個(gè)市，以及重慶市全部38 個(gè)區(qū)（縣）。

成渝城市群總面積26.37萬(wàn)平方公里，2016年總常住人口1.049億人，與京津冀（1.12億）、長(zhǎng)三角（1.56億）、珠三角（0.99億）差別不大。2016年GDP4.956萬(wàn)億元，與京津冀（7.6萬(wàn)億元）、長(zhǎng)三角（14.9萬(wàn)億元）、珠三角（7.3萬(wàn)億元）差距明顯。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異，沿海城市群均為人口大量流入地區(qū)，而成渝凈流出1200萬(wàn)人，且多為年輕勞動(dòng)力。

（二）工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平不高，制造業(yè)支撐能力弱

成渝城市群工業(yè)化水平不高，2016年人均GDP4.48萬(wàn)元，與京津冀（6.8萬(wàn)元）、長(zhǎng)三角（9.5萬(wàn)元）、珠三角（7.35萬(wàn)元）還有比較明顯的差距，還不到全國(guó)平均水平（5.38萬(wàn)元）。城鎮(zhèn)化水平同樣較低，2016年僅為53%，與京津冀（64%）、長(zhǎng)三角（71%）、珠三角（69%）差距明顯，也未達(dá)到58%的全國(guó)平均水平。

圖1 成渝城市群研究范圍

表1 2016年成渝與沿海地區(qū)工業(yè)化水平比較

成渝仍處于工業(yè)化的中前期，但制造業(yè)就業(yè)規(guī)模長(zhǎng)期偏弱。2016年制造業(yè)總就業(yè)規(guī)模僅800萬(wàn)人，與浙江、廣東等沿海省份差距明顯。成渝人口總規(guī)模明顯超過(guò)江蘇省，但江蘇省在1990年時(shí)制造業(yè)就業(yè)就已達(dá)到1000萬(wàn)級(jí)別，區(qū)域差異十分突出。與此同時(shí)，成渝制造業(yè)占非農(nóng)就業(yè)比例明顯偏低，只有20%左右，與沿海省份40%～50%的情況差異明顯，與全國(guó)平均29.5%水平相比同樣落后。

（三）投資依賴明顯，自身造血能力有待加強(qiáng)

成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴固定資產(chǎn)投資。2016年重慶與四川省固定資產(chǎn)投資額分別達(dá)到了17361.1和29104.0億元，與GDP比例分別達(dá)到98.87%和89.06%，明顯超過(guò)70%的全國(guó)平均水平，遠(yuǎn)高于廣東（41.51%）、上海（24.60%）的水平。2011年～2016年之間，成渝地區(qū)稅收與固定資產(chǎn)投資比例仍在下降，表明投資依賴仍在加劇，固投比例仍不斷提高。說(shuō)明成渝地區(qū)仍處于以土地財(cái)政支撐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，本質(zhì)是通過(guò)融資奠定城市發(fā)展基礎(chǔ)，為下一步發(fā)展拉開(kāi)框架。

二、新時(shí)期重大背景分析

（一）長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與內(nèi)陸開(kāi)放要求

黨的十九大提出優(yōu)化區(qū)域開(kāi)放布局，加大西部開(kāi)放力度，推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局；長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃提出西部要成為聯(lián)動(dòng)多向開(kāi)放的紐帶地區(qū)。

本輪長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中，長(zhǎng)江同時(shí)扮演著“萊茵-多瑙河”與“地中海”的角色，推動(dòng)深入中國(guó)內(nèi)陸的沿江城市走向國(guó)際開(kāi)放，擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的空間與機(jī)遇。

其中，成都是天然的亞太航空中心，成都機(jī)場(chǎng)5小時(shí)可覆蓋東亞、東南亞、南亞所有主要機(jī)場(chǎng)，具有發(fā)展國(guó)際商務(wù)商貿(mào)的天然優(yōu)勢(shì)。重慶是長(zhǎng)江上游航運(yùn)中心，在臨江開(kāi)放、貨物轉(zhuǎn)運(yùn)方面具有國(guó)家戰(zhàn)略意義。

（二）長(zhǎng)江大保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)要求

生態(tài)文明是新發(fā)展階段的關(guān)鍵主題，習(xí)近平總書記專門強(qiáng)調(diào)了長(zhǎng)江“共抓大保護(hù)”的重要性。從目前發(fā)展來(lái)看，成渝地區(qū)生態(tài)發(fā)展主要帶來(lái)幾個(gè)方面的影響：

一是沿長(zhǎng)江地區(qū)的保護(hù)與生態(tài)修復(fù)上升到了新的高度，開(kāi)山建設(shè)、擁江發(fā)展、臨江布局污染性產(chǎn)業(yè)的做法將得到顯著控制。以重慶為例，提出明確政策限制臨江工業(yè)發(fā)展：以175米三峽庫(kù)區(qū)等高線為基準(zhǔn)，劃定水體生態(tài)保護(hù)控制線；長(zhǎng)江干流及主要支流岸線1公里范圍內(nèi)禁止新建重化工項(xiàng)目；長(zhǎng)江干流及主要支流岸線5公里范圍內(nèi)禁止新布局工業(yè)園區(qū)。

二是臨龍門山地區(qū)發(fā)展與大氣環(huán)境容量、地質(zhì)安全存在矛盾。但這一地區(qū)是四川傳統(tǒng)的“成綿樂(lè)”發(fā)展軸線，人口與產(chǎn)業(yè)高度集聚，但大氣擴(kuò)散條件差，工業(yè)與汽車尾氣排放導(dǎo)致了比較嚴(yán)重的大氣污染問(wèn)題。

三是盆周山地地區(qū)原本不適合搞大規(guī)模開(kāi)發(fā)，卻大規(guī)模開(kāi)山平場(chǎng)搞工業(yè)。在新的發(fā)展背景下，需要調(diào)整傳統(tǒng)發(fā)展方式，探索新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。

（三）人口流動(dòng)轉(zhuǎn)向，帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇

成渝地區(qū)人口流動(dòng)的趨勢(shì)明顯變化。一是存在一定的人口回流，多為沿海地區(qū)技術(shù)人員與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，返鄉(xiāng)后對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)較強(qiáng)的支撐作用，重慶開(kāi)州區(qū)農(nóng)業(yè)本底條件好，許多返鄉(xiāng)人員發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，對(duì)鄉(xiāng)村就業(yè)幫扶明顯。二是新移民中知識(shí)人群比例明顯提高，到2016年，城鎮(zhèn)新增人口中超過(guò)一半人是大學(xué)畢業(yè)生，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)“白領(lǐng)化”的趨勢(shì)。近年來(lái)，成都、重慶等核心城市對(duì)高知人群的吸引力明顯提高，一方面得益于本地經(jīng)濟(jì)與政策吸引力，一方面也與我國(guó)一線城市高房?jī)r(jià)的擠出作用有關(guān)。

年輕高知人群與返鄉(xiāng)人群流入，將促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展。一是高端服務(wù)業(yè)，以往因?yàn)橹R(shí)人群比例低，很難培育商務(wù)、科技創(chuàng)新、生產(chǎn)服務(wù)等行業(yè)，在新的發(fā)展時(shí)期將迎來(lái)拐點(diǎn)。二是本地優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，在能人回鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上也面臨新的發(fā)展，在電子商務(wù)時(shí)代，產(chǎn)品走出去的機(jī)會(huì)明顯增多。

三、新時(shí)期空間趨勢(shì)分析

（一）核心城市重構(gòu)：動(dòng)力集聚但空間布局調(diào)整

城市群發(fā)展動(dòng)力面臨向核心城市集聚的態(tài)勢(shì)。主要原因在于，新增的知識(shí)人群、內(nèi)陸開(kāi)放的動(dòng)力、創(chuàng)新相關(guān)的功能都更傾向于流入成都、重慶等核心城市，其它城市在這方面的競(jìng)爭(zhēng)力存在較大的差距。成都、重慶在這方面的直接競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手是西安、武漢等國(guó)內(nèi)其它二線城市，即使愿意疏解給本地其他城市也無(wú)法做到。與此同時(shí)，成渝次級(jí)城市發(fā)展多依賴制造業(yè)，而制造業(yè)發(fā)展的大環(huán)境面臨下行，中國(guó)搞大規(guī)模工業(yè)擴(kuò)張的道路已經(jīng)到了盡頭。在此雙重作用下，發(fā)展動(dòng)力面臨繼續(xù)極化的趨勢(shì)。

核心城市面臨生態(tài)環(huán)境的限制。成都背靠青藏高原，大氣環(huán)境容量較低，目前大氣污染嚴(yán)重，PM2.5水平堪比河北。重慶則因?yàn)槌鞘卸嗌?，交通組織困難重重，新培育的商務(wù)、商業(yè)空間往往與區(qū)域客運(yùn)通道重疊，擁堵問(wèn)題日益凸顯。在新功能植入、城市環(huán)境要求不斷提高的背景下，成都、重慶都面臨著功能疏解、打造都市圈的客觀要求。

（二）沿江城市轉(zhuǎn)型：生態(tài)管控下功能開(kāi)放

與此同時(shí)，圍繞重大設(shè)施的內(nèi)陸開(kāi)放口岸將逐漸興起，主要包括一些臨港城市與成都、重慶交通樞紐地區(qū)。在生態(tài)保護(hù)的要求下，重點(diǎn)通過(guò)國(guó)際化貿(mào)易平臺(tái)建設(shè)，發(fā)展對(duì)外貿(mào)易口岸、綜合自貿(mào)區(qū)、綜合保稅區(qū)，培育商品展銷、對(duì)外結(jié)算、對(duì)外電商、保稅物流等系列服務(wù)功能。臨江城市以打造“江海聯(lián)運(yùn)”的對(duì)外平臺(tái)為主，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的大工業(yè)開(kāi)發(fā)模式，更加關(guān)注功能提升而非規(guī)模集聚。

長(zhǎng)江修復(fù)與環(huán)境治理將深刻影響沿江城市發(fā)展。以四川宜賓為例，由于城市沿長(zhǎng)江呈帶型拓展，大量占用沿江空間，城市功能效率低下。近年來(lái)，該市通過(guò)對(duì)長(zhǎng)江綜合生態(tài)治理取得了良好成效，沿江產(chǎn)業(yè)升級(jí)、將污染產(chǎn)業(yè)搬遷，將水污染防治與水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)同步共治。

（三）丘區(qū)城市開(kāi)發(fā)：新時(shí)期工業(yè)化新載體

分析成渝分類型城市發(fā)展條件：核心城市受到環(huán)境容量限制，傳統(tǒng)功能面臨疏解，制造業(yè)不適合布局在其城市中心；盆周山地城市用地條件較差，同時(shí)地理區(qū)位導(dǎo)致交通問(wèn)題嚴(yán)重，在生態(tài)保護(hù)前提下不適合壯大規(guī)模；沿江城市面臨政策限制，以生態(tài)優(yōu)先，不宜大規(guī)模發(fā)展工業(yè)。相比之下，成渝中部腹地將會(huì)成為新階段工業(yè)發(fā)展的重要載體，結(jié)合成都、重慶都市圈發(fā)展，成為聯(lián)動(dòng)兩大中心城市的產(chǎn)業(yè)走廊。

成渝中部的優(yōu)勢(shì)在于：生態(tài)環(huán)境容量充足，城市基礎(chǔ)、交通條件、基礎(chǔ)設(shè)施較好，對(duì)耕地占用影響少于成都平原，腹地人口規(guī)模較大。未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)避免鋼鐵、化工等資源型產(chǎn)業(yè)，結(jié)合內(nèi)陸開(kāi)放發(fā)展與國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)的電子、醫(yī)藥、汽車等行業(yè)。本區(qū)域存在一定程度的城市超前建設(shè)情況，將其作為產(chǎn)業(yè)基地有利于控制政府債務(wù)和房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

四、空間發(fā)展建議

（一）城市群布局建議

結(jié)合上述分析，對(duì)成渝城市群空間格局提出發(fā)展建議如下：

一是依托成都、重慶雙核，加快功能升級(jí)：加快積累人力資源，培育生產(chǎn)服務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)、國(guó)際貿(mào)易等現(xiàn)代服務(wù)功能。依托新功能實(shí)現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在生態(tài)約束下推動(dòng)空間重構(gòu)，形成都市區(qū)空間形態(tài)。

二是推動(dòng)臨龍門山與長(zhǎng)江兩大發(fā)展帶生態(tài)發(fā)展：以雙核為節(jié)點(diǎn)，分別發(fā)展以生活性服務(wù)業(yè)、特色旅游等產(chǎn)業(yè)為主的臨龍門山地區(qū)優(yōu)化發(fā)展以及依托開(kāi)放發(fā)展的沿長(zhǎng)江生態(tài)帶。兩帶差異化發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作。

表2 成渝地區(qū)各類城市優(yōu)缺點(diǎn)比較

圖2 建議成渝城市群功能布局發(fā)展意向圖

三是打造中部丘區(qū)的工業(yè)城市：著力發(fā)展非資源依賴型工業(yè)，打造工業(yè)城市集群，疏解成都、重慶工業(yè)，加強(qiáng)成渝對(duì)接聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化布局。結(jié)合當(dāng)前人口需求特點(diǎn)，新增產(chǎn)業(yè)區(qū)應(yīng)與既有城市布局結(jié)合，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)服務(wù)配套，也提升對(duì)城市發(fā)展的支撐作用。

（二）城鎮(zhèn)發(fā)展建議

一是建設(shè)綠色城市，推廣綠色運(yùn)營(yíng)新模式。對(duì)分類型城市提出相應(yīng)建設(shè)建議：成渝核心城市發(fā)展重點(diǎn)是推廣綠色交通，緩解汽車尾氣排放帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題；沿江城市發(fā)展重點(diǎn)是長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)共建，同時(shí)完善生態(tài)管控機(jī)制，將預(yù)防、保護(hù)與修復(fù)工作同步；工業(yè)城市重點(diǎn)加強(qiáng)長(zhǎng)江支流環(huán)境治理。

二是優(yōu)化設(shè)施布局，支撐城鎮(zhèn)空間新格局。均衡布局區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)服務(wù)向次級(jí)城市轉(zhuǎn)移。扭轉(zhuǎn)教育人群向中心城市過(guò)度集中的趨勢(shì)，在義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育方面大力推進(jìn)次級(jí)城市發(fā)展，打造若干個(gè)醫(yī)療服務(wù)的重點(diǎn)城市，縮小與中心城市的極差。同時(shí)加強(qiáng)工業(yè)城市到口岸城市之間的便捷交通，降低多式聯(lián)運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)成本、時(shí)間成本；加強(qiáng)中心城市至口岸城市的快速客運(yùn)，整合對(duì)外貿(mào)易、對(duì)外交往功能。

三是實(shí)施人才戰(zhàn)略，以人為核心培育功能。人的發(fā)展是本階段發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，應(yīng)把握人口流動(dòng)趨勢(shì)機(jī)遇，根據(jù)不同城市發(fā)展方向?qū)嵤┫鄳?yīng)的人才政策：成渝核心城市注重高知人群的引進(jìn)，主要目標(biāo)對(duì)象是20～35歲高學(xué)歷人群，核心是解決安居問(wèn)題，提供人才公寓、產(chǎn)業(yè)配套租賃住房等后勤保障；產(chǎn)業(yè)城市要注重專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，加強(qiáng)對(duì)緊缺人才的預(yù)測(cè)和規(guī)劃，提高引進(jìn)人才的針對(duì)性和有效性；特色縣鎮(zhèn)應(yīng)加強(qiáng)針對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人群的政策扶持。