陳 升，劉 澤，楊永恒

(1.重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400030; 2. 清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084；3. 清華大學(xué) 中國發(fā)展規(guī)劃研究院，北京 100084)

一、對兩個(gè)現(xiàn)象的理論追問

我國已經(jīng)成功編制并實(shí)施了十二個(gè)五年規(guī)劃(計(jì)劃)。有兩個(gè)現(xiàn)象值得關(guān)注：第一，中國的五年規(guī)劃決策機(jī)制從內(nèi)部集體決策模式、“一言堂”決策模式、咨詢決策模式到集思廣益型決策模式，不斷地完善和改進(jìn)，目前已經(jīng)相對成熟[1]；第二，中國是五年規(guī)劃(計(jì)劃)實(shí)施時(shí)間最長而且最成功的國家。在1978-2008年這30年當(dāng)中，發(fā)展速度最快的10個(gè)國家有8個(gè)編制、實(shí)施了發(fā)展計(jì)劃，而中國又是其中發(fā)展速度最高的國家[2]。透過以上兩個(gè)現(xiàn)象，我們進(jìn)一步追問：我國五年規(guī)劃實(shí)施為什么如此成功？規(guī)劃編制與規(guī)劃完成程度存在什么關(guān)系？

目前國內(nèi)外關(guān)于該問題的研究沒有展開：國外研究主要集中在城市規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面，研究中國五年規(guī)劃的文獻(xiàn)不多，少數(shù)學(xué)者如Heilmann S等(2013)闡述了規(guī)劃的編制歷史演變、規(guī)劃的運(yùn)行機(jī)制、規(guī)劃的治理模式和規(guī)劃的政策實(shí)驗(yàn)及調(diào)整[3]。國內(nèi)研究主要集中在五年規(guī)劃的演變歷程[2]、五年規(guī)劃決策研究[4-5]、五年規(guī)劃實(shí)施機(jī)制研究[8]、五年計(jì)劃實(shí)施情況研究[7-8]。本研究試圖利用第一手調(diào)研數(shù)據(jù)探討規(guī)劃編制與規(guī)劃完成程度二者的關(guān)系，并進(jìn)一步探討規(guī)劃文本質(zhì)量和規(guī)劃實(shí)施在二者關(guān)系中的中介作用與調(diào)節(jié)作用。

二、文獻(xiàn)綜述與假設(shè)的提出

目前研究規(guī)劃完成程度影響因素的實(shí)證文獻(xiàn)主要是國外文獻(xiàn)，但是關(guān)于五年規(guī)劃完成程度影響因素的實(shí)證研究較少。國外主要集中于戰(zhàn)略規(guī)劃、城市規(guī)劃等。為了研究方便，本文在文獻(xiàn)綜述過程中先不區(qū)分五年規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃或者城市規(guī)劃，先是在大量文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，歸納一般規(guī)劃完成程度與相關(guān)因素的關(guān)系。

(一)規(guī)劃編制與規(guī)劃完成程度

規(guī)劃編制主要涉及到編制的主體、編制的程序、規(guī)劃具體方案等[9]。規(guī)劃完成程度指的是規(guī)劃的主要任務(wù)和指標(biāo)完成程度[10]。目前關(guān)于規(guī)劃編制與規(guī)劃完成程度二者的關(guān)系研究較少。從理論分析來看，規(guī)劃編制的參與主體的廣泛性有利于各方表達(dá)利益需求，加強(qiáng)各參與方對規(guī)劃的理念認(rèn)同感，在實(shí)施過程中參與的積極性會(huì)更高、面臨的阻力也會(huì)小一些，利于規(guī)劃完成程度的提高。部門領(lǐng)導(dǎo)、智庫專家、基層群眾、人大代表、政協(xié)委員等進(jìn)行對話，有利于獲取更多的信息源和汲取各方的智慧，編制的規(guī)劃文本科學(xué)性更高，實(shí)施水平也可能更高。因此，我們提出：

假設(shè)1：規(guī)劃編制對規(guī)劃完成程度具有顯著的正向影響。

(二)規(guī)劃質(zhì)量與規(guī)劃完成程度

規(guī)劃質(zhì)量主要涉及規(guī)劃方案本身質(zhì)量和規(guī)劃含金量。具體來看，包括：規(guī)劃長遠(yuǎn)導(dǎo)向性。規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須具有科學(xué)、有效的長遠(yuǎn)導(dǎo)向性，才能避免短期行為和短期效應(yīng)，為更長遠(yuǎn)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。是否充分考慮外部環(huán)境。外部環(huán)境往往對規(guī)劃完成程度產(chǎn)生影響，因此在制定規(guī)劃時(shí)要考慮外部環(huán)境因素，如政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技和利益相關(guān)者等，并努力與之相適應(yīng)[11-13]。在外部環(huán)境中，比較突出的是政治環(huán)境，出現(xiàn)如政治環(huán)境動(dòng)蕩等極端情況可能對規(guī)劃類型產(chǎn)生影響，甚至阻礙規(guī)劃的執(zhí)行實(shí)施[14]。指標(biāo)設(shè)置彈性。給五年計(jì)劃指標(biāo)留余地是我國計(jì)劃實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國歷次五年計(jì)劃指標(biāo)都會(huì)給指標(biāo)留有10%的余地。“十一五”規(guī)劃給主要指標(biāo)大致留了20%的余地[15]。這與“十一五”規(guī)劃的編制過程中，有效落實(shí)了決策科學(xué)化、民主化和程序化是密切相關(guān)的。指標(biāo)的可測度性和問責(zé)性。從評估結(jié)果來看，凡是定量的指標(biāo)發(fā)展情況都顯著好于未定量指標(biāo)。從歷史對比來看，“十一五”規(guī)劃的主要指標(biāo)完成情況高于以往的重要原因之一是對所有的核心指標(biāo)進(jìn)行了定量化，并要求必須進(jìn)行中期評估，這就形成了有效的導(dǎo)向和約束機(jī)制[15]；文本的公平性。規(guī)劃文本的回應(yīng)性、公共性等作為一種“績效指標(biāo)”，對政策績效有很大影響[16]。同時(shí)，規(guī)劃文本是否照顧不同利益相關(guān)者的利益，考慮成本和收益在不同利益群體之間的分配也會(huì)影響規(guī)劃實(shí)施績效；文本的協(xié)同性。如果沒有良好的實(shí)施組織機(jī)制和管理能力等進(jìn)行協(xié)同配套，那么高質(zhì)量的規(guī)劃文本本身所具有的能量就無法發(fā)揮出來[17]。同時(shí)，從橫向上是否與其他機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門的規(guī)劃或政策進(jìn)行了有效協(xié)調(diào)，從縱向上是否與區(qū)域或上級政府進(jìn)行了有效銜接，這些都會(huì)影響到規(guī)劃完成程度。文本項(xiàng)目是否列入上級或國家規(guī)劃，正如王紹光、鄢一龍所說的，“爭取使自身的項(xiàng)目列入國家規(guī)劃是地方的一個(gè)重要的活動(dòng)目標(biāo)”[1]。項(xiàng)目列入上級或國家規(guī)劃盤子當(dāng)中，才能在政策、資金、技術(shù)等方面爭取支持，為本地發(fā)展注入生機(jī)和活力。因此，我們提出：

假設(shè)2：規(guī)劃質(zhì)量對規(guī)劃完成程度有顯著的正向影響。

(三)規(guī)劃質(zhì)量在規(guī)劃編制和規(guī)劃完成程度關(guān)系中的中介作用

規(guī)劃質(zhì)量是規(guī)劃編制和規(guī)劃完成程度的紐帶。規(guī)劃編制的特質(zhì)好壞轉(zhuǎn)換為文本的質(zhì)量高低進(jìn)而影響著規(guī)劃完成程度。目前研究該問題的文獻(xiàn)暫時(shí)沒有檢索到。從理論分析來看，決策民主化方面，決策過程民主性越高，越能反映各方主體利益和社會(huì)需求，在實(shí)施過程中面臨的阻力越小、可操作性越高，就越利于實(shí)施績效提高。決策科學(xué)化方面，科學(xué)化越高，信息數(shù)據(jù)收集越充分，文本協(xié)同性越高，操作性越強(qiáng)，實(shí)施水平越高；采用先進(jìn)技術(shù)，指標(biāo)彈性和可測度性越好，規(guī)劃文本的指導(dǎo)性越強(qiáng)，實(shí)施水平即越高。陳一新等也認(rèn)為規(guī)劃編制信息數(shù)據(jù)變得豐富、可靠和實(shí)際，那么規(guī)劃成果質(zhì)量也會(huì)隨之變高，規(guī)劃成果也能更有效指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)踐[18]。決策法制化方面，越是按照規(guī)范程序走，越能減少人為犯錯(cuò)可能性，規(guī)劃文本科學(xué)性越高，實(shí)施水平越好；越是按照法治程序去反復(fù)征求各方面意見，越是能擴(kuò)大共識范圍，提升實(shí)施水平。因此，我們提出：

假設(shè)3：規(guī)劃質(zhì)量在規(guī)劃編制與規(guī)劃完成程度過程中起到中介作用，即規(guī)劃編制通過規(guī)劃質(zhì)量影響規(guī)劃完成程度。

(四)規(guī)劃實(shí)施在規(guī)劃質(zhì)量與規(guī)劃完成程度關(guān)系中的調(diào)節(jié)作用

編制出一個(gè)高質(zhì)量的規(guī)劃文本并不必然導(dǎo)致較高的規(guī)劃完成程度。這取決于規(guī)劃實(shí)施過程中的規(guī)劃宣傳、組織領(lǐng)導(dǎo)力、組織工作方式、內(nèi)部資源和外部支持等。規(guī)劃宣傳。公眾只有通過對政策的知曉才能了解和判斷政策是否滿足自身的需求，也才能通過反饋這一政策的雙向溝通機(jī)制促使政府修正政策提高政策質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)政策績效[19]。組織領(lǐng)導(dǎo)力，政府部門的領(lǐng)導(dǎo)重視程度[20]、管理能力和分析思考能力[21]等有助于將規(guī)劃文本內(nèi)容落實(shí)到實(shí)處，提高規(guī)劃完成程度。而領(lǐng)導(dǎo)人更換頻率越高，越可能因?yàn)樾鹿偕先稳鸦痣S意修改規(guī)劃[22]，導(dǎo)致行為短期化[23]，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃文本質(zhì)量和規(guī)劃完成程度的不穩(wěn)定[24]。組織工作方式。好的工作方式能夠形成良好的規(guī)劃執(zhí)行合力，減少規(guī)劃執(zhí)行阻力，使得規(guī)劃文本質(zhì)量和規(guī)劃實(shí)施共同提升規(guī)劃完成程度。組織內(nèi)部資源。充足的財(cái)政、人員、時(shí)間等資源能將規(guī)劃文本項(xiàng)目等落到實(shí)處，提升規(guī)劃完成程度。外部支持。包括專家提供專業(yè)的規(guī)劃工具、執(zhí)行理念[25]，取得利益相關(guān)者的支持和理解[26]，都能有效提升規(guī)劃完成程度。因此，我們提出：

假設(shè)4：規(guī)劃實(shí)施在規(guī)劃質(zhì)量與規(guī)劃完成程度中起調(diào)節(jié)作用，即高水平規(guī)劃實(shí)施會(huì)強(qiáng)化規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)劃完成程度之間的關(guān)系，反之則削弱兩者的關(guān)系。

綜上所述，研究模型如圖1所示。

圖1 研究模型

三、數(shù)據(jù)來源與測量工具

(一)數(shù)據(jù)來源

2011-2015年，重慶市經(jīng)濟(jì)增長速度分別為16.4%、13.6%、12.3%、10.9%、11%，在全國各省市屬于較高的，甚至多個(gè)季度領(lǐng)跑全國?；诖?本研究選取規(guī)劃完成程度較好的重慶作為調(diào)研區(qū)域。重慶市“十二五”規(guī)劃是市發(fā)展改革委牽頭承辦，市經(jīng)信委、市旅游局等30個(gè)部門參與編制的。為了全面科學(xué)了解實(shí)際情況，本研究采取目的抽樣的方法，對牽頭和參與編制的31個(gè)政府部門全部進(jìn)行了調(diào)研。我們將問卷發(fā)放到實(shí)際參與到規(guī)劃編制、實(shí)施的官員。每個(gè)工作部門至少有3個(gè)以上政府官員參加，且至少有一名是規(guī)劃編制參與的領(lǐng)導(dǎo)。問卷共發(fā)放120份，發(fā)放形式主要有兩種：一種是課題組成員親自到現(xiàn)場發(fā)放問卷并回收；另一種是通過打電話、發(fā)郵件的形式發(fā)放、回收問卷。兩個(gè)月后，共回收了99份有效問卷，有效回收率82.5%。

在調(diào)研的樣本當(dāng)中，進(jìn)入所調(diào)研樣本單位的平均年限是6.9年，其中最短的是0.5年，最長的是30年；當(dāng)公務(wù)員的時(shí)間平均年限11.39年，其中最小是0.5年，最長的是36年；單位中50歲以上人的比例平均是2.16%，最小是1%，最大的是5%；處級干部占比47.3%，科級干部占比45.2%，科員以下占比3.2%，其余占比4.3%?？梢钥闯霰徽{(diào)查者所覆蓋人群較廣，樣本的代表性較強(qiáng)。

(二)測量工具

目前在五年規(guī)劃編制、質(zhì)量、實(shí)施和實(shí)施水平等領(lǐng)域，針對官員的問卷實(shí)證研究非常缺乏，成熟量表很少。因此，在題項(xiàng)設(shè)計(jì)過程中，作者在借鑒國外關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃、城市規(guī)劃相關(guān)測量項(xiàng)目，并與相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)專家和政府官員進(jìn)行討論，設(shè)置了相關(guān)題項(xiàng)條目，使得題項(xiàng)表述更為貼近實(shí)際情況和官員群體的話語體系。規(guī)劃編制，主要涉及內(nèi)部組織領(lǐng)導(dǎo)力、內(nèi)部公務(wù)人員參與度、內(nèi)部資源和征求外部意見等方面，設(shè)計(jì)了17條條目；規(guī)劃質(zhì)量，主要涉及上屆規(guī)劃評估、規(guī)劃文本質(zhì)量、規(guī)劃文本含金量，設(shè)計(jì)了14條條目；規(guī)劃實(shí)施，主要涉及規(guī)劃宣傳、組織領(lǐng)導(dǎo)力、組織工作方式、組織內(nèi)部資源、績效考核評估和相關(guān)利益者支持等方面，設(shè)計(jì)了29個(gè)條目；規(guī)劃完成程度，目前關(guān)于五年規(guī)劃完成程度測度文獻(xiàn)較少。五年規(guī)劃作為一個(gè)發(fā)展的藍(lán)圖或路線圖，包括指導(dǎo)方針、規(guī)劃目標(biāo)、重大任務(wù)和保障措施等部分。規(guī)劃的總目標(biāo)、分目標(biāo)、任務(wù)、分項(xiàng)任務(wù)形成了一個(gè)多級的“投入-產(chǎn)出”鏈條[注]以“十一五”規(guī)劃綱要的第三項(xiàng)目標(biāo)“資源利用效率顯著提高”為例，這一目標(biāo)分解為四個(gè)子目標(biāo)：單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右，單位工業(yè)增加值用水量降低30%，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)提高到0.5，工業(yè)固體廢物綜合利用率提高到60%。針對這些目標(biāo)，提出了建設(shè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的任務(wù)，并分為節(jié)約能源、節(jié)約用水、節(jié)約土地、節(jié)約材料、加強(qiáng)資源綜合利用等分項(xiàng)任務(wù)。。因此對規(guī)劃完成程度的評估的核心主要是對規(guī)劃目標(biāo)和主要任務(wù)的評估，包括5個(gè)條目。

特別指出的是，五年規(guī)劃是國家和一個(gè)地區(qū)最大的公共政策[27]，因此編制和實(shí)施涉及眾多主體，過程異常復(fù)雜。單獨(dú)深入獲取一個(gè)地區(qū)的調(diào)研一手?jǐn)?shù)據(jù)著實(shí)不易。而對于一個(gè)地區(qū)而言，除了規(guī)劃編制、規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)劃實(shí)施等影響五年規(guī)劃完成程度之外，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、重大自然災(zāi)害和國內(nèi)外形勢變化等因素也會(huì)對五年規(guī)劃完成程度產(chǎn)生影響。但是對于同一個(gè)地區(qū)而言它們是一致的，因此本研究暫時(shí)不考慮經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、是否發(fā)生重大自然災(zāi)害和國內(nèi)外形勢是否發(fā)生重大變化等控制變量。

四、實(shí)證結(jié)果與討論

(一)問卷的信度與效度檢驗(yàn)

SPSS統(tǒng)計(jì)軟件分析表明，本文所使用的量表Alpha值均超過0.7，表明量表有較好的信度。關(guān)于效度檢驗(yàn)，由于本文的主要變量都是單一維度變量，與已有文獻(xiàn)一致，因此主要進(jìn)行驗(yàn)證性因子分析[28]。SPSS統(tǒng)計(jì)軟件分析表明，規(guī)劃編制、規(guī)劃質(zhì)量、規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃完成程度所抽取的共性因子對維度總方差的最后累計(jì)貢獻(xiàn)率分別為64.536%、75.350%、52.140%和56.238%，均超過50%，說明量表的效度很高。而且，各維度因子載荷值均遠(yuǎn)高于0.4說明同一因子下的測量項(xiàng)目能夠有效反映出同一構(gòu)念[28]。

(二)相關(guān)性分析

研究變量的相關(guān)性分析顯示，規(guī)劃編制、規(guī)劃質(zhì)量、規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃完成程度之間都在 0.01 水平上顯著，說明變量間存在顯著的正向相關(guān)關(guān)系。相關(guān)性分析結(jié)果初步支持了本文的研究假設(shè)。

表1 各變量間相關(guān)關(guān)系分析

注：**表示在 .01 水平(雙側(cè))上顯著相關(guān)。

(三)規(guī)劃編制和規(guī)劃完成程度：規(guī)劃質(zhì)量的中介作用檢驗(yàn)

按照溫忠麟和陳曉萍等學(xué)者總結(jié)的中介效應(yīng)檢驗(yàn)方法[29-30]，通過表2的模型1顯示，規(guī)劃編制對規(guī)劃質(zhì)量存在顯著的正向影響(β=0.811，P<0.001)。模型2顯示，規(guī)劃編制對規(guī)劃完成程度存在顯著的正向影響(β=0.361，P<0.001)，該結(jié)果支持本文的研究假設(shè)1。模型顯示，規(guī)劃質(zhì)量對規(guī)劃完成程度存在顯著的正向影響(β=0.491，P<0.001)，該結(jié)果支持本文的研究假設(shè)2。最后，我們進(jìn)一步考察規(guī)劃編制和規(guī)劃質(zhì)量共同對規(guī)劃完成程度的影響，如模型4顯示，規(guī)劃質(zhì)量對規(guī)劃完成程度存在顯著的正向影響(β=0.351，P<0.01)，而規(guī)劃編制對規(guī)劃完成程度的影響不再顯著，這說明規(guī)劃質(zhì)量在規(guī)劃編制和規(guī)劃完成程度之間起著完全中介作用，即假設(shè)3得到證實(shí)。這說明規(guī)劃編制對規(guī)劃完成程度產(chǎn)生影響，必須建立在規(guī)劃質(zhì)量的基礎(chǔ)之上。

表2 規(guī)劃編制和規(guī)劃完成程度： 規(guī)劃質(zhì)量的中介作用檢驗(yàn)

注：回歸分析時(shí)，自變量和因變量均進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理；***P<0.001，**P<0.01。

(四)規(guī)劃編制和規(guī)劃完成程度：規(guī)劃實(shí)施的調(diào)節(jié)作用檢驗(yàn)

根據(jù)溫忠麟和陳曉萍等學(xué)者總結(jié)的調(diào)節(jié)作用檢驗(yàn)方法[29-30]，從下表模型1看出，規(guī)劃質(zhì)量對規(guī)劃完成程度存在顯著的正向影響(β=0.491，P<0.001)。從模型2顯示，規(guī)劃質(zhì)量對規(guī)劃完成程度不存在顯著影響，規(guī)劃實(shí)施對規(guī)劃完成程度存在顯著性影響(β=0.454，P<0.01)。從模型3來看，規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)劃實(shí)施的交互項(xiàng)對規(guī)劃完成程度并不存在顯著性影響。依據(jù)前面說的檢驗(yàn)方法，說明規(guī)劃實(shí)施在規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)劃完成程度二者關(guān)系中不存在顯著的正向調(diào)節(jié)作用，假設(shè)4不成立。

表3 規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)完成程度： 規(guī)劃實(shí)施的調(diào)節(jié)作用檢驗(yàn)

注：回歸分析時(shí)，自變量和因變量均進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理；***P<0.001，**P<0.01。

雖然規(guī)劃實(shí)施對規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)劃完成程度的調(diào)節(jié)作用并不顯著，但是有沒有可能是規(guī)劃實(shí)施這一潛變量內(nèi)部的細(xì)分維度對其產(chǎn)生調(diào)節(jié)效應(yīng)呢？按照同樣的方法我們逐一進(jìn)行檢驗(yàn)。

因子分析的數(shù)據(jù)分析表明，規(guī)劃實(shí)施包括規(guī)劃宣傳(Alpha =0.713)、規(guī)劃實(shí)施過程組織領(lǐng)導(dǎo)力(Alpha =0.755)、規(guī)劃實(shí)施過程組織工作方式(Alpha =0.716)、規(guī)劃實(shí)施組織內(nèi)部資源(Alpha =0.761)、規(guī)劃實(shí)施過程組織績效評估(Alpha =0.740)、規(guī)劃實(shí)施過程相關(guān)利益者支持程度(Alpha =0.706)等六個(gè)二級維度可解釋的方差變異分別為64.768%、66.783%、68.072%、60.082%、49.438%和63.002%，因此二級維度的信效度都很好。各個(gè)項(xiàng)目在相應(yīng)因子上具有較大的負(fù)荷，都處于0.6-0.8之間，均遠(yuǎn)高于0.4，這表示同一因子下的測量項(xiàng)目能夠有效反映出同一構(gòu)念[28]。

按照溫忠麟和陳曉萍等學(xué)者總結(jié)的檢驗(yàn)方法，我們將規(guī)劃宣傳、規(guī)劃實(shí)施過程組織領(lǐng)導(dǎo)力、規(guī)劃實(shí)施過程組織工作方式、規(guī)劃實(shí)施組織內(nèi)部資源、規(guī)劃實(shí)施過程組織績效評估、規(guī)劃實(shí)施過程相關(guān)利益者支持程度等逐一檢驗(yàn)，觀測它們在規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)劃完成程度之間的調(diào)節(jié)作用。最終發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施過程績效評估對規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)劃完成程度二者關(guān)系存在調(diào)節(jié)作用。具體來看，表4模型3顯示，規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)劃實(shí)施過程績效評估的交互項(xiàng)的回歸系數(shù)在5%水平下顯著(β=0.201，P<0.05)，這說明當(dāng)政府的績效評估制度較為完善、嚴(yán)格時(shí)，規(guī)劃質(zhì)量對規(guī)劃完成程度的影響會(huì)顯著增強(qiáng)。在調(diào)研訪談中發(fā)現(xiàn)，在規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)多次征求各部門、各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的意見。在制定規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)時(shí)，規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組也會(huì)和各部門、各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)充分銜接。因此規(guī)劃實(shí)施過程中，分解到各部門和各地區(qū)的考核指標(biāo)必須嚴(yán)格執(zhí)行，績效考核(如年終獎(jiǎng)金、功過獎(jiǎng)懲、配套資金獎(jiǎng)勵(lì)等)都是跟規(guī)劃完成程度緊密掛鉤的。這就倒逼各地區(qū)和各部門領(lǐng)導(dǎo)必須通過組織、政策、投資、改革等方式方法保障規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的完成。

表4 規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)劃完成程度： 規(guī)劃實(shí)施過程組織績效評估的調(diào)節(jié)作用檢驗(yàn)

注：回歸分析時(shí)，自變量和因變量均進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理；***P<0.001，**P<0.01，*P<0.05。

五、研究結(jié)論與啟示

本文研究規(guī)劃編制如何影響規(guī)劃完成程度的內(nèi)在機(jī)理和邊界條件，為政府部門強(qiáng)化規(guī)劃編制、提升規(guī)劃文本質(zhì)量和加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施提供了較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

首先，要進(jìn)一步完善規(guī)劃編制。本文研究表明，規(guī)劃編制不僅直接影響規(guī)劃質(zhì)量，而且通過規(guī)劃質(zhì)量影響規(guī)劃完成程度。這表明，要提高規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)劃完成程度首要的就是完善規(guī)劃編制。這為政府部門繼續(xù)推動(dòng)完善規(guī)劃編制提供了重要的實(shí)證證據(jù)。在問卷設(shè)置中，規(guī)劃編制包括四個(gè)二級維度，分別是編制過程組織領(lǐng)導(dǎo)、編制過程部門人員對規(guī)劃參與度、編制過程組織資源和編制過程征求外部利益相關(guān)者意見等。在做四個(gè)二級維度對規(guī)劃編制的回歸分析得知，其中組織領(lǐng)導(dǎo)力對規(guī)劃編制的解釋力最大(β=0.338, P<0.001)，其次是部門人員對規(guī)劃參與度(β=0.319, P<0.001)，再次是征求外部利益相關(guān)者意見(β=0.300, P<0.001)，最后是組織內(nèi)部資源(β=0.272, P<0.001)。五年規(guī)劃涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方方面面，是中國最大的公共政策之一。案例研究表明掌握更多知識和具備豐富決策經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)利于引導(dǎo)編制決策過程共識的形成[31]。所以在規(guī)劃編制過程中，政府部門要選一位德才兼?zhèn)洹⒅R全面、經(jīng)歷豐富的領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)規(guī)劃的編制工作。此外，規(guī)劃的部門力量要多元化、知識化、專業(yè)化。調(diào)研中了解到某些區(qū)縣負(fù)責(zé)編制五年規(guī)劃只有兩個(gè)人，分別是科員和副科員，他們坦言，“每天應(yīng)付大量的日常性工作，對于編制五年規(guī)劃是力不從心”。因此，上級政府部門要注重加強(qiáng)對下級政府部門五年規(guī)劃制定的培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高規(guī)劃部門工作人員的工作能力。同時(shí)，要加大五年規(guī)劃編制的資金、人員、時(shí)間等組織資源的保障。

其次，政府部門要重視規(guī)劃質(zhì)量的提升。本文研究表明規(guī)劃質(zhì)量正向顯著影響規(guī)劃完成程度，而且規(guī)劃質(zhì)量在規(guī)劃編制與規(guī)劃完成程度間存在完全中介效應(yīng)。這表明規(guī)劃質(zhì)量不但是影響規(guī)劃完成程度的重要因素，而且是規(guī)劃編制影響規(guī)劃完成程度的關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。因此，要高度重視規(guī)劃的質(zhì)量提升。為了深入研究應(yīng)該具體從哪些方面入手，結(jié)合我們的調(diào)研數(shù)據(jù)和訪談資料，我們分析發(fā)現(xiàn)在“貴單位牽頭(或參與)編制的‘十二五’規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)可量化程度”、“貴單位牽頭(或參與)編制的‘十二五’規(guī)劃當(dāng)中含有應(yīng)對突發(fā)情況(如災(zāi)害突發(fā)事件等)的對策”、“貴單位牽頭(或參與)編制的‘十二五’規(guī)劃中關(guān)于規(guī)劃實(shí)施的保障措施的明確程度”等三個(gè)題項(xiàng)選擇“完全贊同”或“高或者很高”的比例最低，依次是69.5%、74%和75.8%。因此，政府部門編制規(guī)劃文本時(shí)，要加強(qiáng)目標(biāo)的量化程度；要加強(qiáng)對紛繁復(fù)雜的形勢的預(yù)見性，制定目標(biāo)和任務(wù)留有余地，準(zhǔn)備應(yīng)對各種突發(fā)情況的預(yù)案；要細(xì)化具體化規(guī)劃實(shí)施的保障性措施。

最后，要重視規(guī)劃實(shí)施過程的績效評估。本研究實(shí)證研究表明規(guī)劃實(shí)施過程績效評估對規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)劃完成程度二者關(guān)系存在調(diào)節(jié)作用。換言之，當(dāng)政府的績效評估制度較為嚴(yán)格時(shí)，規(guī)劃質(zhì)量對規(guī)劃完成程度的影響會(huì)顯著增強(qiáng)。所以，在規(guī)劃實(shí)施過程，一要健全五年規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)年度分解落實(shí)機(jī)制，將五年規(guī)劃綱要的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解，將其作為政府一把手的考核指標(biāo)，并跟蹤落實(shí)、評估和監(jiān)督；二要注重對部門績效和個(gè)人績效進(jìn)行考核，既注重過程考核，也注重結(jié)果考核，讓政府部門工作人員依法辦事，提高辦事效率和效益。

需要說明的是，本研究只是對規(guī)劃編制和規(guī)劃完成程度之間關(guān)系的一次實(shí)證研究嘗試，仍然存在一定局限。首先，本文的調(diào)研樣本均來自重慶市政府部門，未來可以將調(diào)研范圍擴(kuò)展到其他省份，并擴(kuò)充調(diào)研樣本。其次，本文收集的數(shù)據(jù)都是橫截面數(shù)據(jù)，未來需要收集縱向數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。最后，本研究是在研究假設(shè)，未來可進(jìn)行深入的案例研究，探究內(nèi)部更復(fù)雜的機(jī)制，并構(gòu)建相關(guān)理論。