王姍姍

【摘要】“構(gòu)建我國(guó)的空間規(guī)劃體系”是目前機(jī)構(gòu)改革后城市規(guī)劃相關(guān)研究的熱點(diǎn)，如何構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，成為是自然資源管理工作的重要內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】空間規(guī)劃；體系；重構(gòu)

我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃體系存在龐雜和不完善的情況，在進(jìn)行規(guī)劃管理的過(guò)程中各自為戰(zhàn)，還沒(méi)有形成具有嚴(yán)格意義上權(quán)責(zé)分明、邊界清晰、銜接有序、對(duì)流輔助的空間規(guī)劃體系。對(duì)空間資源形成很大浪費(fèi)，還不利于規(guī)劃管理。面對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的良好歷史機(jī)遇，對(duì)新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系進(jìn)行詳細(xì)分析與研究，旨在進(jìn)一步加快各類空間規(guī)劃的整合，推進(jìn)空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，有利于提升我國(guó)空間治理能力現(xiàn)代化水平。

1、新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建原則

集約優(yōu)先。我國(guó)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，集約化是高質(zhì)量發(fā)展的必要前提，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用必須加快由重規(guī)模擴(kuò)張向重存量挖潛和質(zhì)量效率提升的轉(zhuǎn)變，提高土地、水、礦產(chǎn)等自然資源的集約利用程度，增強(qiáng)發(fā)展的可持續(xù)性，最終實(shí)現(xiàn)全要素生產(chǎn)率的提升。

保護(hù)優(yōu)先。編制國(guó)土空間總體規(guī)劃，應(yīng)在規(guī)劃思想上和價(jià)值導(dǎo)向上，堅(jiān)決落實(shí)“人與自然和諧共生”、“綠水青山就是金山銀山”、“山水林田湖草是生命共同體”等生態(tài)文明要求和方針，依據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性，以主體功能區(qū)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌安排生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)等不同類型國(guó)土空間布局，嚴(yán)守生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線。通過(guò)構(gòu)建與資源稟賦和發(fā)展階段相適應(yīng)的科學(xué)適度有序的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

多規(guī)合一。充分繼承和整合現(xiàn)行各類空間性規(guī)劃的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)與核心內(nèi)容，在“五位一體”的發(fā)展格局下，將主體功能區(qū)規(guī)劃的主體功能區(qū)劃分和分區(qū)差異化政策，城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)體系和空間結(jié)構(gòu)，國(guó)土規(guī)劃的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)和國(guó)土綜合整治，土地利用總體規(guī)劃的指標(biāo)調(diào)控和用地安排等核心內(nèi)容進(jìn)行有機(jī)整合。

分級(jí)分類?？v向上“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”，不同級(jí)別的規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容、深度、重點(diǎn)及事權(quán)不同。橫向上以“全域空間+全類型要素”為對(duì)象，劃分不同國(guó)土空間，對(duì)應(yīng)分工清晰的不同類別空間規(guī)劃。

2、構(gòu)建“五級(jí)四類”國(guó)土空間規(guī)劃體系

縱向上，與我國(guó)的行政管理級(jí)別相對(duì)應(yīng)，自上而下分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)五個(gè)級(jí)別，上下級(jí)之間采用垂直型主導(dǎo)模式，規(guī)劃級(jí)別越高宏觀指導(dǎo)性越強(qiáng)。為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也可根據(jù)需要編制跨省或省內(nèi)跨市、跨縣的區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃。橫向上，分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃四種類型，各類規(guī)劃粗細(xì)結(jié)合，相互協(xié)調(diào)。構(gòu)建以總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、分區(qū)規(guī)劃為延伸，詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)、專項(xiàng)規(guī)劃為支撐的層次分明、內(nèi)容明晰的“五級(jí)四類”新時(shí)期我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系（如表1）。

2.1五級(jí)規(guī)劃

國(guó)家、省級(jí)（不含直轄市）規(guī)劃：構(gòu)建 “1+X”的規(guī)劃體系，作為宏觀尺度規(guī)劃，重點(diǎn)體現(xiàn)戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性和政策性?！?”指全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要或省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，總體部署國(guó)家、省的國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、整治活動(dòng)。全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要是我國(guó)國(guó)土空間的最頂層設(shè)計(jì)，明確全國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略與目標(biāo)，統(tǒng)籌全國(guó)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，劃分主體功能區(qū)域，構(gòu)建城鎮(zhèn)體系，提出差別化國(guó)土空間管控要求，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，統(tǒng)籌部署重大資源、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、綜合整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等關(guān)鍵性空間要素。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃包含主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等核心要素，落實(shí)國(guó)家重要戰(zhàn)略部署和空間布局，明確省域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略、目標(biāo)與總體格局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，劃分主體功能區(qū)域，構(gòu)建城鎮(zhèn)體系，提出差別化國(guó)土空間管控要求，引導(dǎo)市縣空間管控等。“X”指按各類資源、要素或特定需要編制的專項(xiàng)規(guī)劃，如特定資源開(kāi)發(fā)利用類、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類、生態(tài)環(huán)境保護(hù)類等。市（含直轄市）、縣級(jí)規(guī)劃：構(gòu)建“1+3+1+X”的規(guī)劃體系，作為中觀尺度規(guī)劃，具有承上啟下作用，體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、約束性和傳導(dǎo)性。第1個(gè)“1”指市域、縣域空間（總體）規(guī)劃。重點(diǎn)確定本級(jí)管控區(qū)域內(nèi)的總體空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，明確城市性質(zhì)、職能與規(guī)模，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，統(tǒng)籌安排國(guó)土綜合整治、綜合交通、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及綜合防災(zāi)體系等方面的重點(diǎn)任務(wù)?！?”指按城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間編制分區(qū)規(guī)劃。原則上一類空間編制一個(gè)分區(qū)規(guī)劃，各分區(qū)規(guī)劃呈并列關(guān)系，規(guī)劃范圍和規(guī)劃內(nèi)容可以有適當(dāng)交叉重疊，但要避免大規(guī)模的交叉重復(fù)。對(duì)于一些生態(tài)空間較小或生態(tài)功能不突出的市縣，可以將生態(tài)空間與農(nóng)業(yè)空間分區(qū)規(guī)劃合并編制。第2個(gè)“1”指中心城區(qū)詳細(xì)規(guī)劃。對(duì)城市主城區(qū)及鄰近各功能組團(tuán)編制中心城區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，明確中心城區(qū)功能和結(jié)構(gòu)布局、管控要求等，對(duì)各地塊的土地使用功能及其兼容性、用地規(guī)模、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等提出控制要求，作為中心城區(qū)土地利用的依據(jù)?！癤”指根據(jù)需要編制的各類專項(xiàng)領(lǐng)域或局部區(qū)域的空間規(guī)劃，包括交通、水利、能源、林地、草地等布局規(guī)劃、城市的分區(qū)域規(guī)劃或?yàn)樘囟ㄐ枰幹频目臻g布局規(guī)劃，如存量建設(shè)用地再利用、地下空間利用等規(guī)劃。

鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃：構(gòu)建“1+1+X”的規(guī)劃體系，作為微觀尺度規(guī)劃，突出落地性、管控性和實(shí)施性。第1個(gè)“1”指鄉(xiāng)域空間規(guī)劃。主要任務(wù)是按照縣級(jí)空間（總體）規(guī)劃安排，提出鄉(xiāng)域總體空間布局結(jié)構(gòu)，落實(shí)三線范圍，明確三類空間地塊。重點(diǎn)明確鄉(xiāng)村單元的功能定位與規(guī)劃結(jié)構(gòu)，對(duì)永久基本農(nóng)田、一般耕地、獨(dú)立建設(shè)用地、村莊用地、林地、草地、水域等核心要素進(jìn)行用途管控，對(duì)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、國(guó)土綜合整治、綜合交通、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等項(xiàng)目實(shí)施做出具體安排，對(duì)村莊建設(shè)等提出規(guī)劃指引。第2個(gè)“1”指集建區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)明確各地塊的土地使用功能及其兼容性、用地規(guī)模、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等控制要求?！癤”指針對(duì)特定需要編制的專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、國(guó)土綜合整治、公共設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、村莊建設(shè)等方面的規(guī)劃。

2.2規(guī)劃四種類型

總體規(guī)劃：在每一層級(jí)的規(guī)劃體系中，總體規(guī)劃統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域、各行業(yè)發(fā)展和國(guó)土空間利用的關(guān)系，著眼于國(guó)土空間利用的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、綜合性，是相應(yīng)地域空間的“一張總圖”，統(tǒng)領(lǐng)分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，是各類空間性規(guī)劃的編制依據(jù)。總體規(guī)劃要通過(guò)空間總體格局、關(guān)鍵控制指標(biāo)、差異化空間管控規(guī)則等將國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、整治的戰(zhàn)略和目標(biāo)從中央向地方層層傳導(dǎo)，體現(xiàn)自上而下的國(guó)土空間管控要求，同時(shí)也要兼顧地方發(fā)展需求，結(jié)合地方事權(quán)，給地方一定彈性規(guī)劃空間。此外，我們認(rèn)為“國(guó)土”一詞具有較強(qiáng)的政治地域概念，因此國(guó)家、省級(jí)總體規(guī)劃可以稱為“全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要”和“省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃”，市、縣、鄉(xiāng)級(jí)層面總體規(guī)劃不宜稱為“國(guó)土空間 規(guī)劃”，市、縣級(jí)層面可以稱為“市域、縣域空間（總體）規(guī)劃”，鄉(xiāng)級(jí)層面稱為“鄉(xiāng)域空間規(guī)劃”。

分區(qū)規(guī)劃：市、縣級(jí)層面編制，在空間總體規(guī)劃的指引下，針對(duì)總體規(guī)劃劃分的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，分別編制城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃、農(nóng)業(yè)用地區(qū)規(guī)劃和生態(tài)用地區(qū)規(guī)劃。分區(qū)規(guī)劃是對(duì)總體規(guī)劃中三大空間相關(guān)要求的落實(shí)和深化細(xì)化，重點(diǎn)突出用途分區(qū)引導(dǎo)，建立空間用途管制制度。

詳細(xì)規(guī)劃：是在上一級(jí)總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)下，對(duì)國(guó)土空間的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、整治的具體安排。中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集建區(qū)應(yīng)編制詳細(xì)規(guī)劃，重點(diǎn)對(duì)土地使用性質(zhì)及其兼容性、用地規(guī)模、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等提出控制要求，包括容積率、建筑密度、綠地率，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等的用地規(guī)模、范圍及具體控制要求等。非集建區(qū)詳細(xì)規(guī)劃可根據(jù)需要選擇編制。

專項(xiàng)規(guī)劃：針對(duì)某領(lǐng)域、某資源、要素或特定地區(qū)編制專項(xiàng)規(guī)劃，作為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的補(bǔ)充。對(duì)于大城市、特大城市，可根據(jù)中心城區(qū)的組團(tuán)布局安排，編制分區(qū)域規(guī)劃。

結(jié)語(yǔ)：

構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國(guó)土空間規(guī)劃體系任重道遠(yuǎn)，除需解決技術(shù)層面難題外，還需統(tǒng)一空間管理事權(quán)、建立空間規(guī)劃法律體系、評(píng)價(jià)考核體系、監(jiān)督體系等頂層設(shè)計(jì)。現(xiàn)階段多部門(mén)空間性規(guī)劃并存時(shí)期，要從“多規(guī)合一”角度統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用關(guān)系，重點(diǎn)把握好核心關(guān)系，做好各類空間規(guī)劃的內(nèi) 容銜接，強(qiáng)化規(guī)劃編制實(shí)施和考核監(jiān)督手段。

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