張蚌蚌，牛文浩，左旭陽，孔祥斌，鄖文聚，陳海濱

（1. 西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，楊凌 712100；2. 自然資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點實驗室，北京 100193；3. 廣西壯族自治區(qū)自然資源廳，南寧 530028；4. 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京 100193；5. 自然資源部國土整治中心，北京 100035）

0 引 言

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國普遍推行后，極大地促進(jìn)了農(nóng)民的積極性，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，解決了溫飽問題；但是，“肥瘦搭配、遠(yuǎn)近結(jié)合”的絕對平均分配做法造成了全國普遍性的耕地細(xì)碎化現(xiàn)狀，在西南山地丘陵區(qū)更加突出[1]。20世紀(jì)80年代至90年代初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，農(nóng)村勞動力充足，耕種方式多為人畜，細(xì)碎化問題不明顯；但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械、灌溉等技術(shù)手段的進(jìn)步，以及農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，細(xì)碎化越來越成為制約中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出問題。耕地細(xì)碎化限制機(jī)械的使用，不利于國家農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，限制農(nóng)民投資農(nóng)田建設(shè)和改良耕地的積極性，不利于統(tǒng)籌規(guī)劃道路和農(nóng)田水利建設(shè)，而且田埂邊溝等浪費耕地面積3%～10%，同時細(xì)碎化引起的耕作不便帶來了大量耕地撂荒[2-3]。因此，在當(dāng)前降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和提高效率為主題的新階段，耕地分散、粗放經(jīng)營已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)興旺的瓶頸，探索耕地細(xì)碎化的解決路徑具有重要現(xiàn)實意義。

近年來，耕地細(xì)碎治理日益成為國內(nèi)外學(xué)者研究的熱點，細(xì)碎化的內(nèi)涵特征、成因及其影響因素已經(jīng)清晰[4-6]，細(xì)碎化對生產(chǎn)效率、生產(chǎn)成本、生產(chǎn)能力的負(fù)面效應(yīng)越來越成為共識[7-10]。同時，2015年以來耕地細(xì)碎化治理逐漸成為研究的重點，理論層面，學(xué)者提出，允許農(nóng)民開展土地調(diào)整或地塊歸并符合當(dāng)前農(nóng)村實際情況，賦予農(nóng)村集體一定的土地調(diào)整權(quán)力，不僅有助于解決細(xì)碎化和方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且有利于完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制[11-12]；研究表明，當(dāng)前耕地細(xì)碎化治理存在著治理主體、治理機(jī)制和治理認(rèn)知等多方面的碎片化等問題，應(yīng)構(gòu)建政府與社會協(xié)同的“整體性”治理機(jī)制，開展大部門式的耕地細(xì)碎化整理治理模式[13-14]。實踐層面，各地農(nóng)民、政府對耕地細(xì)碎化治理進(jìn)行了有效的探索，新疆形成互換并地模式[2]，湖北形成“按戶連片耕作”模式[15]，安徽形成“一塊田”模式[16]，其本質(zhì)都是農(nóng)民主導(dǎo)下的地塊權(quán)屬調(diào)整，都實現(xiàn)了地塊歸并下的集中連片；但是，這些耕地細(xì)碎化治理模式缺少與土地整治工程設(shè)施建設(shè)的有效結(jié)合，而且推廣范圍有限[17]。廣西農(nóng)民創(chuàng)造性地自發(fā)開展“小塊并大塊”土地整治以解決耕地細(xì)碎化問題，并通過政府農(nóng)田建設(shè)完成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)了“降低成本、增加產(chǎn)量、提高效率”的目標(biāo)，這種農(nóng)民自發(fā)自主權(quán)屬調(diào)整與政府政策支持相結(jié)合的土地整治模式，從2012年開始逐漸在整個廣西進(jìn)行了推廣，有效地促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程[18-19]。

根據(jù)歐洲和日本等經(jīng)驗，土地整治中開展地塊范疇的權(quán)屬調(diào)整是解決耕地細(xì)碎化的重要途徑[20-21]。土地整治實施過程中，不可避免地涉及田塊合并重劃[22]，土地權(quán)屬調(diào)整是土地整治工作不可逾越的環(huán)節(jié)[23]，因此，無論在土地整治項目立項前，還是竣工后，都需要將權(quán)屬厘定清楚；但當(dāng)前中國土地整治項目實施中更多是權(quán)屬的界定，而不是地塊歸并范疇的權(quán)屬調(diào)整。同時，由于權(quán)屬調(diào)整過程繁瑣復(fù)雜、農(nóng)民認(rèn)識不到位、缺乏法律依據(jù)、主體不明確，當(dāng)前中國土地整治工程實踐中開展地塊范疇的權(quán)屬調(diào)整比較少[24-26]；當(dāng)前土地整治未成為解決耕地細(xì)碎的有效手段，對降低耕地細(xì)碎作用不明顯[26-27]。而且，當(dāng)前中國土地整治的可行性研究、規(guī)劃設(shè)計、施工等主要為“自上而下”的政府主導(dǎo)，相關(guān)公司實施，缺乏真正的農(nóng)民參與[17,27]。關(guān)于土地整治的效應(yīng)研究，相關(guān)學(xué)者通過構(gòu)建指標(biāo)體系，對土地整治的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會效益等方面進(jìn)行了大量研究[28-29]，而且圍繞土地整治對田塊變化及其利用效率進(jìn)行探討[30-31]。但是，基于作物生長過程圍繞耕地利用關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展實施效果評價的相對較少，而且基于長時間尺度對項目區(qū)實施效果進(jìn)行跟蹤評價的較少。

綜上，本文以“小塊并大塊”土地整治模式的發(fā)源地廣西龍州縣弄農(nóng)屯為例，旨在探索“自下而上”的農(nóng)民自發(fā)自主權(quán)屬調(diào)整、規(guī)劃設(shè)計與施工，與“自上而下”政府“以獎代補(bǔ)”經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相結(jié)合的耕地細(xì)碎化整治模式——農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治模式（模式內(nèi)涵、實施程序和政策創(chuàng)新）、機(jī)理及其實施效果，以期對中國其他地區(qū)有所啟示。

1 研究區(qū)概況與研究方法

1.1 研究區(qū)自然經(jīng)濟(jì)概況

龍州縣位于廣西壯族自治區(qū)西南部，地處東經(jīng)106°33′11"～107°12′43"、北緯 22°08′54"～22°44′42"，隸屬于崇左市，距南寧市200 km，全縣轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?6萬人，其中壯族占95%，是國家扶貧開發(fā)工作重點縣。全縣耕地面積5萬hm2，石山面積12.3萬hm2，屬于典型大石山地區(qū)，耕地細(xì)碎而分散。龍州縣屬于南亞熱帶季風(fēng)氣候，熱量豐富，雨量充沛，適宜甘蔗種植，是甘蔗產(chǎn)區(qū)，種植面積為3.9萬hm2，占耕地總面積78%。

龍州縣上龍鄉(xiāng)上龍村弄農(nóng)屯是廣西“小塊并大塊”的發(fā)源地，該屯耕地面積146.67 hm2，共93戶，共有200個勞動力，常年外出務(wù)工約占5%；目前村內(nèi)耕地主要種植黑皮水果甘蔗（簡稱，黑皮果蔗）?！靶K并大塊”后，質(zhì)量最好的三片耕地由村民自己耕種；另外兩片（73.33和8 hm2）缺水、離村莊較遠(yuǎn)的耕地分別流轉(zhuǎn)給企業(yè)和合作社耕種。該文主要依據(jù)1999年“小塊并大塊”的經(jīng)驗做法來探索研究，當(dāng)時，農(nóng)民主要進(jìn)行土地平整、地塊歸并、道路拓寬及規(guī)劃，并無獎補(bǔ)；2012年，廣西自然資源廳總結(jié)該模式并推廣至整個自治區(qū)；同時，通過“以獎代補(bǔ)”辦法，對弄農(nóng)屯進(jìn)行道路硬化和渠道硬化。該文以1999年弄農(nóng)屯小塊并大塊為典型案例，其一，1999年實施的“小塊并大塊”是廣西政策的源頭，具有引領(lǐng)作用；其二，1999年的小塊并大塊距今，時間較長，可以說明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的變化過程。

1.2 研究方法

1.2.1 調(diào)查方法

該文采用典型調(diào)查和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的抽樣方法，對村干部等進(jìn)行重點深入訪談，并在弄農(nóng)屯隨機(jī)走訪農(nóng)民進(jìn)行“小塊并大塊”的實施效果、公眾參與、農(nóng)民滿意度等調(diào)查；調(diào)查樣本量共33個，包括3個縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)、3個村干部和27個農(nóng)民代表，其中農(nóng)戶代表占弄農(nóng)屯的32.26%，符合代表性要求。

1.2.2 半結(jié)構(gòu)化訪談法

作者于2016年5月對廣西龍州縣弄農(nóng)屯農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治模式開展實地調(diào)查，訪談對象包括龍州縣國土局局長、小塊并大塊辦公室主任、上龍鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長、上龍村黨支部書記（原弄農(nóng)屯屯長，領(lǐng)導(dǎo)小塊并大塊實施）、村主任、現(xiàn)任弄農(nóng)屯屯長及村民。本文根據(jù)預(yù)先設(shè)計的問卷（但不局限于問卷內(nèi)容），采用半結(jié)構(gòu)化訪談法對弄農(nóng)屯農(nóng)民自主型“小塊并大塊”模式進(jìn)行調(diào)查，訪談內(nèi)容主要包括弄農(nóng)屯農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治內(nèi)涵、模式、效果，實施前后的地塊規(guī)模變化、機(jī)械方式和效率變化、灌溉方式和效率變化、產(chǎn)量變化、投入成本變化以及勞動力轉(zhuǎn)移等情況。

1.2.3 耕地利用效率測度方法

根據(jù)實地調(diào)查，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)[32]，選擇“小塊并大塊”前后耕地利用效率變化較大的犁地效率、培土效率、運輸效率和灌溉效率 4個指標(biāo)來表征耕地利用效率，以更好地指導(dǎo)生產(chǎn)實踐。具體定義如下：

1）犁地效率（L），為單位時間內(nèi)拖拉機(jī)或牛犁地的有效耕地面積，其值越大，則犁地效率越高。

式中S1為有效犁地面積，hm2；T1為犁地工作時間，h。

2）培土效率（P），為單位時間內(nèi)拖拉機(jī)或人工甘蔗培土的有效耕地面積，其值越大，則培土效率越高。

式中S2為有效甘蔗培土面積，hm2；T2為甘蔗培土工作時間，h。

3）運輸效率（Y），為單位時間內(nèi)拖拉機(jī)或人運輸甘蔗的質(zhì)量，其值越大，則運輸效率越高。

式中S3為有效甘蔗運輸質(zhì)量，kg；T3為甘蔗運輸工作時間，h。

4）灌溉效率（I），為單位時間內(nèi)灌溉的有效耕地面積，其值越大，則灌溉效率越高。

式中S4為有效甘蔗灌溉面積，hm2；T4為甘蔗灌溉工作時間，h。

2 農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治模式

2.1 農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治模式概念模型

“小塊并大塊”是農(nóng)民自發(fā)、自愿、自主開展的小塊并大塊權(quán)屬調(diào)整和農(nóng)田建設(shè)模式，是指自然屯（村民小組）為適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的需要，在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，在原有耕地面積不減少前提下，通過召開村民大會討論，經(jīng)三分之二以上成員同意，鏟除各農(nóng)戶在同一區(qū)域內(nèi)的地塊田埂、田間小道和灌排溝渠，歸并零散地塊，整合成大塊土地后再重新分配給農(nóng)戶；不改變農(nóng)戶原有土地承包總面積，只改變地塊空間位置，同時做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書變更登記，并且對其進(jìn)行平整、規(guī)劃和田間工程建設(shè)，是一種由農(nóng)民自行發(fā)起的更符合規(guī)模化經(jīng)營的土地整合、互換、再分配模式。廣西自然資源廳在總結(jié)農(nóng)民創(chuàng)造性實踐“小塊并大塊”的基礎(chǔ)上，經(jīng)自治區(qū)政府同意，提出鼓勵農(nóng)民開展“小塊并大塊”政策和“以獎代補(bǔ)”資金支持政策（圖1）。

農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治方式是：“自下而上”農(nóng)民自發(fā)自主進(jìn)行土地整治，包括小塊并大塊權(quán)屬調(diào)整、規(guī)劃設(shè)計、農(nóng)民施工、申請獎補(bǔ)等；與政府“自上而下”進(jìn)行土地整治工程政策支持、質(zhì)量監(jiān)督、檢查和驗收，以及根據(jù)農(nóng)民建設(shè)的工程數(shù)量和質(zhì)量，依據(jù)工程標(biāo)準(zhǔn)，核算獎補(bǔ)資金，并進(jìn)行資金撥付的結(jié)合。其本質(zhì)是農(nóng)民“自下而上”開展權(quán)屬調(diào)整以及主導(dǎo)土地整治的規(guī)劃、設(shè)計和實施，與政府“自上而下”按照相關(guān)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相結(jié)合的土地整治模式創(chuàng)新（圖1）。

圖1 農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治模式概念模型Fig.1 Concept of land consolidation model of farmer-dominated“merging small plots to large plot”

2.2 農(nóng)民自主型“小塊并大塊”實施程序

根據(jù)對弄農(nóng)屯的實際調(diào)查，將農(nóng)民自主型“小塊并大塊”的實施程序歸納如下：

1）召開“小塊并大塊”村民大會：由村干部向村民介紹“小塊并大塊”的正面效應(yīng)。

2）成立“小塊并大塊”工作小組：工作小組成員構(gòu)成兼顧弄農(nóng)屯黃、農(nóng)兩大姓氏，由黨員、村干部、村民小組組長和有威望的村民代表組成。

3）工作小組制定規(guī)劃草案：工作小組協(xié)商繪制規(guī)劃草圖，形成系列規(guī)劃草案：內(nèi)容主要包括小塊并大塊（權(quán)屬調(diào)整）的方式、起點和終點，規(guī)劃道路和溝渠的數(shù)量、起點、走向和終點，耕地質(zhì)量等級劃分，并地之后的分配方式等。同時，規(guī)劃草案明確小塊并大塊之后的田埂歸并、土溝平整和土地平整等工程，由村民自己完成。

4）召開村民大會討論規(guī)劃草案：工作小組與村民圍繞道路占地、耕地質(zhì)量等級劃分、開荒地、釘子戶等問題來來回回、反反復(fù)復(fù)討論完善二十多次，最終形成全體村民妥協(xié)同意的規(guī)劃方案，包括規(guī)劃4 m寬的路網(wǎng)、將項目區(qū)劃分為一等地和二等地兩個等級、農(nóng)民的開荒地仍由其繼續(xù)承包耕種、釘子戶迫于人情壓力而妥協(xié)。

5）丈量耕地面積：根據(jù)農(nóng)民在冊登記耕地面積和實際經(jīng)營地塊面積進(jìn)行實地測量，然后公示每戶耕地數(shù)量和位置，并請村民反饋是否準(zhǔn)確。

6）公示規(guī)劃方案：包括地塊歸并、路網(wǎng)規(guī)劃、土溝平整、土地平整、重新分配等系列規(guī)劃方案。

7）簽訂“小塊并大塊”協(xié)議：每戶的戶主簽字，以確保按照規(guī)劃方案實施“小塊并大塊”。

8）抽簽：抽兩輪簽

第一輪：抽順序簽，即每戶抽簽的順序。為了更加方便經(jīng)營管理，鼓勵本屯內(nèi)的父母兄弟、親戚朋友以及具有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶“結(jié)對”抽簽，以促進(jìn)其耕地相鄰，進(jìn)一步擴(kuò)大地塊面積和經(jīng)營規(guī)模。

第二輪：抽正式簽，即抽簽確定的耕地序號，決定“小塊并大塊”后農(nóng)戶耕地的空間位置。

9）按照順序分地

全屯93戶，選擇一個地塊的為70戶（首先選擇二等地）；選擇兩個地塊的為23戶。同時，“小塊并大塊”權(quán)屬調(diào)整之前，預(yù)留0.23 hm2集體耕地來平衡測量誤差。

10）登記備案：分地完畢，繪制地塊分布圖，由農(nóng)戶對分配地塊的位置、面積和四至等信息進(jìn)行確認(rèn)、簽字并按手印。同時，“小塊并大塊”材料報村委會和鄉(xiāng)人民政府登記備案。

2.3 廣西“以獎代補(bǔ)”政策支持創(chuàng)新

為解決農(nóng)民“小塊并大塊”的農(nóng)田建設(shè)基金困難，促進(jìn)農(nóng)民作為建設(shè)主體開展土地整治工作，經(jīng)廣西壯族自治區(qū)人民政府同意，2012年8月和10月，廣西自然資源廳會同財政廳、農(nóng)業(yè)廳印發(fā)了《鼓勵農(nóng)民自發(fā)開展耕地整治工作的意見》（桂國土資發(fā)〔2012〕57號）、《鼓勵農(nóng)民自發(fā)開展“小塊并大塊”耕地整治以獎代補(bǔ)專項資金管理暫行辦法》（桂財建〔2012〕357號）等兩個文件，明確了鼓勵農(nóng)民自發(fā)開展“小塊并大塊”耕地整治的基本原則、工作目標(biāo)、工程質(zhì)量要求、獎補(bǔ)條件、獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)、獎補(bǔ)申報審批程序和各部門職責(zé)，規(guī)范了工作制度措施，對“小塊并大塊”耕地整治在廣西推廣實施起到積極的引導(dǎo)和促進(jìn)作用（圖2）。根據(jù)這兩份文件，農(nóng)民自愿實施“小塊并大塊”的耕地平整和農(nóng)田建設(shè)工程，都可以通過“以獎代補(bǔ)”得到補(bǔ)償；但農(nóng)民自發(fā)開展耕地整治，應(yīng)按照申請登記、組織實施、提出獎補(bǔ)申請、組織評定及撥付獎補(bǔ)資金等程序進(jìn)行；農(nóng)民自發(fā)完成“小塊并大塊”之后，應(yīng)明確使用者和管護(hù)責(zé)任，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)與管護(hù)責(zé)任相統(tǒng)一。同時，兩份文件結(jié)合廣西實際，更加明確了國土、農(nóng)業(yè)和水利等職能部門耕地保護(hù)共同責(zé)任、充分發(fā)揮了農(nóng)民主力軍作用，是土地整治創(chuàng)新模式助推農(nóng)業(yè)增效、增產(chǎn)、增收的探索性實踐。

圖2 廣西農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治模式政策支持創(chuàng)新Fig.2 Policy support innovation of land consolidation pattern of farmer-dominated “merging small plots to large plot” in Guangxi

為了滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，擴(kuò)大小塊并大塊耕地整治的實施范圍，2014年頒布的《自治區(qū)“小塊并大塊”耕地整治以獎代補(bǔ)專項資金管理暫行辦法（桂財建〔2014〕298號 ）》獎補(bǔ)范圍擴(kuò)大為農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，其中農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括種植專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)等。同時，2014年，為落實廣西自治區(qū)人民政府建設(shè)33.33萬 hm2優(yōu)質(zhì)“雙高”（高產(chǎn)高糖）糖料蔗基地的戰(zhàn)略任務(wù)，結(jié)合“小塊并大塊”權(quán)屬調(diào)整的建設(shè)優(yōu)勢和經(jīng)驗，自治區(qū)財政廳、自然資源廳聯(lián)合出臺了適用于“雙高”糖料蔗基地建設(shè)的《以獎代補(bǔ)專項資金管理暫行辦法（桂財建〔2014〕58號）》；將小塊并大塊這種經(jīng)營主體自發(fā)自主進(jìn)行土地整治工程建設(shè)和政府進(jìn)行“以獎代補(bǔ)”結(jié)合的做法應(yīng)用于“雙高”糖料蔗基地建設(shè)，并逐年開展實施，計劃2020年完成33.33萬hm2任務(wù)目標(biāo)。因此，在弄農(nóng)屯農(nóng)民自發(fā)“小塊并大塊”耕地整治的示范下，廣西自然資源廳等職能部門總結(jié)農(nóng)民經(jīng)驗，首先形成鼓勵農(nóng)民自發(fā)開展“小塊并大塊”的政策支持和資金支持，并在整個廣西推廣；其次，將支持范圍擴(kuò)大為農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；然后，廣西自治區(qū)政府將“小塊并大塊”耕地整治政策經(jīng)驗應(yīng)用于33.33萬hm2“雙高”糖料蔗基地建設(shè)；廣西的“小塊并大塊”以獎代補(bǔ)土地整治政策，將傳統(tǒng)自上而下政府主導(dǎo)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝惤?jīng)營主體自發(fā)自主開展土地整治工程建設(shè)而政府進(jìn)行政策和資金支持的模式，是對傳統(tǒng)土地整治模式的政策創(chuàng)新。

3 農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治模式的機(jī)理分析

3.1 不同社會經(jīng)濟(jì)背景下細(xì)碎化與耕地利用系統(tǒng)要素協(xié)調(diào)性

細(xì)碎化通過影響土地、資本、技術(shù)、勞動等要素投入，從而影響耕地利用系統(tǒng)要素與外部環(huán)境之間的耦合協(xié)調(diào)關(guān)系[33]，進(jìn)而影響作物產(chǎn)量、生產(chǎn)效率和生產(chǎn)成本。這里對1980年（包產(chǎn)到戶）、小塊并大塊之前、小塊并大塊之后三個時點進(jìn)行分析。

包產(chǎn)到戶時，為了保證絕對公平，進(jìn)行“肥瘦搭配、遠(yuǎn)近結(jié)合”分配土地，導(dǎo)致農(nóng)戶地塊分散細(xì)碎，再疊加自然地理條件造成耕地更加細(xì)碎。同時，包產(chǎn)到戶之初，二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村勞動力主要集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，而且社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，缺乏拖拉機(jī)和現(xiàn)代灌溉技術(shù)。因此，包產(chǎn)到戶之初低水平的社會經(jīng)濟(jì)背景下，細(xì)碎化與耕地利用系統(tǒng)的土地、資本、技術(shù)、勞動、人畜耕作、無灌溉等要素是相互適應(yīng)的（圖3a）。

圖3 不同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下細(xì)碎化與耕地利用系統(tǒng)要素協(xié)調(diào)性Fig.3 Coordination characteristic of fragmentation and land use system under different social and economic development level

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，從事農(nóng)業(yè)勞動力越來越少；同時，大型機(jī)械和現(xiàn)代節(jié)水灌溉技術(shù)等有了使用可能；但是，細(xì)碎化卻制約著現(xiàn)代機(jī)械應(yīng)用、限制灌溉設(shè)施的修建，即耕地細(xì)碎化制約了國家和農(nóng)民投資農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的積極性；即使新建道路和溝渠等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，細(xì)碎化仍制約效率的提高、不利于生產(chǎn)成本的降低；即使農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)，也僅僅是規(guī)模擴(kuò)大，細(xì)碎化的諸多弊端依舊難以克服。因此，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在“小塊并大塊”之前，細(xì)碎化與土地、資本、技術(shù)、勞動等要素越來越不適應(yīng)，即細(xì)碎化與高水平社會經(jīng)濟(jì)背景下耕地利用系統(tǒng)要素不協(xié)調(diào)（圖3b）。

“小塊并大塊”之后，通過地塊空間位置調(diào)整，改變了耕地物理狀態(tài)，實現(xiàn)了農(nóng)戶耕地集中連片，促進(jìn)國家和農(nóng)民進(jìn)行田間道路和農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；最終實現(xiàn)改進(jìn)的細(xì)碎化與高水平社會經(jīng)濟(jì)背景下土地、資本、技術(shù)、勞動、集中連片、機(jī)械、灌溉等要素的重新協(xié)調(diào)與適應(yīng)（圖3c）。

因此，“小塊并大塊”本質(zhì)是在既定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等系統(tǒng)環(huán)境條件下的細(xì)碎化與耕地利用系統(tǒng)要素的優(yōu)化與協(xié)調(diào)；更進(jìn)一步講，包產(chǎn)到戶之初，細(xì)碎化與低水平生產(chǎn)力下耕地利用系統(tǒng)要素相適應(yīng)；隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，細(xì)碎化與高水平生產(chǎn)力下耕地利用系統(tǒng)要素不相適應(yīng)；小塊并大塊之后，改進(jìn)的細(xì)碎化與高水平生產(chǎn)力下耕地利用系統(tǒng)要素重新適應(yīng)，即小塊并大塊通過調(diào)整地塊空間位置而調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)了生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的重新協(xié)調(diào)適應(yīng)。

3.2 農(nóng)民自主型“小塊并大塊”與傳統(tǒng)土地整治實施過程比較分析

傳統(tǒng)土地整治模式，一般是自上而下的政府主導(dǎo)、公司實施模式，政府委托相關(guān)公司編制土地整治規(guī)劃、政府制定土地整治年度計劃、縣級政府委托業(yè)務(wù)公司進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計、征求公眾意見調(diào)整規(guī)劃、縣級政府委托業(yè)務(wù)公司進(jìn)行施工（圖4a）。傳統(tǒng)土地整治模式的弊端是：公眾參與不足，權(quán)屬調(diào)整開展較少，實施過程中農(nóng)民和政府的糾紛難以解決，監(jiān)督成本過高。同時，根據(jù) 2008年對全國28個省份近10年來土地整治項目權(quán)屬調(diào)整情況調(diào)查，僅有24個省份開展了土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整，調(diào)整總面積64.67萬hm2，占項目總規(guī)模的14.9%；因此，傳統(tǒng)土地整治未成為解決土地細(xì)碎的有效手段，傳統(tǒng)土地整治對降低耕地細(xì)碎作用有限；主要原因，一是土地整治權(quán)屬調(diào)整工作阻力較大，二是開展權(quán)屬調(diào)整缺乏法律法規(guī)支撐，三是權(quán)屬調(diào)整工作主體不明確[26]。

弄農(nóng)屯農(nóng)民自主型“小塊并大塊”耕地整治模式是農(nóng)民“自下而上”與政府“自上而下”相結(jié)合的典型模式。該模式之所以能夠成功，首先是具有能干的村干部（村民小組組長）帶領(lǐng)；其次是成立了小塊并大塊“工作小組”，組織實施和協(xié)調(diào)內(nèi)部矛盾；第三，政府進(jìn)行政策支持、資金支持和技術(shù)支持。廣西“小塊并大塊”耕地整治模式，克服了傳統(tǒng)“自上而下”土地整治的監(jiān)督困難、權(quán)屬調(diào)整難以實施、公眾參與不足等缺點，降低了監(jiān)督成本，將復(fù)雜的權(quán)屬調(diào)整交由村民小組這一“社區(qū)”來實施完成，是埃莉諾·奧斯特羅姆自組織治理理論在耕地細(xì)碎化整治中的應(yīng)用[34]?！肮ぷ餍〗M”這一制度設(shè)計，是“小塊并大塊”的實施機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，是將權(quán)屬調(diào)整復(fù)雜問題內(nèi)部化的有效制度設(shè)計，是不同利益主體權(quán)衡下的有效決策機(jī)制（圖 4b）。弄農(nóng)屯農(nóng)民自主型“小塊并大塊”耕地整治模式啟示，應(yīng)該清晰界定政府和相關(guān)利益主體的邊界，由“工作小組”完成權(quán)屬調(diào)整、農(nóng)田設(shè)施規(guī)劃、并組織施工，政府進(jìn)行政策、資金和技術(shù)等支持并進(jìn)行監(jiān)督，實現(xiàn)農(nóng)民從“被動參與整治”向“自發(fā)自主整治”轉(zhuǎn)變。

圖4 農(nóng)民自主型“小塊并大塊”與傳統(tǒng)土地整治實施過程比較Fig.4 Comparison of implementation process of traditional and farmer-dominated land consolidation pattern

4 農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治實施效果評價

并地前后是以1999年的“小塊并大塊”耕地整治而言，并地前是指1999年之前的數(shù)據(jù)（1998年），并地后是指1999年之后的數(shù)據(jù)。耕地景觀格局評價能夠特別反映“小塊并大塊”這種模式對降低細(xì)碎化的作用，農(nóng)田水利和田間道路分析能夠說明“小塊并大塊”對國家、集體和農(nóng)民等多主體投入農(nóng)民建設(shè)的積極性影響，效率和投入產(chǎn)出分析從長時間序列說明“小塊并大塊”對機(jī)械、灌溉等新技術(shù)使用和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的影響。

4.1 小塊并大塊后耕地景觀格局評價

弄農(nóng)屯農(nóng)民“小塊并大塊”土地整治項目區(qū)總面積為63.56 hm2，“小塊并大塊”后耕地面積為34.67 hm2，凈增加2.00 hm2，增加耕地率為6.12%。增加的耕地主要來自于土溝填平和田埂歸并，分別增加耕地 0.93和1.98 hm2；同時，由于道路寬度和長度的增加，“小塊并大塊”后道路占地面積凈增加0.78 hm2；“小塊并大塊”后政府出資修建了渠道，占地面積為0.13 hm2（表1）。因此，弄農(nóng)屯“小塊并大塊”耕地整治，通過填平土溝和歸并田埂增加耕地面積，顯著提高土地利用率。

弄農(nóng)屯農(nóng)民自發(fā)開展“小塊并大塊”能夠顯著減少農(nóng)民的承包地塊數(shù)量，優(yōu)化耕地景觀格局?！靶K并大塊”后項目區(qū)農(nóng)戶的承包地塊數(shù)量從1 324塊減少到121塊，凈減少 1203塊，實現(xiàn)多數(shù)農(nóng)戶1～2個地塊?！靶K并大塊”后平均地塊面積從 0.025 hm2/塊增加到0.287 hm2/塊，凈增加0.262 hm2/塊，增加10.48倍?！靶K并大塊”后戶均地塊數(shù)量從14.24塊減少到1.30塊，凈減少12.94塊，顯著優(yōu)化耕地格景觀局（表1，圖5）。

表1 農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治前后耕地景觀格局Table 1 Landscape pattern of arable land before and after farmers-dominated “merging small plots to large plot” land consolidation

圖5 農(nóng)民自主型小塊并大塊前后耕地格局Fig.5 Arable land pattern before and after farmers-dominated“merging small plots to large plot” land consolidation

4.2 小塊并大塊后農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施分析

“小塊并大塊”之前，弄農(nóng)屯沒有灌溉設(shè)施，無法灌溉，主要由于地塊分散，面積狹小，國家無法修建渠道和機(jī)井等農(nóng)田水利設(shè)施，農(nóng)民也沒有農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)投資的積極性?！靶K并大塊”之后，項目區(qū)耕地集中連片，每戶1～2個地塊，成為國家農(nóng)田建設(shè)投資的優(yōu)先選擇；2002年國家農(nóng)業(yè)開發(fā)項目為該片區(qū)統(tǒng)一修建水渠，共新建渠道5條，渠道總長度為2 400 m，渠道密度（單位耕地面積渠道長度）為69.23 m/hm2，于2003年建成并投入使用。同時，為了節(jié)省灌溉成本，農(nóng)民以 3 750元/hm2集資修建電力設(shè)施，使灌溉動力從柴油轉(zhuǎn)變?yōu)殡娏?。為解決枯水期渠道無水灌溉的問題，農(nóng)民自發(fā)且自主出資打井60眼，每眼深6 m，直徑1.2 m，保證枯水期的農(nóng)田灌溉（表2）。

“小塊并大塊”前，土地不平，田間道路比較窄，平均寬度1.35 m，總長度1 300 m，僅能通過人畜和5 kW小型拖拉機(jī)；因此，“小塊并大塊”前，狹窄的田間道路極大限制了大型機(jī)械的使用，也制約了農(nóng)產(chǎn)品的銷售，阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展?！靶K并大塊”之后，統(tǒng)一規(guī)劃田間路網(wǎng)，2012年“小塊并大塊”耕地整治“以獎代補(bǔ)”資金為該片區(qū)統(tǒng)一建設(shè)了4 m寬的水泥路。小塊并大塊后，田間道路總長度由1 300 m增加到2 400 m，寬度由1.35 m 增加到 4 m，道路密度從 53.57 m/hm2增加到276.92 m/hm2；極大方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)機(jī)械化應(yīng)用，提高機(jī)械效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率（表2）。

因此，“小塊并大塊”促進(jìn)國家投資、農(nóng)民集資、農(nóng)民自建等多種形式農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

4.3 小塊并大塊后耕地利用效率分析

黑皮果蔗屬于勞動密集型作物，需要精細(xì)管理，生產(chǎn)程序復(fù)雜，需要投入大量人工，其生產(chǎn)程序為“犁地—開行—放水倒?jié){—蓋地膜—施肥—打藥—灌溉—剝?nèi)~子—挖甘蔗—運輸”。對果蔗而言，“小塊并大塊后”能夠顯著提高耕地利用效率的主要是犁地、大培土、灌溉和運輸四個環(huán)節(jié)，其余生產(chǎn)環(huán)節(jié)仍由人工完成。小塊并大塊后，犁地方式從牛轉(zhuǎn)變?yōu)?5 kW大型拖拉機(jī)，犁地深度從20 cm增加到50 cm，是并地前的2.5倍；犁地效率從0.008 3 hm2/h提高到0.666 7 hm2/h，是并地前的80倍。大培土方式從人工轉(zhuǎn)變?yōu)? kW小型拖拉機(jī)（大培土?xí)r甘蔗高度達(dá)到1 m左右，故只能使用小型機(jī)械），大培土效率從 0.004 2 hm2/h提高到0.033 3 hm2/h，是并地前的8倍。灌溉從無到有，而且是節(jié)水噴灌，灌溉效率為0.041 7 hm2/h。運輸方式從人工肩挑背扛到12.5 kW小型拖拉機(jī)運輸，運輸效率從75 kg/h提高到6 000 kg/h，是并地前的80倍。因此，“小塊并大塊”極大地促進(jìn)了機(jī)械的應(yīng)用，顯著提高了耕地利用效率，顯著減輕了勞動強(qiáng)度，解放了勞動力（表3）。

表2 農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治前后農(nóng)田水利和田間道路情況Table 2 Field irrigation and road conditions before and after farmers-dominated “merging small plots to large plot” land consolidation

表3 農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治前后耕地利用效率變化Table 3 Arable land use efficiency before and after farmers-dominated “merging small plots to large plot” land consolidation

4.4 小塊并大塊后投入產(chǎn)出分析

由于機(jī)械深耕和有機(jī)肥使用，“小塊并大塊”后，糖料蔗產(chǎn)量由 60 t/hm2提高到 90 t/hm2，毛收益從27 000 元/hm2提高到 40 500元/hm2，盡管單位面積生產(chǎn)成本從19 500元/hm2提高到22 500元/hm2（即生產(chǎn)成本從325元/t降低到283元/t），單位面積凈收益由7 500元/hm2提高到15 000元/hm2，凈增加1倍（表4）。2003年后，由于灌溉條件改善，弄農(nóng)屯種植作物由耐旱的糖料蔗轉(zhuǎn)型為需要精細(xì)管理和灌溉的香蕉，單位面積凈收益達(dá)到66 000元/hm2，是糖料蔗的8.8倍。由于柴油灌溉成本較高，2005年弄農(nóng)屯農(nóng)民集資修建電力設(shè)施，2006年開始投入使用，使用電力的灌溉成本（750元/hm2）比之前使用柴油的灌溉成本（2 250元/hm2）顯著降低，每公頃節(jié)約1 500元。2006年-至今，弄農(nóng)屯開始種植需水量較大的高附加值經(jīng)濟(jì)作物黑皮果蔗，單位面積凈收益高達(dá)87 000元/hm2，是“小塊并大塊”前糖料蔗的11.6倍（表4）。

因此，弄農(nóng)屯“小塊并大塊”后促進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)田灌溉等現(xiàn)代裝備技術(shù)應(yīng)用，不僅降低了單位產(chǎn)量的生產(chǎn)成本，而且顯著提高了糖料蔗產(chǎn)量；更重要的是，在市場需求相同條件下，“小塊并大塊”改善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)而使農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為現(xiàn)實（糖料蔗—香蕉—果蔗），每公頃凈收益顯著提高（7 500/15 000元—66 000元—87 000元）。

表4 農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治前后投入產(chǎn)出分析Table 4 Cost and return analysis before and after farmers-dominated “merging small plots to large plot” land consolidation

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié) 論

1）農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治模式內(nèi)涵：農(nóng)民自發(fā)自主進(jìn)行小塊并大塊、土地平整、道路水利等規(guī)劃設(shè)計與實施的“自下而上”農(nóng)田建設(shè)，與“自上而下”政府按照相關(guān)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“以獎代補(bǔ)”資金支持相結(jié)合的土地整治模式，充分體現(xiàn)了農(nóng)民主體作用和公眾參與。廣西自治區(qū)政府根據(jù)農(nóng)民實踐，形成鼓勵農(nóng)民自發(fā)開展“小塊并大塊”的政策支持和資金支持，并在整個廣西推廣；然后，將支持范圍擴(kuò)大為農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；并應(yīng)用于33.33萬hm2“雙高”糖料蔗基地建設(shè)；廣西“小塊并大塊”政策，將傳統(tǒng)自上而下政府主導(dǎo)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝惤?jīng)營主體主導(dǎo)土地整治而政府進(jìn)行政策和資金支持的模式，是實施主體轉(zhuǎn)變的土地整治模式和政策創(chuàng)新。

2）農(nóng)民自主型“小塊并大塊”土地整治模式機(jī)理是在既定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部環(huán)境條件下，通過農(nóng)民自主進(jìn)行“小塊并大塊”解決細(xì)碎化問題，實現(xiàn)集中連片；乃至進(jìn)行農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)（自發(fā)流轉(zhuǎn)、合作社等）以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)生產(chǎn)關(guān)系的組織創(chuàng)新；以實現(xiàn)細(xì)碎化及土地利用系統(tǒng)要素與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等系統(tǒng)外部環(huán)境的協(xié)調(diào)匹配，促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的適應(yīng)并優(yōu)化土地利用系統(tǒng)，最終實現(xiàn)“降低成本、提高效率、增加產(chǎn)量、優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)和增加收益”多重土地利用目標(biāo)。

3）農(nóng)民自主型“小塊并大塊”顯著提高土地利用率，通過歸并土溝、田埂等增加耕地面積6.12%。“小塊并大塊”促進(jìn)集中連片和優(yōu)化耕作格局，項目區(qū)地塊數(shù)量從1 324塊減少到121塊，實現(xiàn)多數(shù)農(nóng)戶1～2個承包地塊，平均地塊面積增加10.48倍?！靶K并大塊”有利于機(jī)械化應(yīng)用和提高耕地利用效率，犁地從牛轉(zhuǎn)變?yōu)橥侠瓩C(jī)、大培土從人工轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)械，灌溉從無到可以充分灌溉；犁地效率、大培土效率和運輸效率分別是并地前的80倍、8倍和80倍?！靶K并大塊”降低生產(chǎn)成本，糖料蔗生產(chǎn)成本由325元/t降低到283元/t，灌溉成本從2 250元/hm2降低到750元/hm2?！靶K并大塊”有利于增產(chǎn)增收，機(jī)械深耕和有機(jī)肥使得糖料蔗產(chǎn)量由 60 t/hm2增加到90 t/hm2，凈收益從7 500元/ hm2提高到15 000元/hm2；而且，灌溉設(shè)施的完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，由糖料蔗轉(zhuǎn)變?yōu)橄憬?，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)楣?，單位面積凈收益提高到75 000元/hm2、87 000元/hm2，分別是“小塊并大塊”實施前的8.8倍和11.6倍。

5.2 討 論

1）“小塊并大塊”實施過程中存在的困難和問題是：農(nóng)民觀念不一，很難對道路占地、耕地質(zhì)量等級、開荒地等問題達(dá)成一致意見；即使在達(dá)成意見下，分到“二等地”（沙多，低洼容易水淹）的農(nóng)戶反悔，拒絕執(zhí)行分地方案，存在爭吵甚至打架情況。因此，土地整治中權(quán)屬調(diào)整程序復(fù)雜，實施成本較高，而且涉及農(nóng)民利益，外界力量難以解決；而農(nóng)民自主型“小塊并大塊”模式中的“工作小組”這一制度設(shè)計，不僅是“小塊并大塊”的實施機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，而且是將權(quán)屬調(diào)整復(fù)雜問題內(nèi)部化的有效制度設(shè)計，是不同利益主體權(quán)衡下的有效決策機(jī)制，是外部效應(yīng)內(nèi)部化的探索實踐，具有推廣意義。該模式啟示，應(yīng)清晰界定政府和相關(guān)利益主體的邊界，由“工作小組”完成小塊并大塊、農(nóng)田設(shè)施規(guī)劃、并組織施工，政府進(jìn)行政策、資金和技術(shù)等支持并進(jìn)行監(jiān)督，實現(xiàn)農(nóng)民從“被動參與整治”向“自發(fā)自主整治”轉(zhuǎn)變。

2）在廣西能夠推廣“小塊并大塊”的原因：其一，廣西主要是山地丘陵區(qū)，耕地更加細(xì)碎，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的限制更大，是一種細(xì)碎化極其嚴(yán)重情況下的倒逼機(jī)制；其二，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展落后，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)的依賴程度相對較高，農(nóng)民有進(jìn)行“小塊并大塊”以方便經(jīng)營、降低成本和提高收入的積極性。因此，農(nóng)民自主型“小塊并大塊”模式主要適用于耕地細(xì)碎化程度較高的山地丘陵區(qū)，且農(nóng)民對土地依賴程度比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。同時，農(nóng)民自主型“小塊并大塊”模式也存在缺陷，小塊并大塊后，部分農(nóng)戶仍有兩個地塊，仍然是細(xì)碎化經(jīng)營；而且，該模式需要強(qiáng)有力的村內(nèi)能人帶領(lǐng)，以開展“小塊并大塊”并申請獎補(bǔ)，這樣的村內(nèi)能人往往是很多村莊欠缺的；應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對大學(xué)生村官、鄉(xiāng)賢、村干部等“小塊并大塊”政策和實施培訓(xùn)，進(jìn)而解決農(nóng)民自主型“小塊并大塊”所需要的村內(nèi)能人領(lǐng)導(dǎo)力問題。

3）廣西“小塊并大塊”耕地整治政策經(jīng)驗的推廣啟示：其一，省級政府層面發(fā)文進(jìn)行政策支持和資金支持（政策支持以解決農(nóng)民對“小塊并大塊”違法的擔(dān)憂，農(nóng)田建設(shè)資金支持以解決并地后的農(nóng)田工程建設(shè)）；其二，需要得力能干的村干部領(lǐng)導(dǎo)實施；其三，需要成立小塊并大塊“工作小組”，由姓氏、黨員、村干部、村內(nèi)精英等共同組成，保證“小塊并大塊”實施的公信力。