劉守英

2019年5月5日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），從構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的角度，對(duì)農(nóng)村土地制度改革做出了部署。這是考慮到，城鄉(xiāng)二元土地制度是影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要障礙，是牽動(dòng)城鄉(xiāng)兩個(gè)地理空間和工農(nóng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵性問題。這些改革舉措的提出，既有深刻的時(shí)代背景，又有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

黨的十八大以來，農(nóng)村土地制度改革取得了不少新突破。一是農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度正式確立并加快落地，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的又一重大農(nóng)村土地制度改革，極大程度提高了農(nóng)村土地和勞動(dòng)力的利用效率。2017年底農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積增加到了5.1億畝，占比提高到了37%，其中以入股形式流轉(zhuǎn)的增加到了0.3億畝。第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策，給農(nóng)民吃下了長(zhǎng)效“定心丸”。二是部分地區(qū)在宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證、盤活閑置宅基地、自愿有償退出宅基地等方面，進(jìn)行了很多有益探索，在保障農(nóng)民合法居住權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予了農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)。三是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度在試點(diǎn)地區(qū)取得明顯效果，截至2018年底，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市1.1萬宗、10.6萬畝、總價(jià)款290億元，騰退零星閑置宅基地18萬戶、11.8萬畝，受到了農(nóng)民普遍歡迎。不少成功經(jīng)驗(yàn)納入了《土地管理法修正案（草案）》，擬以法律形式固化。

與此同時(shí)，距離建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，還有很長(zhǎng)的路要走。薄弱環(huán)節(jié)在于，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市僅局限在33個(gè)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)地區(qū)探索;農(nóng)村產(chǎn)權(quán)還很模糊，缺乏清晰準(zhǔn)確的文本記錄;農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)尚未建立，產(chǎn)權(quán)資本化和退出通道不暢。這導(dǎo)致土地增值收益在城鄉(xiāng)間分配不公，長(zhǎng)期“取之于農(nóng)、用之于城”，農(nóng)村的地自己用不上、用不好，農(nóng)民和村集體的收益難以實(shí)現(xiàn)。我國城市建設(shè)的很漂亮，其中一個(gè)重要資金來源就是土地出讓收入，而擁有土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村和村集體收益卻得不到保障。

落實(shí)好《意見》，核心是要夯實(shí)土地的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

一是推進(jìn)要有序，按照國家統(tǒng)一部署來實(shí)施?！兑庖姟诽岢?，到2022年城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)基本建成，到2035年城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)全面形成。目前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市尚處于在部分地區(qū)開展試點(diǎn)的階段，未來在全國范圍內(nèi)普遍推開的路徑和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要視《土地管理法》修改情況和國家統(tǒng)一部署而定。

二是推進(jìn)要穩(wěn)慎，嚴(yán)守底線、防范風(fēng)險(xiǎn)。在推進(jìn)集體建設(shè)用地入市的過程中，要嚴(yán)格守住土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損底線。絕不能把集體所有制改沒了、耕地改少了、農(nóng)民利益受損了。此外，也要重點(diǎn)守住生態(tài)保護(hù)紅線，守住鄉(xiāng)村文化根脈，高度重視和有效防范各類政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

三是農(nóng)民為主體，充分尊重農(nóng)民意愿。土地制度改革事關(guān)農(nóng)民的切身利益，要以維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益為底線，絕不能代替農(nóng)民做主、強(qiáng)迫農(nóng)民選擇，真正讓農(nóng)民切實(shí)得到改革紅利。

四是前提要滿足，不能一哄而上、隨意變更用途。要把農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)做扎實(shí)，確保待入市土地符合空間規(guī)劃、用途管制和依法取得，不得突破現(xiàn)有規(guī)劃，不得隨意改變用途，不得出現(xiàn)違法用地行為。

落實(shí)好《意見》，重點(diǎn)是做好以下工作。

一是改革完善承包地制度。土地穩(wěn)了心才定，要進(jìn)一步讓農(nóng)民吃上定心丸，抓緊落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策。要平等保護(hù)并進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更可靠的制度保障。需要注意的是，農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)不能改變，承包地的農(nóng)業(yè)用途不能改變，農(nóng)民的利益要得到充分的保護(hù)。要堅(jiān)持宜大則大、宜小則小，不搞一刀切的規(guī)模經(jīng)營。

二是建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，對(duì)盤活用好農(nóng)村資源資產(chǎn)，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換非常重要。為加快釋放集體經(jīng)營性建設(shè)用地的發(fā)展紅利，放開搞活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興提供安全有保障的物理空間，要按照《意見》精神，加快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，并按照國家統(tǒng)一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市;允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市;推動(dòng)城中村、城邊村、村級(jí)工業(yè)園等可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市;推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓。

三是穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度。農(nóng)村閑置農(nóng)房放在那里任其破敗是一個(gè)大問題，利用起來卻是一筆大資源，可重點(diǎn)結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)適當(dāng)放活一些。要按照《意見》精神，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán);鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋;在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿前提下，允許縣級(jí)政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設(shè)用地。需要注意的是，城里人到農(nóng)村買宅基地這個(gè)口子不能開，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制這個(gè)原則不能突破，要嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。

（作者為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)）