黃清子　張立　李敏

摘要 依據(jù)“元治理”理論構(gòu)建大氣污染防治政策框架，將政策工具分為政府直接和間接調(diào)整責(zé)任主體行為兩大類(lèi)。其中，政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為包括調(diào)整自身行為、直接調(diào)整企業(yè)行為、直接調(diào)整公眾行為三小類(lèi);政府間接調(diào)整責(zé)任主體行為包括引導(dǎo)企業(yè)公眾自治和促進(jìn)多方主體協(xié)作兩小類(lèi)。在政策框架基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了2個(gè)被解釋變量、13個(gè)解釋變量、4個(gè)控制變量，應(yīng)用中國(guó)2013-2016年4個(gè)直轄市和27個(gè)省會(huì)城市的面板數(shù)據(jù)，分析元治理視域下大氣污染防治政策工具的實(shí)施效果。結(jié)果顯示：2013 -2016年，政府調(diào)整自身行為中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活能源消費(fèi)的策略調(diào)整取得成效，但工業(yè)能源結(jié)構(gòu)、交運(yùn)系統(tǒng)、綠化建設(shè)的策略調(diào)整有待改善。政府直接調(diào)整企業(yè)行為中，命令控制型政策工具優(yōu)于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的效果。政府直接調(diào)整公眾行為，以交通限行管制為代表，取得顯著成效。政府引導(dǎo)企業(yè)公眾自治中，引導(dǎo)企業(yè)自治的政策工具無(wú)效，引導(dǎo)公眾自治的政策工具僅能提升環(huán)境意識(shí)而不能有效減少大氣污染。政府促進(jìn)多方主體協(xié)作中，促進(jìn)公眾與企業(yè)協(xié)商未取得降低大氣污染的效果，促進(jìn)企業(yè)與公眾協(xié)作成效顯著。總體來(lái)看，政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具優(yōu)于間接調(diào)整的政策工具;政府關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的策略調(diào)整和限行管制的公眾行為調(diào)整最為有效;促進(jìn)新能源汽車(chē)推廣方面的企業(yè)與公眾協(xié)作較為有效?；诜治鼋Y(jié)果提出建議：以能源結(jié)構(gòu)、交運(yùn)系統(tǒng)、綠化建設(shè)為重點(diǎn)進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展策略;充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具作用，建立直接調(diào)整企業(yè)與公眾行為的長(zhǎng)效機(jī)制;繼續(xù)促進(jìn)企業(yè)與公眾協(xié)作以推廣更多低能耗、低污染、低排放的產(chǎn)品;盡快完善引導(dǎo)企業(yè)公眾自治、促進(jìn)公眾與企業(yè)協(xié)商的政策體系。

關(guān)鍵詞 大氣污染防治;元治理;政策框架;工具優(yōu)化

中圖分類(lèi)號(hào) X51;D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1002 - 2104（2019） 01 - 0126 - 09 D01：10.12062/cpre.20180902

自2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)并實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》以來(lái)，調(diào)整結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化監(jiān)管等一系列大氣污染防治政策陸續(xù)頒布。全國(guó)各省市通過(guò)改造鍋爐、淘汰黃標(biāo)車(chē)、控制“兩高”行業(yè)產(chǎn)能等措施，取得了顆粒物年均濃度下降、優(yōu)良天數(shù)比例增加、重污染天數(shù)減少的顯著成效。為進(jìn)一步改善空氣質(zhì)量，增強(qiáng)人民藍(lán)天幸福感，2018年6月27日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，提出打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的時(shí)間表和路線圖。

大氣污染防治的政策研究已成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，近期有關(guān)區(qū)域聯(lián)防的研究居多，主要應(yīng)用了整體性治理和合作性治理等理論，李勝、孫濤分別應(yīng)用這兩個(gè)理論探索超大城市環(huán)境治理的碎片化問(wèn)題，分析京津冀及周邊地區(qū)大氣治理府際合作網(wǎng)絡(luò)的基本形式、結(jié)構(gòu)屬性和內(nèi)部特征。政策工具作為政策推進(jìn)的必要手段，是政策分析的重要研究對(duì)象，鄭石明、王紅梅基于管制型、市場(chǎng)型、自愿型的政策工具分類(lèi)方法，對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)并提出了改善思路。然而，現(xiàn)有研究存在局限，尚未形成大氣污染防治的政策框架，政策工具分類(lèi)的精細(xì)化略顯不足，從而不能較為全面、詳細(xì)地評(píng)價(jià)、繼承與優(yōu)化政策工具。

在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，本文選取適合我國(guó)大氣污染防治的元治理理論，整合現(xiàn)有政策，構(gòu)建大氣污染防治政策框架，并在其指導(dǎo)下細(xì)化政策工具。借鑒政策效果評(píng)價(jià)的研究方法，選定大氣污染防治政策密集出臺(tái)的2013-2016年，應(yīng)用我國(guó)除港澳臺(tái)地區(qū)以外的4個(gè)直轄市和27個(gè)省會(huì)城市的PM2.5及各項(xiàng)政策工具數(shù)據(jù)，分析政策效果，為實(shí)現(xiàn)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)提出政策建議。

1 元治理視域下大氣污染防治的政策框架

1.1 理論概述

西方國(guó)家環(huán)境治理的理論探索經(jīng)歷了三個(gè)階段，即20世紀(jì)50～70年代注重政府干預(yù)的階段，20世紀(jì)70～80年代強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)手段的階段，以及20世紀(jì)90年代至今政府、市場(chǎng)、公民多元共治的階段。其中，多元共治階段又從強(qiáng)調(diào)自主治理的多元分立向強(qiáng)調(diào)相互協(xié)作的多元合作發(fā)展。多元分立階段強(qiáng)調(diào)多個(gè)主體共享權(quán)利，傾向于扁平化的治理方式，代表理論為網(wǎng)絡(luò)治理理論和多中心理論。該種治理方式雖然彌補(bǔ)了政府干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制的部分缺陷，但也增加了溝通與協(xié)調(diào)成本，對(duì)政治體制和公民意識(shí)要求高，僅適用資源規(guī)模小、占用人數(shù)少的情境。為應(yīng)對(duì)多元分立治理的問(wèn)題，多元合作的理論逐步出現(xiàn)，元治理理論就是該階段的代表理論之一。

“元治理”又被稱(chēng)為“治理的治理”，是通過(guò)提出遠(yuǎn)景目標(biāo)，組織與協(xié)調(diào)國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)等自組織，安排科層、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)治理模式，建立的治理機(jī)制?！霸卫怼本哂腥齻€(gè)重要屬性：一是多元的主體關(guān)系，即擁有政府、企業(yè)、公眾等眾多參與者;二是復(fù)雜的結(jié)構(gòu)關(guān)系，即各個(gè)主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系有強(qiáng)有弱，不完全統(tǒng)一;第三，政府統(tǒng)籌，即政府是“同輩的長(zhǎng)者”，通過(guò)創(chuàng)造多主體協(xié)調(diào)的情境，使政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)高效協(xié)作?！霸卫怼奔确侵鼗貍鹘y(tǒng)的科層治理，也非取代其他治理機(jī)制，而是從更高的層次對(duì)科層制、市場(chǎng)制、網(wǎng)絡(luò)制進(jìn)行統(tǒng)籌，將多種治理模式進(jìn)行整合，從整體上推動(dòng)治理的實(shí)施。

為更好地指導(dǎo)大氣污染防治政策框架的構(gòu)建，元治理的應(yīng)用可行且必要。其一，大氣污染問(wèn)題具有典型的復(fù)雜性、公共性、流動(dòng)性等特點(diǎn)。單一的治理模式無(wú)法有效開(kāi)展防治工作，而元治理囊括了科層、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)治理模式，能夠在處理復(fù)雜問(wèn)題中揚(yáng)長(zhǎng)避短。其二，科層、市場(chǎng)、社會(huì)治理模式因參與主體的特征不同，治理理念和實(shí)用工具存在沖突與矛盾從而影響決策和執(zhí)行的效率與效果。元治理的提出為消除不同治理模式之間的沖突、促進(jìn)多主體相互協(xié)同合作提供了解決方法。其三，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展均以政府為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)政府“長(zhǎng)者”地位的元治理更適用于我國(guó)國(guó)情。其四，我國(guó)大氣污染防治已進(jìn)入多元共治時(shí)代，但從西方經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，多元共治的推進(jìn)可能出現(xiàn)各部門(mén)責(zé)任邊界模糊、義務(wù)不明，問(wèn)題互相推諉，職能越位、錯(cuò)位、缺位等問(wèn)題。元治理的應(yīng)用能夠統(tǒng)籌治理權(quán)限，使我國(guó)防患于未然。因此，本文以元治理理論為指導(dǎo)，通過(guò)分析大氣污染的防治對(duì)象尋找應(yīng)對(duì)策略，再通過(guò)整合政策工具，構(gòu)建大氣污染防治的政策框架。

1.2 政策框架

大氣污染防治，簡(jiǎn)單來(lái)講就是預(yù)防和治理大氣污染。①防是指減少或防止污染物進(jìn)入大氣，包括限制生產(chǎn)環(huán)節(jié)和生活環(huán)節(jié)的超量排污。根據(jù)外部性、制度經(jīng)濟(jì)、環(huán)境管理等理論，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的超量排污來(lái)源于企業(yè)污染成本外部化以及政府不恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展策略，消費(fèi)環(huán)節(jié)的超量排污來(lái)源于消費(fèi)者的集體行動(dòng)困境以及政府不恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)發(fā)展策略。因此，限制生產(chǎn)環(huán)節(jié)的超量排污需要內(nèi)化企業(yè)外部成本并調(diào)整不恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展策略;限制消費(fèi)環(huán)節(jié)的超量排污需要制定有利于保護(hù)大氣的消費(fèi)規(guī)則并調(diào)整不恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)發(fā)展策略。②治是指治理已被污染的大氣，降低大氣污染對(duì)人的傷害，包括降低大氣污染濃度和加強(qiáng)居民大氣污染防護(hù)。降低大氣污染濃度主要通過(guò)綠化、地面濕降塵（灑水）等方式;加強(qiáng)居民大氣污染防護(hù)主要通過(guò)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、促進(jìn)防護(hù)用品生產(chǎn)與使用等方式。

元治理視域下的大氣污染防治就是根據(jù)大氣污染的防治對(duì)象，通過(guò)政府統(tǒng)籌，合理安排科層、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)治理模式。①在內(nèi)化企業(yè)外部成本方面，可以應(yīng)用科層治理模式通過(guò)命令控制型政策工具調(diào)整企業(yè)排污行為;可以應(yīng)用市場(chǎng)治理模式通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具調(diào)整;也可以應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)治理模式激勵(lì)企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任促使企業(yè)自治，以及通過(guò)受理公眾環(huán)境訴求、激發(fā)公眾消費(fèi)選擇等方式促使公眾與企業(yè)協(xié)商。②在調(diào)整不恰當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略方面，應(yīng)用科層治理模式，從中央到地方貫徹落實(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)能源結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略調(diào)整。③在制定有利于大氣保護(hù)的消費(fèi)規(guī)則方面，可以應(yīng)用科層治理模式通過(guò)命令控制型政策工具調(diào)整公眾消費(fèi)行為;可以應(yīng)用市場(chǎng)治理模式通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具調(diào)整;也可應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)治理模式激勵(lì)公眾承擔(dān)環(huán)境責(zé)任促使公眾自治，通過(guò)企業(yè)與公眾協(xié)作促使更多低能耗、低污染、低排放的產(chǎn)品生產(chǎn)并使用。④在調(diào)整不恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)發(fā)展策略方面，應(yīng)用科層治理模式，從中央到地方貫徹落實(shí)交運(yùn)系統(tǒng)、生活能源消費(fèi)等社會(huì)發(fā)展策略調(diào)整。⑤在降低大氣污染濃度方面，可以通過(guò)科層治理模式由政府直接承擔(dān)治理工作，也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)治理模式交由第三方與政府合作。⑥在加強(qiáng)居民大氣污染防護(hù)方面，可以通過(guò)科層治理模式，完善全國(guó)各地的大氣污染監(jiān)測(cè)和預(yù)警，也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)治理模式促進(jìn)市場(chǎng)、社會(huì)與政府合作，促進(jìn)第三方監(jiān)測(cè)、生產(chǎn)與使用防護(hù)用品等。

以上政策工具又可進(jìn)一步分為政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為和間接調(diào)整責(zé)任主體行為兩大類(lèi)。①政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具包括政府調(diào)整自身行為、直接調(diào)整企業(yè)行為、直接調(diào)整公眾行為三小類(lèi)。其中，政府調(diào)整自身行為是指調(diào)整經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展策略，以及增加綠化、監(jiān)測(cè)預(yù)警等;政府直接調(diào)整企業(yè)行為是指以頒布標(biāo)準(zhǔn)等命令控制方式，以財(cái)政補(bǔ)貼、排污權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式內(nèi)化企業(yè)外部成本;政府直接調(diào)整公眾行為是指以限購(gòu)限行等命令控制方式，以稅收、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式減少公眾不利于大氣的消費(fèi)行為。②政府間接調(diào)整責(zé)任主體行為包括政府引導(dǎo)企業(yè)公眾自治和多方主體協(xié)作兩小類(lèi)。其中，政府引導(dǎo)企業(yè)公眾自治是指激發(fā)企業(yè)環(huán)境責(zé)任促進(jìn)企業(yè)自治，提升公眾環(huán)境意識(shí)促進(jìn)公眾自治。政府促進(jìn)多方主體協(xié)作是指政府通過(guò)向企業(yè)傳遞公眾環(huán)境訴求促進(jìn)公眾與企業(yè)協(xié)商;促進(jìn)企業(yè)與公眾協(xié)作，生產(chǎn)并使用更多低能耗、低污染、低排放產(chǎn)品;促進(jìn)企業(yè)、公眾與政府合作，加強(qiáng)居民大氣污染防護(hù)。從而形成元治理視域下大氣污染防治的政策框架如圖1所示。

元治理視域下大氣污染防治的政策框架是基于現(xiàn)有政策和防治構(gòu)想，應(yīng)對(duì)不同的防治對(duì)象，根據(jù)政府參與防治的程度，在元治理理論指導(dǎo)下對(duì)科層、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)治理模式的制度安排。本文基于該框架，對(duì)大氣污染防治的政策工具進(jìn)行細(xì)分并構(gòu)建測(cè)度變量，對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而為《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施，提出加強(qiáng)、修正、補(bǔ)充政策工具的建議，以求更高效地實(shí)現(xiàn)防治目標(biāo)。

2 計(jì)量模型

2.1 變量設(shè)計(jì)

2.1.1 被解釋變量和控制變量

大氣污染防治行動(dòng)的實(shí)施效果通過(guò)政策工具對(duì)大氣污染的影響來(lái)展現(xiàn)。大氣污染物主要包括S02、N02、PM2.5、PM10。等。其中，PM2.5是我國(guó)2013年新加入的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)指標(biāo)，具有粒徑小、面積大、活性強(qiáng)、易附帶有毒有害物質(zhì)、停留時(shí)間長(zhǎng)、輸送距離遠(yuǎn)等特征，對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量和人體健康的影響更大。因此，本文選擇PM2.5代表大氣污染，作為被解釋變量。同時(shí)，由于政府促進(jìn)企業(yè)自治的領(lǐng)跑者制度剛剛起步，僅公布了2016年36家能效領(lǐng)跑者及入圍企業(yè)名單，因此，本文根據(jù)企業(yè)歸屬地選擇在省級(jí)層面統(tǒng)計(jì)領(lǐng)跑者及入圍企業(yè)數(shù)，以2016年各省萬(wàn)元GDP能耗變化率作為檢驗(yàn)政府促進(jìn)企業(yè)自治效果的被解釋變量。另外，大氣污染除人為影響因素外，還受到自然因素的影響，主要包括溫度、降水、濕度、日照，本文將這些因素作為控制變量（見(jiàn)表1）。

2.1.2 政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的解釋變量

政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具包括調(diào)整自身行為、直接調(diào)整企業(yè)行為、直接調(diào)整公眾行為三類(lèi)。

其一，政府調(diào)整自身行為是指調(diào)整經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展策略和末端直接治理防護(hù)。在調(diào)整經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展策略方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、交運(yùn)系統(tǒng)改善分別是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展策略調(diào)整的主要代表，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及生產(chǎn)、生活兩個(gè)領(lǐng)域。調(diào)整發(fā)展策略是通過(guò)調(diào)整政策傾向，協(xié)調(diào)環(huán)保、工業(yè)信息等部門(mén)，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交運(yùn)系統(tǒng)等。由于政策傾向沒(méi)有統(tǒng)一的度量標(biāo)準(zhǔn)，因此本文選擇以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交運(yùn)系統(tǒng)等變動(dòng)代表政府調(diào)整自身行為。在末端直接治理防護(hù)方面，綠化建設(shè)是末端治理的常用指標(biāo)?；诤涡′?、馬麗梅、He Kebin、田時(shí)中的研究，本文分別選取第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重、六大高耗能行業(yè)銷(xiāo)售產(chǎn)值與GDP的比值、人均年末實(shí)有公共汽（電）車(chē)營(yíng)運(yùn)車(chē)輛數(shù)、天然氣使用人口占用氣總?cè)丝诘谋壤謩e表示政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)能源結(jié)構(gòu)、交運(yùn)系統(tǒng)、生活能源消費(fèi)，人均城市綠地面積表示政府末端直接治理防護(hù)。其中，城市六大高耗能行業(yè)銷(xiāo)售產(chǎn)值與GDP的比值和天然氣使用人口占用氣總?cè)丝诘谋壤允〖?jí)數(shù)據(jù)代替（見(jiàn)表1）。

其二，政府直接調(diào)整企業(yè)行為通過(guò)命令控制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)兩種方式。命令控制主要包括環(huán)境法制和行政手段;經(jīng)濟(jì)激勵(lì)主要包括財(cái)稅政策、價(jià)格政策、綠色信貸等。由于各地關(guān)停并轉(zhuǎn)等行政手段的統(tǒng)計(jì)口徑不同，環(huán)保投資是最具代表性的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具，基于王紅梅、申晨等的研究，本文選取當(dāng)年大氣標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)數(shù)表示政府通過(guò)命令控制調(diào)整企業(yè)行為;各省工業(yè)廢氣治理投資與其地級(jí)市數(shù)的商值約等于城市工業(yè)廢氣治理投資，作為政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)調(diào)整企業(yè)行為的代表指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

其三，政府直接調(diào)整公眾行為，以命令控制為主，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為輔。目前，我國(guó)調(diào)整公眾行為降低大氣污染的主要方式為限制民用汽車(chē)的使用，部分地區(qū)還有汽車(chē)限購(gòu)政策。政府通過(guò)出臺(tái)交管政策限制汽車(chē)出行頻次;同時(shí)也應(yīng)用補(bǔ)貼政策促進(jìn)黃標(biāo)車(chē)、老舊車(chē)淘汰。由于汽車(chē)限行需以政策文本為載體，各城市黃標(biāo)車(chē)、老舊車(chē)淘汰數(shù)量統(tǒng)計(jì)口徑不一，本文采用各地頒布的交通限行管制規(guī)章數(shù)表示政府直接調(diào)整公眾行為，沒(méi)有引入直接調(diào)整公眾行為的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

2.1.3 政府間接調(diào)整責(zé)任主體行為的解釋變量

間接調(diào)整責(zé)任主體行為包括政府引導(dǎo)企業(yè)公眾自治和促進(jìn)多方主體協(xié)作。其一，引導(dǎo)企業(yè)自治尚屬于初期，目前是通過(guò)遴選能效領(lǐng)跑者提高企業(yè)環(huán)境責(zé)任。由于“領(lǐng)跑者”制度剛實(shí)行，僅有2016年能效領(lǐng)跑者名單，因此，本文以2016年能效領(lǐng)跑者及入圍企業(yè)數(shù)表示引導(dǎo)企業(yè)自治。其二，政府引導(dǎo)公眾自治涉及兩個(gè)解釋變量，政府宣傳教育手段和公眾大氣環(huán)境意識(shí)?；谥苋hoi andVarian、鄭思齊的研究，本文以大氣污染為主題詞對(duì)市委發(fā)行報(bào)的內(nèi)容進(jìn)行檢索，將市委報(bào)中大氣污染報(bào)道數(shù)作為政府宣傳教育的指標(biāo);以大氣污染為關(guān)鍵詞對(duì)全國(guó)31個(gè)主要城市的網(wǎng)民百度搜索量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，將其年均搜索量作為公眾大氣環(huán)境意識(shí)指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

政府促進(jìn)多方主體協(xié)作包括促進(jìn)公眾與企業(yè)協(xié)商、促進(jìn)企業(yè)與公眾協(xié)作。政府促進(jìn)公眾與企業(yè)協(xié)商是指政府提供平臺(tái)，促使公眾改變消費(fèi)選擇、提出環(huán)境訴求等方式，以施壓、協(xié)商的方式促進(jìn)企業(yè)減排。政府促進(jìn)企業(yè)與公眾協(xié)作是指，促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)、公眾使用低能耗、低污染、低排放的產(chǎn)品從而降低大氣污染排放?；诶钚℃?、李蘇秀的研究，結(jié)合目前政府推廣的與大氣污染最為密切的產(chǎn)品是新能源汽車(chē)，本文選取環(huán)境保護(hù)部“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線中各城市大氣污染舉報(bào)受理數(shù)、新能源汽車(chē)的累積政策數(shù)分別作為政府促進(jìn)公眾與企業(yè)協(xié)商、政府促進(jìn)企業(yè)與公眾協(xié)作的代表指標(biāo)（見(jiàn)表1）。因缺乏第三方參與治理、生產(chǎn)與使用防護(hù)用品的數(shù)據(jù)，本文未引入促進(jìn)末端多方主體協(xié)作的指標(biāo)。

2.2 模型構(gòu)建

鑒于2013年才開(kāi)始統(tǒng)計(jì)各城市PM2.5數(shù)據(jù)，本文選取2013 -2016年27個(gè)省會(huì)城市和4個(gè)直轄市共31個(gè)主要城市的面板數(shù)據(jù)測(cè)度大氣污染防治政策的效果。其中，政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為、促進(jìn)多方主體協(xié)作、直接與間接調(diào)整對(duì)比的政策效果模型為靜態(tài)短面板模型;政府引導(dǎo)企業(yè)自治的政策效果模型為截面OLS模型;政府引導(dǎo)公眾自治的政策效果模型為中介效應(yīng)模型。前兩類(lèi)模型應(yīng)用Stata軟件實(shí)現(xiàn)，中介效應(yīng)模型應(yīng)用Mplus軟件實(shí)現(xiàn)。

靜態(tài)面板模型的一般形式如公式（1）所示，變量根據(jù)研究需要納入。該模型的構(gòu)建需經(jīng)過(guò)面板單位根檢驗(yàn)以及固定、隨機(jī)效應(yīng)選擇。由于本文的面板數(shù)據(jù)時(shí)間序列短，因此選用HT方法進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果為變量均不存在單位根，可以構(gòu)建靜態(tài)面板回歸模型;固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型的選擇還需通過(guò)Hausman檢驗(yàn)，結(jié)果在表2和表3中顯示。政府引導(dǎo)企業(yè)自治的截面OLS模型如公式（2）所示，其中en，gc表示2016年萬(wàn)元GDP能耗變化率，corp表示2016年能效領(lǐng)跑者及入圍企業(yè)數(shù)。政府引導(dǎo)公眾自治的中介效應(yīng)模型如公式（3）所示，其中enva表示公眾大氣環(huán)境意識(shí)，publ表示政府對(duì)大氣污染防治的宣傳教育。

3 政策效果

3.1 政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具部分取得成效

表2顯示，2013-2016年，政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具中，政府關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)策略調(diào)整（indstr）和限行管制的公眾行為調(diào)整（tralmt）最為有效，關(guān)于生活能源消費(fèi)的社會(huì)發(fā)展策略調(diào)整（cleng）、頒布標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)化企業(yè)外部成本的政策（snd）較為有效，其余政策工具未取得顯著效果。

具體來(lái)看，政府調(diào)整自身行為中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生活能源消費(fèi)的策略調(diào)整取得成效，但是工業(yè)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市交運(yùn)系統(tǒng)改善、綠化建設(shè)發(fā)展有待進(jìn)一步改善。①產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整策略以第二產(chǎn)業(yè)占比（indstr）為指標(biāo)，顯著正向影響大氣污染。近年來(lái)，第二產(chǎn)業(yè)占比下降，取得了改善大氣環(huán)境的成效。但是，第二產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，去工業(yè)化存在一定閾值，未來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更應(yīng)重視第二產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。②工業(yè)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整以高耗能產(chǎn)業(yè)占比（engstr）為指標(biāo)，并未有效降低大氣污染。佐證了未來(lái)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)更加重視第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化，以降低高耗能產(chǎn)業(yè)占比減少大氣污染。③城市交運(yùn)系統(tǒng)改善以人均年末實(shí)有公共汽（電）車(chē)營(yíng)運(yùn)車(chē)輛數(shù)（trasys）為指標(biāo)，負(fù)向影響大氣污染，但結(jié)果不顯著。隨著人們生活水平的提高，交運(yùn)系統(tǒng)的改善與快速增長(zhǎng)的汽車(chē)擁有量不相匹配，公共交通出行比例仍然較低，北京、上海居民的公共交通出行比例不到50%，落后于倫敦、巴黎、東京等城市10～20個(gè)百分點(diǎn)。④生活能源消費(fèi)調(diào)整以天然氣使用人口占用氣總?cè)丝诘谋壤╟leng）為指標(biāo)，有效減少了大氣污染。但是，2013-2016年云南、西藏、廣西平均天然氣使用人口占用氣總?cè)丝诘谋壤齼H為20.87%、30.85%、33.04%，清潔能源的使用還需進(jìn)一步推廣。⑤人均城市綠地面積（green，）作為末端治理的唯一指標(biāo)，負(fù)向影響大氣污染，卻不顯著。以防為主固然重要，但末端治理也不能忽視?？稍趽頂D的城市空間推廣立體綠化，進(jìn)一步增加綠化率。

政府通過(guò)頒布標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整企業(yè)行為取得成效，但是通過(guò)環(huán)保投資調(diào)整企業(yè)行為沒(méi)有顯著效果。①頒布標(biāo)準(zhǔn)（std）是命令控制型政策工具的代表，2013-2016年，我國(guó)從中央到地方采用了多種命令控制型工具重拳整治大氣污染，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中有超過(guò)60%的命令控制型政策工具。該種工具擁有管制直接性強(qiáng)、處理事件應(yīng)急性強(qiáng)、實(shí)施效果確定性強(qiáng)的特點(diǎn)，是短期高效治理環(huán)境問(wèn)題的有效手段。然而，長(zhǎng)期使用命令控制型政策工具，會(huì)造成執(zhí)行成本高、“檸檬市場(chǎng)”等問(wèn)題，未來(lái)大氣污染防治的持續(xù)推進(jìn)還需發(fā)揮其他工具的力量。②工業(yè)廢氣治理投資（inv）是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的代表，來(lái)源于政府排污費(fèi)及其他補(bǔ)助、企業(yè)自籌、銀行貸款，是政府通過(guò)補(bǔ)助促進(jìn)企業(yè)自籌從而減少大氣污染的防治方式。雖然2013-2016年經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具尚未發(fā)揮顯著調(diào)整企業(yè)行為的作用，但該種工具的使用成本低、激發(fā)企業(yè)能動(dòng)性強(qiáng)，是大氣污染長(zhǎng)效治理的重要工具，也是未來(lái)應(yīng)該持續(xù)加強(qiáng)的政策工具。

政府通過(guò)頒布交通限行管制政策調(diào)整公眾行為（tralmt）起到了顯著效果。近年來(lái)全國(guó)各城市民用汽車(chē)擁有量均呈上升趨勢(shì)，限制汽車(chē)的出行頻次是在同一時(shí)段降低出行量的有效方式。然而，限行政策可能損害到公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)，未來(lái)政府調(diào)整公眾消費(fèi)行為應(yīng)更多通過(guò)間接的調(diào)整方式，促進(jìn)企業(yè)與公眾協(xié)作，增加低排放汽車(chē)的比例。

3.2 政府間接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具較為薄弱

表3顯示，2013-2016年，政府通過(guò)在新能源汽車(chē)方面促進(jìn)企業(yè)與公眾協(xié)作（nev）有效降低了大氣污染，其他間接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具均未取得成效，即：政府未有效促進(jìn)企業(yè)自治;提高了公眾大氣環(huán)境意識(shí)卻沒(méi)有促進(jìn)大氣污染減少;通過(guò)公眾與企業(yè)協(xié)商未實(shí)現(xiàn)降低大氣污染的效果。

政府未能有效引導(dǎo)企業(yè)公眾自治。①2016年，各省領(lǐng)跑者及入圍企業(yè)數(shù)（corp）對(duì)萬(wàn)元GDP能耗變化率（engc）并沒(méi)有顯著影響。能效領(lǐng)跑者及入圍企業(yè)共36家，各省平均擁有1.2家，山東、安徽分別以7家、6家領(lǐng)跑者企業(yè)位居前兩名。沒(méi)有成效的原因可能在于，我國(guó)促進(jìn)企業(yè)自治的政策工具尚在探索，能效“領(lǐng)跑者”政策剛開(kāi)始實(shí)施，存在制度覆蓋的行業(yè)范圍不足、激勵(lì)措施不具體等問(wèn)題;多數(shù)中小企業(yè)因不參與上市交易不在乎履行環(huán)境責(zé)任的社會(huì)形象，政府促進(jìn)企業(yè)自治的政策對(duì)其沒(méi)有吸引力。②2013-2016年，政府促進(jìn)公眾自治僅能提升公眾的大氣環(huán)境意識(shí)，不能有效降低大氣污染。市委報(bào)中大氣污染報(bào)道數(shù)（publ）、公眾大氣污染年均搜索量（enva）、PM2.5之間均為正向影響。三者正相關(guān)的結(jié)果，肯定了政府宣傳教育對(duì)公眾大氣環(huán)境意識(shí)提高的正向作用，但也反映了公眾對(duì)大氣污染的關(guān)注度提升可能并沒(méi)有引起環(huán)保行為的轉(zhuǎn)變，從而并未有效減少大氣污染。

政府通過(guò)促進(jìn)企業(yè)與公眾協(xié)作取得了減少大氣污染的有效成果，但并沒(méi)有通過(guò)促進(jìn)公眾與企業(yè)協(xié)商得到。①政府當(dāng)年大氣污染舉報(bào)受理數(shù)（cmpl）與大氣污染呈現(xiàn)正相關(guān)。其中，合肥、武漢、西安、烏魯木齊等PM2.5年均濃度較高的城市，大氣污染相關(guān)的受理投訴反而較少。這一結(jié)果與政府未能促進(jìn)公眾自治的結(jié)論相一致，即公眾缺乏將環(huán)境意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)樾袨榈膬?nèi)驅(qū)力和外在條件?？赡艿脑虬ㄈ狈侠碛行У牡赖录?lì)機(jī)制、公眾與企業(yè)協(xié)商通道不完善等。②政府通過(guò)在生產(chǎn)、使用新能源汽車(chē)方面促進(jìn)企業(yè)與公眾協(xié)作（nev），有效減少了大氣污染。但目前新能源汽車(chē)更多集中于公共交通、運(yùn)營(yíng)車(chē)輛，私人購(gòu)買(mǎi)新能源汽車(chē)相對(duì)較少，其原因可能在于購(gòu)買(mǎi)者對(duì)新能源汽車(chē)技術(shù)以及充電設(shè)施獲取成本的擔(dān)心。推進(jìn)企業(yè)與公眾協(xié)作需要進(jìn)一步拓展新能源汽車(chē)的私人購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)，除此之外，應(yīng)促進(jìn)企業(yè)與公眾發(fā)掘更多有益于大氣環(huán)境的產(chǎn)品。

政府直接和間接調(diào)整責(zé)任主體的政策工具比較如表2所示。除引導(dǎo)企業(yè)與公眾自治的變量外，將其他政策工具納入同一模型的回歸結(jié)果顯示，政府關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)策略調(diào)整和限行管制的公眾行為調(diào)整最為有效，即第二產(chǎn)業(yè)占比的下降、限行管制強(qiáng)度的增加有效減少大氣污染。將直接和間接調(diào)整責(zé)任主體行為的有效工具納入同一模型的回歸結(jié)果顯示，促進(jìn)新能源汽車(chē)推廣方面的企業(yè)與公眾協(xié)作較為有效，即新能源汽車(chē)的累積政策數(shù)量越多，大氣污染程度越低。

4 結(jié)論與建議

《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》的推進(jìn)需要一系列政策工具的有序安排。本文應(yīng)用“元治理”理論構(gòu)建大氣污染防治的政策框架，并通過(guò)該框架對(duì)2013-2016年的政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。具體包括，簡(jiǎn)要分析了“元治理”理論及其對(duì)指導(dǎo)我國(guó)大氣污染防治的可行性和必要性;在元治理視域下構(gòu)建大氣污染防治政策框架，提煉出政府直接和間接調(diào)整責(zé)任主體行為的兩大類(lèi)五小類(lèi)政策工具;在選取代表指標(biāo)及控制變量基礎(chǔ)上，應(yīng)用2013-2016年4個(gè)直轄市和27個(gè)省會(huì)城市的面板數(shù)據(jù)，分析多種政策工具取得的效果。研究發(fā)現(xiàn)，2013-2016年，政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具比間接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具更為有效，其中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和交通限行管制的政策工具最為有效，促進(jìn)新能源汽車(chē)推廣方面的企業(yè)與公眾協(xié)作較為有效，其他政策工具效果不顯著。

基于以上分析，提出建議如下：①政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善發(fā)展規(guī)劃，限制高耗能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)煤炭替代能源發(fā)展;建立高效、便捷、安全的公共交通網(wǎng)絡(luò)和慢行交通系統(tǒng);應(yīng)用立體綠化，拓展大氣污染凈化空間。②在保證標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管?chē)?yán)格的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)力量，建立長(zhǎng)效調(diào)節(jié)機(jī)制，完善財(cái)政稅收、排污權(quán)交易等政策工具，更多以經(jīng)濟(jì)手段約束企業(yè)排放廢氣、促進(jìn)公眾選擇更低排放的車(chē)輛。③通過(guò)健全法律保障、強(qiáng)化環(huán)保教育、加強(qiáng)信息公開(kāi)等措施，充分發(fā)揮環(huán)保組織、企業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、大眾傳媒力量，繼續(xù)促進(jìn)企業(yè)與公眾協(xié)作以推廣更多低能耗、低污染、低排放的產(chǎn)品，加快建設(shè)政府引導(dǎo)企業(yè)公眾自治、促進(jìn)多方主體協(xié)作的政策體系。

本文的局限在于，檢驗(yàn)的模型涉及較多變量，而受數(shù)據(jù)可獲性限制，面板數(shù)據(jù)時(shí)序僅為4年，對(duì)實(shí)證結(jié)果的準(zhǔn)確性可能產(chǎn)生影響。同時(shí)，我國(guó)多數(shù)政府間接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具沒(méi)有公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)公眾消費(fèi)行為，企業(yè)、公眾、政府合作治理均沒(méi)有進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。進(jìn)一步研究中可通過(guò)增加樣本，采取調(diào)查、訪談等方式收集數(shù)據(jù)，補(bǔ)充本文未檢驗(yàn)的政策工具效果。