師宇

摘 要：近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村基層治理改革的深入和鄉(xiāng)村振興實(shí)踐的推進(jìn)，鄉(xiāng)村公共事務(wù)日漸繁多，而當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境中卻存在著“空心村”，村民難以參與、不愿參與等難題。為此，通過(guò)對(duì)階梯進(jìn)化、任務(wù)動(dòng)員和合約制衡三種參與模式，找到促使參與的相關(guān)激勵(lì)機(jī)制和引導(dǎo)機(jī)制，以及阻礙參與的個(gè)人、組織和社會(huì)因素。進(jìn)而結(jié)合村莊中“搭便車”、公共精神缺失、參與平臺(tái)不規(guī)范等現(xiàn)象，從參與動(dòng)力、參與過(guò)程和參與保障三個(gè)方面探析鄉(xiāng)村公共事務(wù)發(fā)展的新動(dòng)向。

關(guān)鍵詞：公共事務(wù);參與困境;村民主體性;新動(dòng)向

中圖分類號(hào)：F323 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）07-0016-02

鄉(xiāng)村基層自治體制持續(xù)深化改革，村民群體在村莊治理中發(fā)揮的作用日漸顯著，基層民主的實(shí)踐形式從代議民主轉(zhuǎn)向參與民主，村莊公共事務(wù)的完成和發(fā)展也越來(lái)越取決于村民主體性的發(fā)揮。而如何增加村民參與的意愿，如何提高村民參與的效能，不僅是我國(guó)鄉(xiāng)村民主現(xiàn)代化的需要，更是增強(qiáng)村莊凝聚力、創(chuàng)新力和穩(wěn)定性的現(xiàn)實(shí)要求。

一、新時(shí)代下鄉(xiāng)村公共事務(wù)的困境

鄉(xiāng)村公共事務(wù)是：“超出鄉(xiāng)村個(gè)體與家庭范疇，對(duì)鄉(xiāng)村居民產(chǎn)生影響的事務(wù)?！盵1]村民對(duì)公共事務(wù)的參與不僅是制度上“民主”改革的需要，更是現(xiàn)實(shí)中“利益”獲取的基礎(chǔ)。然而，由于社會(huì)、體制和群體認(rèn)知等舊有因素的阻礙，村民群體難以被組織和形成有效的集體行動(dòng)，新的參與需求無(wú)法投入?yún)⑴c實(shí)踐。

（一）村莊“空心化”：無(wú)人參與

我國(guó)城市建設(shè)的不斷發(fā)展和農(nóng)村地區(qū)的相對(duì)落后使得青年農(nóng)民群體進(jìn)城上學(xué)、務(wù)工近乎成為必然的選擇，只能在短暫的假期時(shí)間回鄉(xiāng)探望，長(zhǎng)時(shí)間待在村里的群體通常只有老人和學(xué)齡前的兒童。從村莊的空間范圍來(lái)講，公共參與的最大障礙并不是人與人之間的矛盾、分配的不公，而是參與群體的缺失。因?yàn)榍罢呖梢酝ㄟ^(guò)治理方案和技術(shù)的調(diào)整加以糾正，人員的外流卻是村級(jí)組織無(wú)法解決的問(wèn)題。村莊的“空心化”直接導(dǎo)致了公共事務(wù)的外部依賴性和不可持續(xù)性，在領(lǐng)導(dǎo)層面，出現(xiàn)了包村干部、第一書記、大學(xué)生村官等現(xiàn)象;在普通成員層面，出現(xiàn)代替投票、代替勞動(dòng)和代替上禮等維持性活動(dòng)，老年群體成了公共參與的代替主體，造成公共事務(wù)的難以為繼和公共事業(yè)的難以發(fā)展。

（二）組織“行政化”：難以參與

1988年，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》頒布，村莊基層自治以法律的形式固定下來(lái)。在具體操作中，村委會(huì)事實(shí)上具有半行政性質(zhì)，需要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)和建議;村莊多元性的自治組織和社會(huì)組織多數(shù)是在村委會(huì)的扶持下建立，并不能取得村莊事務(wù)的主要權(quán)力。從性質(zhì)來(lái)看，村委會(huì)發(fā)起的公共事務(wù)具有政治性和程序性的特點(diǎn)，公共投票、接受監(jiān)督建議、開(kāi)展扶貧等工作基本都由村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)村民參與。村民可以對(duì)村莊公共事項(xiàng)進(jìn)行宏觀參與，卻不能很好地對(duì)具體事項(xiàng)全面參與。這是由于具體公共事務(wù)繁多復(fù)雜，村委會(huì)沒(méi)有足夠的人員和時(shí)間對(duì)村民開(kāi)放所有具體事務(wù)的參與渠道、搭建參與平臺(tái)。而多元性自治組織在當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)還沒(méi)有得到充分發(fā)展，涉及的公共事務(wù)范圍有限。

（三）村民“理性化”：不愿參與

在農(nóng)村的改革進(jìn)程中，1978年，安徽、四川、內(nèi)蒙3個(gè)省份開(kāi)始實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制;到1981年全國(guó)90%以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了各種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，以包干到戶、聯(lián)產(chǎn)到組為主。人民公社逐漸解體，村民對(duì)集體的責(zé)任轉(zhuǎn)向?qū)ψ陨砗拓?zé)任，集體主義精神也在市場(chǎng)化的沖擊中出現(xiàn)動(dòng)搖和不斷淡化。但“國(guó)有國(guó)法，家有家規(guī)”，在古代鄉(xiāng)村，皇權(quán)不下縣卻能號(hào)召鄉(xiāng)民參與，形成地方秩序是與鄉(xiāng)紳自治中地方規(guī)則的制定和執(zhí)行分不開(kāi)的。政社合一的組織形式解體后，缺乏新的地方組織和地方規(guī)則有效規(guī)范村民的公共參與，村民的義務(wù)付出不能得到相應(yīng)權(quán)利獲取的保障，理性不參與、對(duì)公共資源的無(wú)序爭(zhēng)搶成為普遍現(xiàn)象。

二、公共事務(wù)參與的類型回顧

看得遠(yuǎn)需要“站在巨人的肩膀上”，對(duì)新動(dòng)向的探索少不了對(duì)已有模式的回顧分析。有關(guān)公共事務(wù)參與的實(shí)踐和研究在國(guó)內(nèi)外歷時(shí)已久，它們?cè)诟髯缘沫h(huán)境發(fā)展中形成了不同的類型。根據(jù)參與成員的狀態(tài)和參與行動(dòng)的邏輯，將參與類型分為三種，即階梯進(jìn)化模式、組織動(dòng)員模式與合約制衡模式。

（一）階梯進(jìn)化模式

階梯進(jìn)化模式是指公民參與團(tuán)體或政治事務(wù)的狀態(tài)是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，通過(guò)對(duì)公民參與能力的培養(yǎng)和組織治理方式的調(diào)整，以不斷促進(jìn)公民的實(shí)質(zhì)參與、提升組織的治理效果。這種模式源自于雪莉·R.阿恩斯坦提出的“公民參與的階梯”理論，她認(rèn)為公民參與可以分為被操縱、被治療、告知、咨詢、被安撫、合作伙伴、代理權(quán)和民眾控制八個(gè)階段[2]。其中，前兩個(gè)階段是無(wú)參與，中間三個(gè)階段是形式參與，最后三個(gè)階段才能達(dá)到實(shí)質(zhì)參與。

我國(guó)鄉(xiāng)村基層民主正經(jīng)歷著從形式參與階段到實(shí)質(zhì)參與階段的過(guò)渡，簡(jiǎn)政放權(quán)、開(kāi)辦經(jīng)濟(jì)合作社和發(fā)展自治性組織等措施都以調(diào)動(dòng)村民積極性、發(fā)揮村民主體性為改革的重要方向。然而，在目前的大部分鄉(xiāng)村地區(qū)，基層民主還處于形式參與階段。村委會(huì)仍然具有半行政性質(zhì)，對(duì)上領(lǐng)取穩(wěn)定和發(fā)展基層的任務(wù)，對(duì)下履行告知村民公共事項(xiàng)、回答村民詢問(wèn)和安撫村民情緒等職能，村民缺乏直接參與村莊公共事務(wù)的平臺(tái)，被動(dòng)參與的狀態(tài)難以突破。

（二）任務(wù)動(dòng)員模式

人民公社時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)大面積建立各種規(guī)模的生產(chǎn)隊(duì)，這些生產(chǎn)隊(duì)具有政社合一性質(zhì)，能夠以集體的優(yōu)勢(shì)解決農(nóng)田水利落后、生產(chǎn)工具不足等方面困難，對(duì)當(dāng)時(shí)恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、支持工業(yè)發(fā)展起了重要作用。在生產(chǎn)隊(duì)運(yùn)行方面，“組織號(hào)召，農(nóng)民參與”成為固定模式，以下派任務(wù)、思想動(dòng)員和組織強(qiáng)制等形式來(lái)保證農(nóng)民參與積極性。

在生產(chǎn)生活公有化較高的情況下，農(nóng)民的集體觀念相對(duì)濃厚，生產(chǎn)生活用具可以互通有無(wú)，降低成本。今天的農(nóng)民專業(yè)合作社就是在繼承這些優(yōu)勢(shì)的同時(shí)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，著力解決個(gè)體與集體協(xié)同發(fā)展，公平與效率兩手抓等問(wèn)題。通過(guò)體制規(guī)范和制度創(chuàng)新促成村民廣泛的公共事務(wù)參與有效降低成本，對(duì)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基層治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重要意義。

（三）合約制衡模式

合約制衡模式適用于西方成員自主組織類型的參與，它以不存在能夠制衡各方的共同權(quán)威為基本前提，需要以合約的形式實(shí)現(xiàn)互相制衡，保障參與者的利益。該模式以埃莉諾·奧斯特羅姆的公共池塘資源理論為典型代表，理論認(rèn)為成員在政府和市場(chǎng)雙重失效的情況下，為了實(shí)現(xiàn)共同利益，成員間需要由單獨(dú)行動(dòng)轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)行動(dòng)，以合約的形式構(gòu)建參與模式。具體需要做到：一是承諾的平等性，合約各方的義務(wù)條款必須明確并且對(duì)等;二是長(zhǎng)期收益大于短期行為，保證成員加入合約后的收益大于之前的單獨(dú)行動(dòng)[3]。

隨著社會(huì)市場(chǎng)化改革的深入和鄉(xiāng)村自治組織多元性的發(fā)展，這種模式對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)踐越來(lái)越具有借鑒價(jià)值。市場(chǎng)代表著交易，也代表著在公平的基礎(chǔ)上展開(kāi)合作。村民在市場(chǎng)化的社會(huì)參與中逐漸形成了理性認(rèn)知，對(duì)公共事務(wù)的態(tài)度經(jīng)歷著從短期“搭便車”到期待公平合作的轉(zhuǎn)變。

三、參與村莊事務(wù)的新動(dòng)向

公共事務(wù)具有時(shí)空性，在不同的時(shí)間點(diǎn)和空間點(diǎn)都會(huì)構(gòu)建不同的模式來(lái)適應(yīng)具體的公共治理環(huán)境。但可以肯定的是，新模式也是在舊模式的基礎(chǔ)上依據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)變而來(lái)。對(duì)于舊模式向新模式轉(zhuǎn)變的途徑，有學(xué)者認(rèn)為它是在不斷填補(bǔ)傳統(tǒng)規(guī)制的缺陷中形成的[4]。因而，本文是在充分考量我國(guó)鄉(xiāng)村場(chǎng)域中參與動(dòng)力、參與過(guò)程和參與保障三個(gè)層面舊缺陷的基礎(chǔ)上對(duì)村民參與村莊公共事務(wù)的新動(dòng)向進(jìn)行探析。

（一）參與動(dòng)力：互利互惠

2018年2月，國(guó)家發(fā)布的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中指出，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)要完善緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，提高農(nóng)民參與程度。這意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的公共屬性會(huì)增強(qiáng)，村民將會(huì)被吸收進(jìn)各種經(jīng)濟(jì)合作社產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，這是對(duì)傳統(tǒng)的繼承;而建立農(nóng)民與經(jīng)濟(jì)體的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制則是新時(shí)代下個(gè)體與集體、個(gè)體與個(gè)體間利益融合的創(chuàng)新。在概念的界定上，還需要注意的是：第一，互利不是簡(jiǎn)單交易而是公共精神的體現(xiàn)。村民與組織間并非雇傭關(guān)系，需要在對(duì)公共責(zé)任的承擔(dān)中實(shí)現(xiàn)相互利好。第二，互惠不限于個(gè)體也包括組織。只有當(dāng)村民、村級(jí)組織、政府、第三方組織等都能以合理并且相互認(rèn)同的形式實(shí)現(xiàn)各自利益時(shí)，才會(huì)吸引多元主體的積極參與。

（二）參與過(guò)程：協(xié)同競(jìng)爭(zhēng)

鄉(xiāng)村社會(huì)是復(fù)雜、多樣和動(dòng)態(tài)發(fā)展的，協(xié)同方法可以將公共事務(wù)的參與過(guò)程系統(tǒng)化、程序化，在提高參與效能的同時(shí)規(guī)范參與秩序。另一方面，擺脫村民的“搭便車”現(xiàn)象還需引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以成員的貢獻(xiàn)率進(jìn)行評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲，促使其積極參與。具體來(lái)說(shuō)：一是組織協(xié)調(diào)，共識(shí)規(guī)范。組織應(yīng)以綜合考量分配任務(wù)，以公正立場(chǎng)調(diào)和矛盾，并以既有共識(shí)規(guī)范成員行為;二是公平透明，競(jìng)爭(zhēng)獲利。公共事務(wù)的運(yùn)行需要杜絕腐敗、黑箱操作等現(xiàn)象，摒棄絕對(duì)平均主義的分配方式，為公平競(jìng)爭(zhēng)塑造良好環(huán)境;三是階梯漸進(jìn)，深度參與。村民隨著參與經(jīng)驗(yàn)的增加會(huì)不斷增強(qiáng)參與能力，參與程度也將持續(xù)加深，以更好地發(fā)揮參與者的主體性作用。

（三）參與保障：權(quán)責(zé)統(tǒng)一

解決村民的不參與、少參與問(wèn)題，杜絕“空心村”現(xiàn)象的泛濫，除了以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)手段來(lái)吸引參與，使人口回流，還需要在法律、規(guī)則等制度層面作出保障，使村民放心付出，主動(dòng)投身村莊公共事務(wù)。在規(guī)范過(guò)程中還應(yīng)注意：一是樹(shù)立權(quán)責(zé)對(duì)等意識(shí)，形成理性參與氛圍。村民在增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)的同時(shí)需要培養(yǎng)相應(yīng)的義務(wù)意識(shí)，以對(duì)公共事項(xiàng)義務(wù)付出的理念促成村莊公共服務(wù)的擴(kuò)大。二是健全法律法規(guī)，促進(jìn)參與平臺(tái)的規(guī)范性建設(shè)?，F(xiàn)代化意味著規(guī)范化，為參與提供便捷、高效的平臺(tái)是促成參與的基礎(chǔ)。三是靈活運(yùn)用合約形式，培育鄉(xiāng)村社會(huì)資本。隨著自治性組織的發(fā)展，在組織間、組織與村民之間，以合同、約定等形式明確責(zé)任和權(quán)利，對(duì)于鄉(xiāng)間社會(huì)形成廣泛的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、參與網(wǎng)絡(luò)是比不可少的。

參考文獻(xiàn)：

[1] ?王曉毅.鄉(xiāng)村公共事務(wù)和鄉(xiāng)村治理[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（5）.

[2] ?Sherry R.Arnstein.A Ladder Of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners，1969，（4）.

[3] ?埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].余遜達(dá)，等，譯.上海：上海譯文出版社，2012：217.

[4] ?任志宏，趙細(xì)康.公共治理新模式與環(huán)境治理方式的創(chuàng)新[J].學(xué)術(shù)研究，2006，（9）.