宋兵 張栩

摘 要：農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是解決我國(guó)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的重要舉措，但是在實(shí)際操作中，存在著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)直接影響土地流轉(zhuǎn)的有效性。基于此，提出通過(guò)引入保險(xiǎn)機(jī)制、規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式等措施，以期保證土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的良性發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);風(fēng)險(xiǎn)分析;保險(xiǎn)防范機(jī)制

中圖分類號(hào)：F321.1 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）13-0032-02

引言

隨著國(guó)家社會(huì)化發(fā)展進(jìn)程越來(lái)越快，農(nóng)村問(wèn)題已經(jīng)成為國(guó)家以及社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。農(nóng)村問(wèn)題表現(xiàn)在，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度以及土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，城市化讓城市邊緣的農(nóng)村土地不斷減少，農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)由青年為主變成以老年人為主等。農(nóng)村問(wèn)題集中表現(xiàn)在土地問(wèn)題上。土地作為一種稀缺資源，屬于非再生資源，供給彈性低。在這種背景下，國(guó)家推行土地流轉(zhuǎn)制度，要求在不改變土地用途的前提下將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去。這種制度本質(zhì)上是為了優(yōu)化農(nóng)村土地資源的配置，提升農(nóng)業(yè)水平，提高農(nóng)民收入。

但是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)際操作過(guò)程中，仍然出現(xiàn)諸多問(wèn)題，如盲目對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)導(dǎo)致很多后續(xù)問(wèn)題、流轉(zhuǎn)后對(duì)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生態(tài)的破壞、流轉(zhuǎn)過(guò)程不規(guī)范等。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不斷深入，問(wèn)題也暴露得越來(lái)越多，問(wèn)題的出現(xiàn)，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的存在直接導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生損失[1]。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)分析

作為一項(xiàng)相對(duì)新興的政策，在操作過(guò)程中肯定會(huì)伴隨一定風(fēng)險(xiǎn)，如農(nóng)民失去土地保障的風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)村勞動(dòng)力安置、流轉(zhuǎn)過(guò)程中與農(nóng)戶的利益糾紛問(wèn)題。本文就這其中風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)分析，大致將風(fēng)險(xiǎn)分為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)以及自然風(fēng)險(xiǎn)[2]。

1.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。首先，國(guó)家針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則“平等、自愿、有償”，在流轉(zhuǎn)過(guò)程，雙方地位平等，是否參與流轉(zhuǎn)由農(nóng)戶自主決定，且流轉(zhuǎn)之后，給予農(nóng)戶一定補(bǔ)貼。但是在實(shí)際操作過(guò)程中，存在侵占農(nóng)戶土地，強(qiáng)制征收農(nóng)戶土地等情況，違反平等、自愿原則，極大地?fù)p壞了農(nóng)戶的利益，擴(kuò)大了農(nóng)戶與土地承包方之間的矛盾，在有些地方甚至出現(xiàn)暴力。其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能對(duì)政府公信力產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。在土地流轉(zhuǎn)之初，許多地方政府開始向農(nóng)戶宣導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，由于農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)變化，這一政策得到很多人支持。但是并沒(méi)有后續(xù)進(jìn)展，農(nóng)村土地維持原有的狀況，這樣使得農(nóng)戶對(duì)政府的信任慢慢減少。在土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)區(qū)域，也存在各式各樣的問(wèn)題，農(nóng)戶將部分責(zé)任歸咎于政府。基于這兩種狀況，使得政府公信力降低。再次，在很多農(nóng)村地區(qū)，土地承擔(dān)著家庭養(yǎng)老角色，對(duì)于農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō)，這屬于一種社會(huì)保障手段。農(nóng)村土地被流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)戶失去收入的主要來(lái)源，由于對(duì)已經(jīng)上年紀(jì)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，他們已經(jīng)沒(méi)有能力再去城市中務(wù)工。基于這種狀況，隨著農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，社會(huì)保障體系尚沒(méi)有完善建立，社會(huì)保障問(wèn)題亟須解決。

2.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。首先，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)協(xié)議簽訂后，是否會(huì)根據(jù)協(xié)議獲得相應(yīng)的收入，雙方是否會(huì)存在違約情況，這些均存在風(fēng)險(xiǎn)，即存在契約風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)在本質(zhì)上屬于一種經(jīng)濟(jì)行為，所簽訂的協(xié)議屬于雙方訂立的契約。在協(xié)議簽訂之后，并沒(méi)有機(jī)制約束監(jiān)督雙方對(duì)于協(xié)議內(nèi)容的執(zhí)行情況，存在契約風(fēng)險(xiǎn)。其次，土地流轉(zhuǎn)目的是為了提升我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)狀況，將分散的土地變成集約化規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)之后，經(jīng)營(yíng)狀況如何存在風(fēng)險(xiǎn)。每個(gè)地方的自然條件，植物生長(zhǎng)狀況都不同，對(duì)于承包者來(lái)說(shuō)，需要因地制宜，根據(jù)土地以及氣候狀況制定相應(yīng)的措施。但是能否達(dá)到預(yù)期經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，尚存在很多疑問(wèn)。最后，土地流轉(zhuǎn)之后，土地作物的選擇成為下一個(gè)可能存在風(fēng)險(xiǎn)之處。很多土地承包商會(huì)選擇經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高的作物，如蔬菜、水果、觀光植物等，由于這些經(jīng)濟(jì)作物的價(jià)格受供求關(guān)系的影響波動(dòng)較大，隨之帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也較大。

3.自然風(fēng)險(xiǎn)。承包商在承包土地之后，很多承包商會(huì)選擇改變當(dāng)?shù)赝恋卦械淖匀蝗菝?。土地是一種綜合的系統(tǒng)，由土壤、大氣、植被等資源綜合人類行為產(chǎn)生，自然容貌的改變以及農(nóng)作物的更換會(huì)改變整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，讓生態(tài)系統(tǒng)存在改變風(fēng)險(xiǎn)。

二、成都農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制分析

1.國(guó)家政策背景。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》（中辦發(fā)[2014]61號(hào)），要求“加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范”，“防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營(yíng)不善遭受損失?！?015年，國(guó)家農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦、國(guó)土資源部、國(guó)家工商總局《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2015]3號(hào)）中提出，“按照流入方繳納為主、政府適當(dāng)補(bǔ)助的原則，建立健全租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，用于防范承包農(nóng)戶權(quán)益受損。有條件的地方可以探索與開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、擔(dān)保相結(jié)合，提高風(fēng)險(xiǎn)保障能力?！?/p>

2.成都開展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的情況及取得的成效。成都市政府在2015年率先在邛崍?jiān)圏c(diǎn)引入保險(xiǎn)機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，有效防范土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障流轉(zhuǎn)參與方的合法權(quán)益，逐步構(gòu)建農(nóng)村土地良性流轉(zhuǎn)機(jī)制。2016年，成都市在全市17個(gè)區(qū)（市）縣、規(guī)模流轉(zhuǎn)面積在50畝以上的范圍內(nèi)開始推廣土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)，實(shí)際推廣27萬(wàn)畝，保費(fèi)收入581.68萬(wàn)元，占全市總規(guī)模的9.32%。其中，邛崍市推廣18.23萬(wàn)畝，占全市推廣面積的67.5%。2017年，實(shí)際推廣42.1萬(wàn)畝，保費(fèi)收入875.06萬(wàn)元，占全市總規(guī)模的14.54%。其中，邛崍市推廣20.9萬(wàn)畝，占全市推廣面積的49.64%。2017年5月5日，成都邛崍市大同鄉(xiāng)陶壩村的54戶農(nóng)民，收到了錦泰財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司賠付的土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)金，合計(jì)31.75萬(wàn)元，避免了一年的租金“打水漂”。近年來(lái)，因業(yè)主經(jīng)營(yíng)失敗“跑路”導(dǎo)致農(nóng)民拿不到土地租金的事件時(shí)有發(fā)生，既損害農(nóng)民切身利益，也不利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的健康發(fā)展。成都市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)保障的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制探索所取得的成效先后被人民日?qǐng)?bào)、農(nóng)民日?qǐng)?bào)、經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)等媒體以“給土地流轉(zhuǎn)‘上保險(xiǎn)”“土地拴上‘保險(xiǎn)繩轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入都放心”“給土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)砌道‘防火墻”為標(biāo)題進(jìn)行了報(bào)道。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的開發(fā)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)筑牢了“安全防火墻”。

3.土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)試點(diǎn)開展中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。首先，土地流轉(zhuǎn)承租人的客觀及主觀風(fēng)險(xiǎn)始終存在，客觀風(fēng)險(xiǎn)主要為承租人自然身故、意外身故、重大疾病、重大意外災(zāi)害等客觀風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的承租人死亡或償還能力大幅度下降導(dǎo)致違約風(fēng)險(xiǎn)。主觀風(fēng)險(xiǎn)主要為承租人多元化經(jīng)營(yíng)、涉及重大經(jīng)濟(jì)糾紛等，導(dǎo)致出現(xiàn)償還能力下降、無(wú)法履約等情況。針對(duì)此類情況，需要承保的保險(xiǎn)公司充分發(fā)揮保險(xiǎn)公司社會(huì)管理職責(zé)，在承保任何一單土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)前均進(jìn)行詳盡的調(diào)查了解，項(xiàng)目承辦人詳細(xì)填寫《土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)盡職調(diào)查表》，在盡職調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)可能存在履約問(wèn)題的將及時(shí)對(duì)相關(guān)政府主管部門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，并在承保后定期進(jìn)行保后跟蹤，一旦發(fā)現(xiàn)承租人可能出現(xiàn)履約風(fēng)險(xiǎn)，將第一時(shí)間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，做到及時(shí)防范。其次，土地流轉(zhuǎn)協(xié)議違約后追償困難，隨著單一承租人流轉(zhuǎn)面積逐步增加，單一承租人涉及可能多達(dá)上百個(gè)土地出租人，一旦發(fā)生違約需要組織多個(gè)土地出讓人進(jìn)行共同追償，各個(gè)土地出租人可能分布較為分散，難以組織協(xié)調(diào);同時(shí)單個(gè)土地出租人涉及金額較小，且法律意識(shí)及水平有限，追償成本較高，追償極為困難。以成都邛崍市大同鄉(xiāng)陶壩村為例，54戶農(nóng)民收到的土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)金，合計(jì)31.75萬(wàn)元，平均到每戶不足6 000元，在配合保險(xiǎn)公司追償方面并不積極。最后，業(yè)主（流入方）投保意向不強(qiáng)，業(yè)主認(rèn)為，土地履約保證保險(xiǎn)的投保方是業(yè)主，但受益方是農(nóng)戶，對(duì)于投保方而言益處不多，雖然財(cái)政給予了部分財(cái)政補(bǔ)貼，但也要額外增加流入方的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，作為經(jīng)營(yíng)主體，對(duì)于保險(xiǎn)機(jī)制構(gòu)建起來(lái)的農(nóng)村土地良性流轉(zhuǎn)機(jī)制，短期來(lái)看并不能從中受益。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，成都市試點(diǎn)推廣的土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制能夠優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，切實(shí)穩(wěn)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系和保障農(nóng)戶切身利益，形成農(nóng)村土地良性流轉(zhuǎn)機(jī)制。但保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制還需要在推廣過(guò)程中不斷完善，需要政府和保險(xiǎn)公司不斷地協(xié)同，通過(guò)一段時(shí)間的積極引導(dǎo)才能大面積覆蓋，取得預(yù)期的效果。

參考文獻(xiàn)：

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