崔玉玲 杜靜然

【摘要】? 打贏三大攻堅戰(zhàn)之一的防范化解重大風(fēng)險，防范金融風(fēng)險是重點(diǎn)，金融風(fēng)險審計成為今后一個時期國家審計的工作重點(diǎn)之一。當(dāng)前，我國債務(wù)總額占GDP的比重較高，由債務(wù)風(fēng)險帶來的不穩(wěn)定性不容小覷。作為我國債務(wù)的重要組成部分，地方政府債務(wù)居高不下，由其帶來的潛在金融風(fēng)險直接威脅著國家經(jīng)濟(jì)安全。因此，預(yù)測、揭露和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險可以發(fā)揮國家審計作為國家治理體系“免疫系統(tǒng)”的作用。文章闡述了地方政府債務(wù)風(fēng)險的構(gòu)成，以公共受托責(zé)任和國家治理理論為依據(jù)，從風(fēng)險預(yù)防、風(fēng)險識別和風(fēng)險應(yīng)對視角，重點(diǎn)分析了國家審計防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的具體路徑。

【關(guān)鍵詞】? 地方政府債務(wù);債務(wù)風(fēng)險;國家審計

【中圖分類號】? F239? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）05-0049-03

黨的十九大報告指出“要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)”。2017年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，防范金融風(fēng)險是三大攻堅戰(zhàn)中防范化解重大風(fēng)險的工作重點(diǎn)。2018年5月，習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)“加大對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中各類風(fēng)險隱患揭示力度”。可見，金融風(fēng)險作為各類風(fēng)險的重中之重，其控制和防范對于保證社會健康平穩(wěn)發(fā)展十分重要，也是我國當(dāng)前和今后一段時期在經(jīng)濟(jì)方面戰(zhàn)略布局實(shí)施的重頭戲。政府債務(wù)風(fēng)險是引發(fā)國家財政危機(jī)的重要原因，由其所帶來的不良后果不容小覷，歐洲一些國家已經(jīng)出現(xiàn)政府資不抵債宣布破產(chǎn)的情況。因此，為了維護(hù)國家財政穩(wěn)定，一定要重視地方政府債務(wù)防控，將其作為降低金融風(fēng)險的重要突破點(diǎn)之一。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險的構(gòu)成

改革開放之初，我國為了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，進(jìn)行政府舉債。1994年分稅制改革造成地方政府債務(wù)大幅度增長，到20世紀(jì)90年代中期，地方政府已經(jīng)積累了非常高的債務(wù)1。1998年，為了降低亞洲金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)造成的損失，國家采取增發(fā)國債的方式，轉(zhuǎn)貸給地方政府。2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)后，地方政府以“地方債”方式解決“四萬億”地方配套資金。2012年以來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模雖然出現(xiàn)短暫減少，但從整體上看仍然處于較高水平且呈上升趨勢，具體見右上圖。

地方政府通過債務(wù)將資金投入公共設(shè)施建造等項(xiàng)目，可以增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)動力，拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上行增長，但其蘊(yùn)含的債務(wù)風(fēng)險也必須引起高度重視。地方政府債務(wù)風(fēng)險的爆發(fā)，不僅會影響到某一地方行政區(qū)域的財政經(jīng)濟(jì)狀況，還會通過傳導(dǎo)機(jī)制引發(fā)全國公共財政危機(jī)，甚至引發(fā)金融危機(jī)。

（一）引發(fā)全國公共財政危機(jī)的風(fēng)險

我國是最大的單一制國家，鄉(xiāng)、縣、省、中央政府及其財政間存在著依賴和相互影響的關(guān)系，上下級財政主體具有無限連帶財政責(zé)任。如果地方政府債務(wù)規(guī)模增加至閾值并在某一因素的刺激下引發(fā)地方財政風(fēng)險，而其自身又無法化解，在此情況下，如果中央政府通過撥付等手段，最終將導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險由地方向中央轉(zhuǎn)移，進(jìn)而引發(fā)全國范圍內(nèi)的公共財政風(fēng)險。

（二）引發(fā)金融危機(jī)或經(jīng)濟(jì)危機(jī)的風(fēng)險

我國正處于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵時期，財政和信貸之間的耦合關(guān)系導(dǎo)致金融風(fēng)險隨著財政風(fēng)險的增加而增加。2012年我國地方政府債務(wù)余額達(dá)到近十年的頂點(diǎn)，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%。作為地方政府債務(wù)的兩大來源，雖然在2012年之后占比有所減少，但依然較大。從趨勢上看，這兩部分債務(wù)在未來很有可能繼續(xù)增長。截至2017年末，地方政府債務(wù)總額16.47萬億元，其中以銀行信貸等非債券形式形成的數(shù)額為10.36億元，占比62.9%;同期金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款余額120.1萬億元，地方政府債務(wù)占比為8.63%。如果爆發(fā)財政風(fēng)險，地方政府未來的財政收入不能償還歷史債務(wù)，銀行貸款也就無法及時足額收回，在地方政府債務(wù)占銀行貸款比重越來越大的情況下，很有可能造成銀行因不良資產(chǎn)過多而倒閉，進(jìn)而逐漸擴(kuò)散成為金融危機(jī)。更進(jìn)一步講，銀行破產(chǎn)將直接影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，隨之，企業(yè)倒閉，員工失業(yè)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)接踵而至。

為了防范由地方政府債務(wù)引發(fā)的金融風(fēng)險，自2013年起，政府債務(wù)審計成為國家實(shí)施全局戰(zhàn)略的重要落腳點(diǎn)之一。

二、國家審計防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的依據(jù)

（一）公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是國家審計的理論前提

受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是解釋審計產(chǎn)生的重要理論之一，也是國家審計出現(xiàn)并不斷深化的內(nèi)在原因。兩權(quán)分離的管理模式是經(jīng)濟(jì)社會動態(tài)變化的新型產(chǎn)物，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系基于此而誕生。但這種管理模式存在較高的道德風(fēng)險，因此必須實(shí)施相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管手段以規(guī)避其不良后果，審計就是作為一種監(jiān)管手段而產(chǎn)生的。國家作為公共財產(chǎn)的經(jīng)營者，受托于人民，有責(zé)任對管理的國有財產(chǎn)的使用調(diào)度等情況進(jìn)行公示。國家審計作為監(jiān)督政府財政運(yùn)作的重要手段，必須對政府債務(wù)資金的流通方向和利用效益展開合理有效的審計。

在不同的歷史條件下，公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任對政府提出的具體要求是不同的，隨著社會環(huán)境的變化而不斷拓展。目前在我國防范化解重大風(fēng)險、健全具有中國特色的市場經(jīng)濟(jì)體制的任務(wù)清單里，黨的十九大報告指出：“嚴(yán)格把控金融風(fēng)險，堅決防止由于體制不健全所導(dǎo)致的風(fēng)險，也就是系統(tǒng)性風(fēng)險”。因此，國家審計作為防范風(fēng)險的利器，監(jiān)管地方政府債務(wù)風(fēng)險也就成為應(yīng)有之義。

（二）國家審計防范地方政府債務(wù)風(fēng)險是國家治理的現(xiàn)實(shí)需求

“治理”作為一種監(jiān)督和約束機(jī)制已為學(xué)界所認(rèn)同，與此相適應(yīng)，國家治理是監(jiān)督和約束國家權(quán)力的機(jī)制。該機(jī)制是在決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)行的基礎(chǔ)上，對政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等領(lǐng)域發(fā)揮作用，確保國家健康穩(wěn)定發(fā)展，以達(dá)到“良治”這一治理目標(biāo)。

2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，打好防范重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險，做好重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險防范和處置，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管制度建設(shè)。這次會議的精神再次強(qiáng)調(diào)金融秩序穩(wěn)定是保證國家長治久安的必要條件，意味著未來要加強(qiáng)對其風(fēng)險的把控。作為國家治理體系中重要的監(jiān)督系統(tǒng)的要素之一，國家審計理應(yīng)做好監(jiān)控和預(yù)防工作，識別并降低由債務(wù)風(fēng)險引發(fā)危機(jī)的可能性，保障地區(qū)財政穩(wěn)定運(yùn)行，從而保證國家權(quán)力系統(tǒng)的有效運(yùn)行，滿足國家治理的現(xiàn)實(shí)需求。

三、國家審計防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的作用機(jī)制

目前，一些地方政府經(jīng)濟(jì)風(fēng)險防范意識相對薄弱，很多時候是在風(fēng)險已經(jīng)顯露出來以后才開始想對策，無疑增加了難度系數(shù)，會導(dǎo)致更為嚴(yán)重的損失，因此需要國家審計在危機(jī)爆發(fā)之前增強(qiáng)防范工作。國家審計依賴于一套完整的作用機(jī)制，包括風(fēng)險預(yù)防、識別和應(yīng)對的各項(xiàng)具體措施，能夠在最大程度上降低和規(guī)避風(fēng)險。而這種作用機(jī)制需要通過其職能的發(fā)揮來實(shí)現(xiàn)，即國家審計可以及時識別風(fēng)險并消除有可能產(chǎn)生的危機(jī)。具體而言，國家審計的職能包括“監(jiān)督、評價與防護(hù)、清除、修補(bǔ)”，以此為基礎(chǔ)，形成了國家審計從預(yù)防到監(jiān)督，進(jìn)而到發(fā)現(xiàn)風(fēng)險后如何應(yīng)對的作用機(jī)制，從而更準(zhǔn)確及時地防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

（一）發(fā)揮國家審計的預(yù)防功能：防范風(fēng)險

防范地方政府債務(wù)危機(jī)，首要途徑在于建立國家審計債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度，充分發(fā)揮國家審計的“預(yù)防”功能。國家審計的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度能夠及時發(fā)現(xiàn)并提示債務(wù)風(fēng)險信號，為政府及時采取措施控制和化解債務(wù)風(fēng)險提出建議，形成維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的“防火墻”。

首先，完善地方政府債務(wù)評價指標(biāo)體系。風(fēng)險預(yù)警制度的建立旨在實(shí)時監(jiān)控地方政府債務(wù)質(zhì)量，并做出有效判斷，以起到警示作用。雖然財政部先前針對地方政府債務(wù)發(fā)布的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)實(shí)施方案已經(jīng)基本實(shí)行并取得了一定的成效，但就我國地方政府隱性債務(wù)突出的現(xiàn)狀，風(fēng)險評價指標(biāo)并沒有同步更新。運(yùn)用債務(wù)指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險評估，重點(diǎn)仍在于顯性債務(wù)，幾乎很少考慮隱性債務(wù)。因此，國家審計不僅要保留現(xiàn)有的評價指標(biāo)，還要增加完善隱性債務(wù)指標(biāo)，從而得出一個更加全面客觀的風(fēng)險指數(shù)。這些隱性債務(wù)指標(biāo)從財政負(fù)擔(dān)是否過重、居民承受債務(wù)的能力、居民償還債務(wù)的能力、地區(qū)長期債務(wù)承受能力、地方政府性債務(wù)與財政收入的增長率等方面進(jìn)行綜合評價，風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)更加全面。

其次，設(shè)置合理的風(fēng)險權(quán)重。不同性質(zhì)的地方政府債務(wù)風(fēng)險對國家經(jīng)濟(jì)安全的影響并不相同，這就需要國家審計探索設(shè)置不同的風(fēng)險權(quán)重，從而使風(fēng)險預(yù)警更加有效。

最后，設(shè)定風(fēng)險閾值。閾值即臨界值，風(fēng)險閾值就是風(fēng)險警戒標(biāo)準(zhǔn)，如果風(fēng)險超過該標(biāo)準(zhǔn)就會演化為現(xiàn)實(shí)危機(jī)。鑒于環(huán)境因素的差異性，必須建設(shè)符合地方特點(diǎn)的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，結(jié)合地方現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、財政資金運(yùn)營情況和地方政府債務(wù)總量等具體因素，設(shè)定風(fēng)險閾值。在地方政府債務(wù)臨近風(fēng)險閾值時，進(jìn)行及時和必要的風(fēng)險預(yù)警提示，并啟動相應(yīng)的應(yīng)急控制機(jī)制。

（二）發(fā)揮國家審計的揭示功能：識別風(fēng)險

國家審計設(shè)立之初最根本的目的就是發(fā)揮監(jiān)督職能。國家審計與其他行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職能不同，其他行政機(jī)關(guān)具有行政管理職能，國家審計并沒有其他行政管理職能，其監(jiān)督職能的行使必須是獨(dú)立且專門的。此外，國家審計履行監(jiān)督職能需要發(fā)揮揭示功能，問題只有被明確揭示出來才能被充分重視，以及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存風(fēng)險，遏制可能爆發(fā)的危機(jī)，從而確保國家財政穩(wěn)定及國家金融系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

首先，調(diào)查地方政府債務(wù)管理制度。如果某地方具有設(shè)計健全且執(zhí)行有效的管理制度，其政府債務(wù)風(fēng)險相應(yīng)會受到一定程度的控制。反之，地方政府債務(wù)風(fēng)險則較高。因此，在對地方政府進(jìn)行債務(wù)審計時，應(yīng)調(diào)查了解其是否按規(guī)定建立了合理的債務(wù)管理制度以及具體的實(shí)施辦法;辦法在實(shí)際工作中是否得到有效執(zhí)行;政府債務(wù)形成過程中的職責(zé)權(quán)限是否明確等。通過調(diào)查了解不僅能夠識別重大風(fēng)險領(lǐng)域，確定審計重點(diǎn)，還可以掌握是否存在由于政府行為產(chǎn)生的重大債務(wù)風(fēng)險。

其次，核實(shí)地方政府債務(wù)質(zhì)量。地方政府債務(wù)質(zhì)量較好，意味著債務(wù)資金運(yùn)用合理有效，其所帶來的經(jīng)濟(jì)效果是最優(yōu)的，自然蘊(yùn)含的債務(wù)風(fēng)險就較低;反之，如果地方政府盲目舉債，債務(wù)資金閑置或?yàn)E用，那么極有可能因債務(wù)風(fēng)險引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此，核實(shí)地方政府債務(wù)質(zhì)量，客觀評價政府舉債行為所帶來的經(jīng)濟(jì)后果，是實(shí)施審計工作最核心的內(nèi)容。在審計時，不僅要關(guān)注財務(wù)賬面記錄的債務(wù)，更要審查賬面上并未反映的隱性債務(wù)。因?yàn)槟壳半[性債務(wù)“規(guī)模比較大，而且很多來自于地方的一些融資平臺公司，這些平臺公司業(yè)務(wù)增值方式較少，僅依靠土地和房地產(chǎn)帶來的收益充滿不穩(wěn)定因素”2。所以防止債務(wù)風(fēng)險演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)動蕩的重點(diǎn)在于對隱性債務(wù)的處理。具體而言，重點(diǎn)審查債務(wù)規(guī)模、來源渠道、約定用途、使用范圍、償還期限以及抵押擔(dān)保等內(nèi)容，從而揭示重大債務(wù)隱患，減少信息不對稱，降低債務(wù)帶來的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險。

最后，對地方政府債務(wù)開展績效審計?？冃徲嬍侵笇徲嫏C(jī)構(gòu)對政府或者其下屬單位相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效果性以及效率性等方面開展的合理監(jiān)督和評價，因此可以將其作為檢測地方政府債務(wù)審計成效的主要方式之一。在實(shí)施績效審計時，可以從債務(wù)資金的投入、運(yùn)營、產(chǎn)出和效益四個方面實(shí)施全面審查。具體而言，審查債務(wù)資金的投入主要從資金的到位程度和及時率兩方面進(jìn)行;審查債務(wù)資金的管理主要從業(yè)務(wù)和項(xiàng)目計劃兩方面進(jìn)行;審查債務(wù)資金的產(chǎn)出主要從項(xiàng)目進(jìn)度和完成率兩方面進(jìn)行;審查債務(wù)資金的使用效益，不僅應(yīng)關(guān)注其所帶來的經(jīng)濟(jì)和社會效益，還要看其是否可持續(xù)和服務(wù)對象滿意度。通過地方政府債務(wù)的績效審計，明確評價經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)濟(jì)性，可以減少債務(wù)資金的無效以及濫用情況，將地方政府債務(wù)風(fēng)險控制在閾值區(qū)域之內(nèi)，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。

（三）發(fā)揮國家審計的抵御功能：應(yīng)對風(fēng)險

審計抵御功能是指審計通過處理處罰、提出審計建議等方式促進(jìn)健全制度、規(guī)范機(jī)制、完善體制，防止國家、集體和人民群眾利益受到損害[1]。要想充分發(fā)揮審計抵御功能，必須制定一套完善的糾偏機(jī)制，確保地方政府債務(wù)審計出的各種問題能夠得到及時改正。與一般審計項(xiàng)目不同，由于地方政府債務(wù)的償還期、利潤回收等的復(fù)雜性，審計糾偏機(jī)制的作用體現(xiàn)時間較長，需要持續(xù)關(guān)注。

首先，健全地方政府債務(wù)的問責(zé)辦法及規(guī)范體系。雖然地方債務(wù)是政府行為，但其更深層次地代表了官員職責(zé)履行情況，政府行為其實(shí)是作為實(shí)體的官員動機(jī)的體現(xiàn)[2]。通過完善系統(tǒng)的制度約束，地方政府官員基于政治前途與懲罰的考慮，能夠自覺規(guī)范經(jīng)濟(jì)決策，從而防范地方政府為了粉飾績效做出的短視行為，降低債務(wù)風(fēng)險。

其次，完善地方政府債務(wù)的長效審計機(jī)制。審計整改是國家審計監(jiān)督不可或缺的程序，是國家審計作用發(fā)揮的保證，也是防范地方財政風(fēng)險的重要環(huán)節(jié)。其作用的體現(xiàn)依賴于管理制度的保障，地方人大常委會應(yīng)該以《關(guān)于改進(jìn)審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機(jī)制的意見》為依據(jù)，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用。具體而言，地方人大常委會不僅要監(jiān)督地方政府債務(wù)審計整改情況的報告時間、方式和公告，還要明確監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式和監(jiān)督方式的適用情況，從而使地方政府債務(wù)審計整改工作走向常態(tài)化、規(guī)范化和制度化。S

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