王春業(yè) 丁楠

摘要：隨著粵港澳大灣區(qū)合作的加強(qiáng)，區(qū)域深度合作成為必然趨勢(shì)。由于粵港澳三地的法域不同，以及廣東9市地方利益和地方立法權(quán)的存在，法治壁壘成為大灣區(qū)合作的現(xiàn)實(shí)障礙。粵港澳大灣區(qū)法治壁壘的消解不能照搬國內(nèi)外既有的模式，必須以協(xié)調(diào)的方式進(jìn)行。消解區(qū)域合作的法治壁壘，必須加強(qiáng)三地11市的立法協(xié)調(diào)，通過共同制定區(qū)域合作立法規(guī)劃、由三地立法機(jī)關(guān)分別進(jìn)行立法、對(duì)各自現(xiàn)行的立法及時(shí)進(jìn)行清理、不斷完善具有特殊地位的自貿(mào)區(qū)制度和建立法治糾紛解決機(jī)制等方式，加強(qiáng)區(qū)域法治協(xié)調(diào)，為大灣區(qū)深度合作創(chuàng)造和諧的法治環(huán)境。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū);法治壁壘;灣區(qū)經(jīng)濟(jì);區(qū)域合作

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）03—0039—07

粵港澳大灣區(qū)由三個(gè)大行政區(qū)域構(gòu)成，即廣東?。ò◤V州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9個(gè)城市）和香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)，共計(jì)11個(gè)城市。十九大報(bào)告明確指出：“以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、粵港澳合作、泛珠三角區(qū)域合作等為重點(diǎn)，全面推進(jìn)內(nèi)地同香港、澳門互利合作，制定完善便利香港、澳門居民在內(nèi)地發(fā)展的政策措施。”[1]這意味著已經(jīng)將粵港澳大灣區(qū)合作上升為國家戰(zhàn)略。當(dāng)下，要促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的深度合作，必須充分發(fā)揮法治的作用，必須加強(qiáng)三地11個(gè)城市的法治協(xié)調(diào)，為區(qū)域合作創(chuàng)造和諧協(xié)調(diào)的法治環(huán)境。

一、粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)深度合作需要法治的支撐

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)深度合作是粵港澳大灣區(qū)合作的基本目標(biāo)

粵港澳大灣區(qū)的11個(gè)城市具有地緣優(yōu)勢(shì)，同飲珠江水，具有相似的生活方式和獨(dú)特的地域文化，為此，三地很早就開始了合作，尤其是經(jīng)濟(jì)上的合作。隨著港澳的回歸，特別是在“一國兩制”基本國策下，三地的合作日益加強(qiáng)，而中央各項(xiàng)政策的支持更為大灣區(qū)合作提供了良好的外部環(huán)境。在這種背景下，粵港澳大灣區(qū)的合作不能再僅僅停留于松散的合作層面，其合作的目標(biāo)必然是實(shí)現(xiàn)灣區(qū)協(xié)同發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)上的深度合作和互利互惠。只有各方從合作中獲得更多經(jīng)濟(jì)上的好處，才能使該合作更為持久并進(jìn)一步深化。

當(dāng)下大灣區(qū)三地各有其優(yōu)勢(shì)和短板，只有加強(qiáng)深度合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)并促進(jìn)各方共同發(fā)展，進(jìn)而在全國乃至世界經(jīng)濟(jì)大潮中形成大灣區(qū)整體的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?！皡^(qū)域內(nèi)各方，由利益的互補(bǔ)而走向合作，并因利益共享而使合作得以維持和加強(qiáng)?！盵2]（p.34）可見，大灣區(qū)深度合作并不是一種均衡式的合作，而是一種比較優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)型、錯(cuò)位發(fā)展的合作，要按照比較優(yōu)勢(shì)對(duì)資源進(jìn)行重新整合。

三地應(yīng)主要加強(qiáng)在金融、貿(mào)易、物流、科技產(chǎn)業(yè)、旅游等領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展，支持優(yōu)勢(shì)、帶動(dòng)劣勢(shì)，達(dá)到共同進(jìn)步。例如，要發(fā)揮香港國際金融中心的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，帶動(dòng)廣東9市金融業(yè)發(fā)展;發(fā)揮深圳在科技創(chuàng)新方面的帶動(dòng)作用，以深圳為中心，整合其他各市力量，形成合力。必須通過重新定位和整合，充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，形成經(jīng)濟(jì)深度合作的格局。2017年7月，國家發(fā)改委與廣東、香港、澳門三地政府共同簽訂《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，更加明確了合作的方向，提出要在七個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)合作，包括基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、進(jìn)一步提升市場(chǎng)一體化水平、打造國際科技創(chuàng)新中心、構(gòu)建協(xié)同發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈、培育國際合作新優(yōu)勢(shì)、支持重大合作平臺(tái)建設(shè)，尤其提出了要“進(jìn)一步提升市場(chǎng)一體化水平”的合作，強(qiáng)調(diào)要“促進(jìn)要素便捷流動(dòng)，提高通關(guān)便利化水平，促進(jìn)人員、貨物往來便利化，打造具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的營(yíng)商環(huán)境。推動(dòng)擴(kuò)大內(nèi)地與港澳企業(yè)相互投資。鼓勵(lì)港澳人員赴粵投資及創(chuàng)業(yè)就業(yè)，為港澳居民發(fā)展提供更多機(jī)遇，并為港澳居民在內(nèi)地生活提供更加便利條件”?？梢哉f，區(qū)域深度合作，尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的深度合作，已經(jīng)成為粵港澳大灣區(qū)今后發(fā)展的必然趨勢(shì)和合作的基本目標(biāo)。

（二）粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)深度合作要求法治的和諧

在實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)深度合作過程中，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)一體化?！渡罨浉郯暮献?推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》也強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)各種生產(chǎn)和生活要素在區(qū)域內(nèi)更加便捷流動(dòng)和優(yōu)化配置”。而這一切都必須發(fā)揮法治的作用，“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。市場(chǎng)運(yùn)行和宏觀調(diào)控也只能以法律為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”[3]（p.30）。在市場(chǎng)條件下，“一種價(jià)格制度（市場(chǎng)制度、盈利和虧損制度、獎(jiǎng)勵(lì)和刺激制度）決定生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)的問題。企業(yè)使用成本最低的生產(chǎn)技術(shù)生產(chǎn)那些利潤(rùn)最大的商品，人們的消費(fèi)產(chǎn)生于他們?nèi)绾位ㄙM(fèi)由于勞動(dòng)和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)帶來的工資和收入的決策”[4]（p.40）?？梢哉f，市場(chǎng)與法治是一對(duì)孿生姐妹，沒有法治就沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因?yàn)榉ㄖ慰梢詾槭袌?chǎng)主體提供行為規(guī)則，防止市場(chǎng)的無序。越是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就越需要健全與和諧的法治。區(qū)域深度合作尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化對(duì)法治需要的原理可以概括為以下兩個(gè)方面。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生命力在于競(jìng)爭(zhēng)與效率，而公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序?qū)嵸|(zhì)上就是要建立市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。其次，法律在構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)秩序方面具有特殊的功能，即規(guī)范性功能、調(diào)節(jié)性功能和保護(hù)性功能。規(guī)范性功能可以給予社會(huì)生活以很大的有序性與穩(wěn)定性;調(diào)節(jié)性功能，即控制和安排人們的行為，調(diào)節(jié)人們的社會(huì)關(guān)系，使之協(xié)調(diào)有序地發(fā)展;保護(hù)性功能，即通過懲罰違法犯罪行為，運(yùn)用國家強(qiáng)制力的方式保護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定發(fā)展。粵港澳大灣區(qū)深度合作必須有法治作為保障，必須要求區(qū)域法治的協(xié)調(diào)與和諧。當(dāng)然，這里的協(xié)調(diào)與和諧，并不一定是完全一致，甚至不要求是一致，但必須不是相互沖突、相互矛盾而導(dǎo)致相互內(nèi)耗的情形。

二、粵港澳大灣區(qū)合作中的法治壁壘

當(dāng)大灣區(qū)深度合作要求區(qū)域法治的協(xié)調(diào)與和諧時(shí)，我們不得不承認(rèn)，大灣區(qū)所面臨的法治狀況非常復(fù)雜，正在合作的粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各個(gè)行政區(qū)域間存在著壁壘，這個(gè)壁壘以往更多表現(xiàn)為行政壁壘，即用行政手段對(duì)本地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)，現(xiàn)在則是法治壁壘，即由于法治的差異而形成的壁壘。

（一）大灣區(qū)內(nèi)法治壁壘的兩個(gè)層次

第一個(gè)層次是三大行政區(qū)域之間的法治壁壘，即廣東省與香港、澳門之間的法治壁壘。該法治壁壘產(chǎn)生的原因是由三地屬于不同法域所造成的。對(duì)于香港而言，由于多年的英國殖民地的體制，香港屬于英美法系，再加上回歸后的“一國兩制”使其至今仍沿用不少原有的英國法律制度①;而澳門因多年受葡萄牙的影響，其法律體系中不僅有澳門自己制定的法律，還保留著葡萄牙的法律和葡萄牙為澳門制定的法律，其獨(dú)特的法律體系決定了不僅與內(nèi)地法律體系存在差異，而且與香港的法律體系也不同。廣東省則屬于中國大陸的中華法系，具有自身的特色。不同的法系，決定了各自不同的立法體系和內(nèi)容、不同的執(zhí)法體系以及迥異的司法體系。三地在以往的法律制度設(shè)計(jì)過程中都按照各自的法律制度進(jìn)行，而沒有考慮到其他兩地的法律體系情況，因此，對(duì)相同事項(xiàng)或領(lǐng)域規(guī)定不同的內(nèi)容也是很正常的，但在三地合作過程中，法治的沖突在所難免，并由此形成的法治壁壘也是不容忽視的現(xiàn)實(shí)。

第二個(gè)層次是廣東省內(nèi)9個(gè)城市之間的法治壁壘。廣東省的9個(gè)城市盡管都屬于中國大陸的城市，且都屬于一個(gè)省，在法治統(tǒng)一原則下，從理論上講其法治應(yīng)該是統(tǒng)一和諧的，但實(shí)際上各市之間還是存在著差別，并進(jìn)而形成法治壁壘。這個(gè)法治壁壘體現(xiàn)為各地往往用法治的方式對(duì)本地的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)等進(jìn)行地方保護(hù)，排斥外地對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊。首先，9個(gè)市都有各自的地方利益。在我國現(xiàn)行的分灶吃飯的財(cái)政體制下，各地為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必然在發(fā)展手段和方式上形成自身特色，并逐步用法治的方式來實(shí)現(xiàn)這一目的。其次，各市擁有各自的地方立法權(quán)。自從修訂后的《立法法》普遍授予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)之后，除了原來就擁有地方立法權(quán)的廣州、深圳外，佛山、肇慶、東莞、惠州、珠海、中山、江門7個(gè)城市也相應(yīng)獲得了地方立法權(quán)②，這些城市可以運(yùn)用地方立法的方式為本地發(fā)展和治理提供法律依據(jù)。而《立法法》規(guī)定的“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”的要求，使得各市的地方立法更呈現(xiàn)出地方特色，也將使得地方立法的差異性增多;同時(shí)，各地獲得了用立法的方式保護(hù)和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，也為各市采取法治方式對(duì)地方利益進(jìn)行保護(hù)提供了合法性。由此，各市追求本地利益以及所擁有的具有特色的地方立法權(quán)，為地方法治壁壘的形成提供了條件。以往各地采取的多是行政壁壘，但行政壁壘具有明顯的違法性，在法治建設(shè)的大潮中已經(jīng)明顯不合時(shí)宜，而以地方立法的方式將地方利益融入其中，不僅具有一定的“合法性”，也具有一定的隱蔽性，使得法治壁壘成為保護(hù)本地利益的堂而皇之的借口。

（二）法治壁壘所帶來的合作障礙

法治壁壘存在的事實(shí)必須給予承認(rèn)，承認(rèn)了才能設(shè)法找出解決問題的辦法;也只有將法治的差異定位到法治壁壘的高度，才能引起合作各方的高度重視，并采取切實(shí)可行的措施進(jìn)行消解。

實(shí)際上，法治壁壘的形成，既源于各地法治水平的參差不齊，也源于法治內(nèi)容上的相互沖突。但不管是什么壁壘，只要是壁壘，就有可能對(duì)區(qū)域的深度合作造成阻礙。由于三地文化背景、生活習(xí)俗等多方面的差異，再加上法治的壁壘，三地之間在合作方面遇到了不少障礙。比如，人才交流和自由流動(dòng)上的不順暢、科技合作上存在障礙，也即“大門開小門不開”③ “專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)制不兼容”“人才進(jìn)得來留不住”等具體問題[5]。即使在廣東省內(nèi)，“各個(gè)城市很多產(chǎn)業(yè)雷同，在金融、航運(yùn)、制造等領(lǐng)域存在重復(fù)建設(shè)和不良競(jìng)爭(zhēng)，重要公共領(lǐng)域銜接不暢，存在市場(chǎng)分割”“創(chuàng)新要素分散存在各自為戰(zhàn)的情況，資源環(huán)境約束趨緊，存在成本攀升的問題”④。

粵港澳三地的合作雖然早已開始，在《粵港合作框架協(xié)議》與《粵澳合作框架協(xié)議》中，也建立了相應(yīng)決策機(jī)制⑤和協(xié)調(diào)機(jī)制⑥，但對(duì)糾紛解決的方式，只是作出了較為宏觀的規(guī)定：建立法律事務(wù)的協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制和專家小組，處理合作中的法律事務(wù)。針對(duì)法律沖突的機(jī)制尚未建立起來，當(dāng)下的法治壁壘還難以消除。目前，盡管三地都有發(fā)展與進(jìn)一步加強(qiáng)合作的迫切需求，卻因?yàn)榘ǚㄖ伪趬驹趦?nèi)的各種原因而沒有形成合力。為此，必須消解法治壁壘，為大灣區(qū)的深度合作提供和諧的法治環(huán)境。

三、粵港澳大灣區(qū)法治壁壘的消解必須具有自身特色

（一）粵港澳大灣區(qū)法治壁壘的消解不能照搬國內(nèi)外既有的模式

對(duì)于解決法治沖突問題，國內(nèi)外有不同的解決模式，但對(duì)于具有特殊性的粵港澳大灣區(qū)而言，都不具有直接復(fù)制性。

就國內(nèi)而言，有幾個(gè)區(qū)域合作的樣本，如黑吉遼及內(nèi)蒙古部分地區(qū)的東北區(qū)域、蘇浙滬的長(zhǎng)三角區(qū)域、京津冀區(qū)域、珠三角區(qū)域等。這些樣本尤其是長(zhǎng)三角區(qū)域的法治協(xié)調(diào)具有典型價(jià)值。但這些區(qū)域都是中國大陸內(nèi)部的行政區(qū)域，具有統(tǒng)一的法域，協(xié)調(diào)的方式是在法治統(tǒng)一下的內(nèi)部利益的微調(diào)，無論是相互間簽訂的行政協(xié)議，還是各地立法信息的交流與共享，地方立法內(nèi)容差異不大，只要進(jìn)行一些協(xié)調(diào)，即可達(dá)到區(qū)域法治和諧的目的。而粵港澳大灣區(qū)的法治，面對(duì)著不同的法域和不同的立法、執(zhí)法、司法體系，無法用中國大陸內(nèi)的區(qū)域協(xié)調(diào)方式來解決法治沖突問題。

歐盟作為一體化的樣本，為各國所推崇，其法治協(xié)調(diào)方式也一度為人稱道。但歐盟的協(xié)調(diào)方式主要是制定統(tǒng)一的歐盟法，并且保證歐盟法在各國法院的直接適用與優(yōu)先適用，以此來解決各成員國之間的法治沖突，保證歐盟的一體化，并提升歐盟在國際上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。粵港澳大灣區(qū)雖然同屬于中國，但對(duì)香港和澳門，“一國兩制”是已經(jīng)明確的制度;對(duì)于其包括既有的法律制度在內(nèi)的各項(xiàng)制度，在堅(jiān)持一個(gè)中國與堅(jiān)持憲法和基本法的前提下，必須允許其法律制度在回歸后繼續(xù)保留50年不變，不能由中央為大灣區(qū)直接制定統(tǒng)一的法律規(guī)范，不能將內(nèi)地的法律制度在港澳直接適用⑦，不能為了合作而強(qiáng)行改變其法律制度。因此，歐盟的解決模式不適用粵港澳大灣區(qū)法治的協(xié)調(diào)。

美國為了協(xié)調(diào)各州間法律的沖突，允許各州之間簽訂州際協(xié)定，對(duì)相關(guān)法律事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。但美國州際協(xié)定最大的特點(diǎn)是其具有法律的效力⑧，經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)的州際協(xié)定既是成員州的法律，也是它們之間的契約，其效力如同主權(quán)國家之間的條約，相關(guān)的州和公民都要嚴(yán)格遵守[6]。一方不履行時(shí)，另一方可以以違約為由而訴諸法院。在我國粵港澳大灣區(qū)內(nèi)，三地雖然也可以制定行政協(xié)定，對(duì)相關(guān)權(quán)利與義務(wù)關(guān)系進(jìn)行約定，但由于沒有法律上的依據(jù)，不具有法律效力，一旦出現(xiàn)糾紛，難以作為解決糾紛的依據(jù)。

任何法治協(xié)調(diào)方式都必須與相關(guān)區(qū)域的具體情況相結(jié)合，不能簡(jiǎn)單地照搬，必須具有自身特色?；浉郯拇鬄硡^(qū)是“一國兩制”下的不同法域的法治協(xié)調(diào)，具有其自身的特殊性，因此，大灣區(qū)法治壁壘的消解，必須根據(jù)自身的特色，尋找自己的解決方式。

（二）粵港澳大灣區(qū)法治壁壘的消解必須以協(xié)調(diào)的方式進(jìn)行

正如上文所述，對(duì)于三地之間的法治壁壘，主要是不同的法域造成的;對(duì)于廣東省9個(gè)城市之間的法治壁壘，是由地方利益和地方立法權(quán)造成的。但消除法治壁壘的方法不是要消除產(chǎn)生法治壁壘的原因，因?yàn)檫@些原因本身就具有合理性，而且也是消除不了的。例如，對(duì)于具有不同法治背景的港澳與大陸，不可能改變香港的英美法系的現(xiàn)狀，至少在短時(shí)間內(nèi)是不行的，澳門也同樣如此;即使廣東省內(nèi)的9個(gè)城市，既不可能取消各自的地方利益，因?yàn)榈胤嚼嬗衅渥陨淼暮侠硇裕膊荒苋∠湓O(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，地方立法權(quán)也是《立法法》明確賦予的。因此，現(xiàn)在的任務(wù)不是取消而是要利用這種差異的法治現(xiàn)狀，運(yùn)用協(xié)調(diào)的方式構(gòu)建和諧的區(qū)域法治環(huán)境。

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)三地不同法域的現(xiàn)狀，表面看來是一個(gè)劣勢(shì)，但如果能夠合理利用，也可能變?yōu)閰f(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)，變?yōu)榛パa(bǔ)性立法的一種手段，為比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮提供法律規(guī)范。實(shí)際上，在消除法治壁壘的過程中，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同，三方的合作也不能采取完全對(duì)等方式進(jìn)行：一方面要充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，而不是趨同;另一方面，作為發(fā)展較為薄弱的廣東某些城市，應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)港澳的優(yōu)勢(shì)，承接人才、技術(shù)等，運(yùn)用地方立法手段主動(dòng)適應(yīng)大灣區(qū)合作的需要。

四、粵港澳大灣區(qū)法治壁壘的消解必須從立法開始

法治包括立法、執(zhí)法、司法等，但最關(guān)鍵的還是立法問題，必須從加強(qiáng)三地間的立法協(xié)調(diào)開始。

（一）三地共同制定對(duì)區(qū)域合作有推動(dòng)作用的立法規(guī)劃

立法規(guī)劃重點(diǎn)是對(duì)區(qū)域合作領(lǐng)域需要立法的事項(xiàng)進(jìn)行共同規(guī)劃，以便為三地的立法提供立法方向，進(jìn)而為區(qū)域深度合作提供法律規(guī)范的供給，創(chuàng)造和諧協(xié)調(diào)的法治環(huán)境。在共同立法規(guī)劃中，既有需要各方就某些事項(xiàng)共同立法且內(nèi)容上需要協(xié)調(diào)一致的內(nèi)容，使得各自的立法對(duì)相同事項(xiàng)的規(guī)定不出現(xiàn)沖突問題;也有需要各方分別制定的互補(bǔ)性立法，即各地的立法無需相同，以發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，而后者應(yīng)該是共同立法規(guī)劃中的重點(diǎn)內(nèi)容。一般而言，法治的不一致分為沖突式的不一致和互補(bǔ)式的不一致，雖然都體現(xiàn)為不一致，但后者則是和諧的不一致，這正是三地所需要實(shí)現(xiàn)的一種狀態(tài)。為此，在進(jìn)行立法規(guī)劃之前，需要就各方的比較優(yōu)勢(shì)以及如何充分發(fā)揮這些優(yōu)勢(shì)進(jìn)行商討，厘清具體框架。實(shí)際上，三地的比較優(yōu)勢(shì)已經(jīng)在《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》中進(jìn)行了明確：廣東為科技、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地;香港為國際金融、航運(yùn)、貿(mào)易中心;澳門為“世界旅游休閑中心”等。除了宏觀上的比較優(yōu)勢(shì)外，即使在具體領(lǐng)域里，各地也有各自的比較優(yōu)勢(shì)。例如，在旅游業(yè)方面，香港具有購物天堂之美稱，澳門博彩娛樂業(yè)發(fā)達(dá)，而廣東的海洋資源、溫泉資源、美食等聞明天下[7]。目前，在共同立法規(guī)劃中，要圍繞著這個(gè)比較優(yōu)勢(shì)，勾畫出大灣區(qū)所需要的立法架構(gòu)，既要體現(xiàn)協(xié)作，也要體現(xiàn)分工，各有側(cè)重，以共同推進(jìn)大灣區(qū)在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，在大灣區(qū)法治協(xié)調(diào)過程中，中央要發(fā)揮積極作用，可以制定粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)綱要，為大灣區(qū)的法治建設(shè)提供指導(dǎo)性意見。

（二）三地立法機(jī)關(guān)按照立法規(guī)劃分別進(jìn)行立法

三地的立法規(guī)劃只是一個(gè)立法的框架，要使得立法規(guī)劃變?yōu)閷?shí)實(shí)在在的立法規(guī)范，就要求立即開始立法行為。三地都擁有各自獨(dú)立的立法權(quán)，不可能由中央為其提供所需要的法律規(guī)范，那樣的話，不但不能適應(yīng)區(qū)域?qū)Ψㄖ蔚男枨?，也不符合“一國兩制”的要求，而在三地之上又不存在一個(gè)共同的立法機(jī)關(guān)，不可能為大灣區(qū)制定統(tǒng)一的法律規(guī)范，因此，必須充分發(fā)揮三地立法機(jī)關(guān)的作用。各自立法沒有改變我國現(xiàn)行的立法體制，不違反既有的法律體系框架。

對(duì)于香港和澳門而言，由其立法機(jī)關(guān)按照立法規(guī)劃分別進(jìn)行單獨(dú)立法即可;而對(duì)廣東的9個(gè)城市而言，由于分別立法后再進(jìn)行相互協(xié)調(diào)的成本太高，因而要充分發(fā)揮廣東省級(jí)地方性法規(guī)的作用。換言之，對(duì)于大灣區(qū)合作的立法，廣東省應(yīng)由省人大常委會(huì)來統(tǒng)一立法，避免各市分別立法后所帶來的協(xié)調(diào)方面的成本。當(dāng)然，與香港、澳門相比，面對(duì)區(qū)域法治建設(shè)的要求，廣東省還存在著地方立法權(quán)限不足的問題。香港和澳門都擁有較為獨(dú)立完整的立法權(quán)，擁有較大的立法權(quán)限，制定自己所需要的立法是沒有問題的;而對(duì)于廣東省而言，由于屬于地方立法，其立法權(quán)限非常有限⑨，常常難以制定區(qū)域所需要的法律規(guī)范。因此，在適當(dāng)?shù)那闆r下，中央和全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)廣東省在大灣區(qū)法治建設(shè)方面進(jìn)行更多的特別授權(quán)，以解決廣東地方立法權(quán)限不足的問題。

（三）三地立法機(jī)關(guān)對(duì)各自現(xiàn)行的立法進(jìn)行及時(shí)清理

按照共同立法規(guī)劃制定的立法屬于新的立法，而在此之前，各地都已經(jīng)有一些僅關(guān)注本地特色的地方立法，甚至有許多與區(qū)域合作不協(xié)調(diào)的本地立法。為此，必須按照區(qū)域深度合作中法治協(xié)調(diào)的要求進(jìn)行清理。清理可以采取兩種方式。一是各自清理的方式，即由相關(guān)城市對(duì)與大灣區(qū)合作不相適應(yīng)的本地立法及時(shí)進(jìn)行廢改立，以保證區(qū)域和諧的法治環(huán)境。二是可采取交叉清理的方式。即將不協(xié)調(diào)條款的發(fā)現(xiàn)權(quán)交給其他各方，讓其他各方尋找與區(qū)域法治不協(xié)調(diào)的立法或相關(guān)立法條款。例如，由香港立法機(jī)關(guān)查找廣東地方立法或澳門立法中與區(qū)域法治不協(xié)調(diào)的內(nèi)容，由廣東省查找港澳立法中明顯不利于區(qū)域法治協(xié)調(diào)的內(nèi)容，由澳門尋找廣東、香港立法中與區(qū)域法治不協(xié)調(diào)的內(nèi)容等，然后就此進(jìn)行協(xié)商，并由各自的立法機(jī)關(guān)消除與大灣區(qū)深度合作不協(xié)調(diào)的立法內(nèi)容，以促進(jìn)區(qū)域法治和諧協(xié)調(diào)。

（四）不斷完善具有特殊地位的自貿(mào)區(qū)制度

自貿(mào)區(qū)作為一國內(nèi)劃出的特定區(qū)域，實(shí)行更加優(yōu)惠的貿(mào)易政策，是國家對(duì)外開放的特殊功能區(qū)域。2015年廣東已經(jīng)獲批自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，廣東省自貿(mào)區(qū)包括廣州南沙自貿(mào)區(qū)、深圳蛇口自貿(mào)區(qū)、珠海橫琴自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，實(shí)行特殊的貿(mào)易政策，建立粵港澳金融合作創(chuàng)新體制、粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，以及通過制度創(chuàng)新推動(dòng)粵港澳交易規(guī)則的對(duì)接[8]。自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)行特殊的政策，可以暫停適用某些與對(duì)外開放不相適應(yīng)的法律法規(guī)⑩，這也是一種消除包括法治壁壘在內(nèi)的各種合作障礙、謀求更好合作的發(fā)展策略。當(dāng)下，廣東省要建設(shè)并用好國家給予的這項(xiàng)政策，不斷擴(kuò)大其功能，并在條件可能的情況下繼續(xù)爭(zhēng)取更多的自貿(mào)區(qū)。