耿衛(wèi)新 李敏

摘要 近年來農(nóng)村環(huán)境污染不斷加劇，但農(nóng)村環(huán)保工作開展卻頻頻遭遇困境。在這種嚴(yán)峻的形勢下，采取第三方治理模式對農(nóng)村環(huán)境污染進(jìn)行治理，可有效解決農(nóng)村環(huán)境法律制度缺失、治理主體缺位、資金技術(shù)缺乏等問題。通過對農(nóng)村環(huán)境污染引入第三方治理的優(yōu)勢和可行性進(jìn)行詳細(xì)分析，設(shè)計(jì)構(gòu)建了農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理模式框架，為解決農(nóng)村環(huán)保問題提供借鑒。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村環(huán)境治理;第三方治理;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號 X321文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）10-0249-02

Abstract In recent years， rural environmental pollution has been aggravating， but the work of rural environmental protection has frequently encountered difficulties. In such a severe situation， adopting the thirdparty governance model to control rural environmental pollution can effectively solve the problems of the lack of legal system of rural environment， the absence of governance subjects， and the lack of funds and technology. Through detailed analysis of the advantages and feasibility of introducing thirdparty governance to rural environmental pollution， this study designed and constructed a thirdparty governance model framework for rural environmental pollution， with a view to providing reference for solving rural environmental protection problems.

Key words Rural environmental governance;Thirdparty governance;Rural revitalization

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長，農(nóng)村環(huán)境污染也愈加嚴(yán)重，不僅影響到農(nóng)村居民的身體健康、生活質(zhì)量，并直接影響、制約了農(nóng)村各個(gè)方面的可持續(xù)發(fā)展，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的一塊短板，農(nóng)村環(huán)境污染治理迫在眉睫。然而傳統(tǒng)的農(nóng)村環(huán)境治理由于技術(shù)落后、資金不足等原因，使得尋求一條新的有效治理途徑顯得尤為重要[1]。

1 農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活污染、城市和工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移等已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境的突出問題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)生的“廢水、廢氣、固態(tài)廢棄物”和生活垃圾向農(nóng)村的肆意排放，再加上大多數(shù)農(nóng)民環(huán)保意識淡薄，不合理處置農(nóng)膜，過量施用化肥農(nóng)藥等，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重[2]。另一方面，從農(nóng)村生活環(huán)境來看，情況也不樂觀[3]。我國村莊分布廣泛，農(nóng)村人口眾多，由于公共財(cái)力在農(nóng)村的投入不足，農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施不健全，農(nóng)村人居環(huán)境一直沒能得到有效改善。在多數(shù)農(nóng)村，生活垃圾隨意堆放，生活污水隨意傾倒，田邊地頭、樹底路邊白色地膜隨處可見，塑料包裝瓶瓶罐罐遍地都是。雖然環(huán)保部、財(cái)政部早在2008年就已積極推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境“以獎(jiǎng)促治”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，對近8萬個(gè)村莊的生活垃圾、生活污水、畜禽養(yǎng)殖廢棄物、飲用水水源地等進(jìn)行了綜合整治，并取得了積極成效。但總體上來看，農(nóng)村環(huán)境治理資金投入和運(yùn)行模式仍是以各級政府為主，社會資金和市場主體參與度不高，農(nóng)村環(huán)境治理效果和效率需進(jìn)一步提升[4]。

2 農(nóng)村環(huán)境治理困境

2.1 環(huán)保立法滯后，相關(guān)法律制度不健全

我國農(nóng)村環(huán)境問題情況復(fù)雜，農(nóng)業(yè)生活和生產(chǎn)污染、工業(yè)轉(zhuǎn)移污染、土壤污染、地下水超采和污染等問題交叉，都很突出。目前，我國環(huán)境立法不僅適用于城市，也適用于農(nóng)村，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染的問題，分散在城鎮(zhèn)與工業(yè)環(huán)保為導(dǎo)向的法律當(dāng)中，尚無一部專門針對農(nóng)村環(huán)境污染的法律。由于農(nóng)村的基層治理模式、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)形態(tài)與城市顯著不同，當(dāng)前的各項(xiàng)法律法規(guī)在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行中都遭遇到不同程度的困境。

2.2 環(huán)境治理資金投入不足，投融資渠道單一

由于之前農(nóng)村的環(huán)境污染問題沒有得到人們足夠重視，環(huán)保工作的重點(diǎn)一直是重城市輕農(nóng)村，使得投入城市環(huán)境治理的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，嚴(yán)重制約了農(nóng)村環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高新技術(shù)的采用。當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理工作，投融資渠道仍然單一，主要依靠中央和地方政府按照比例進(jìn)行投入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，受資金限制，我國60萬個(gè)行政村中只有大約10%得到整治，即便在整治過的行政村中，仍有大部分存在建設(shè)資金投入不足和缺乏后期運(yùn)營維護(hù)資金等問題[2]。農(nóng)村環(huán)保資金的投入不足，已經(jīng)嚴(yán)重制約我國農(nóng)村環(huán)境治理的市場化進(jìn)程，迫切需要尋求多渠道融資方式來解決資金問題。

2.3 政府引導(dǎo)機(jī)制不完善，市場主體積極性不高

目前，農(nóng)村環(huán)境治理已初步建立起政府主導(dǎo)、村民參與、社會支持的投入機(jī)制，但仍不完善，特別是沒能調(diào)動起市場主體的積極性[3]。雖然有些地方政府大力推動，但由于缺乏動力，企業(yè)并未真正參與進(jìn)來;還有些地方，企業(yè)和村民積極性都很高，但是參與門檻過高又缺乏優(yōu)惠政策引導(dǎo)，被攔在門外。政府引導(dǎo)機(jī)制的不完善、不健全，直接降低了社會資本參與農(nóng)村環(huán)境治理的可能性和積極性，限制了農(nóng)村環(huán)境治理市場主體的培育和發(fā)展。

2.4 專業(yè)運(yùn)營隊(duì)伍缺乏，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)缺失

近年來，農(nóng)村環(huán)境污染問題已經(jīng)得到各界廣泛的關(guān)注，中央及地方政府也加大了對農(nóng)村生活垃圾、生活污水、畜禽養(yǎng)殖等污染的治理。但是農(nóng)村污染治理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)模式仍然不完善，例如《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施技術(shù)規(guī)范》《農(nóng)村生活垃圾簡易衛(wèi)生處理處置技術(shù)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范缺乏，尚未建立農(nóng)村生活垃圾處理技術(shù)模式、農(nóng)作物秸稈綜合利用技術(shù)模式等，對市場主體的約束和引導(dǎo)不足。此外，農(nóng)村還缺乏專業(yè)的環(huán)境治理運(yùn)營隊(duì)伍，治污技術(shù)不成熟，治理效果更是差強(qiáng)人意[4]。

3 農(nóng)村環(huán)境第三方治理的必要性

在農(nóng)村環(huán)境治理中引入環(huán)境污染第三方治理模式，可以有效解決當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理中法律制度缺失、治理資金技術(shù)缺乏、引導(dǎo)機(jī)制不健全等問題，能夠極大推動環(huán)境服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)張環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，從而促進(jìn)環(huán)境科技的進(jìn)步和發(fā)展。我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀已經(jīng)具備開展第三方治理的條件，在農(nóng)村地區(qū)推行環(huán)境污染第三方治理切實(shí)可行。

首先，農(nóng)村環(huán)境治理采取第三方治理模式，可以彌補(bǔ)法律制度的缺失。第三方治理是一種契約關(guān)系，能幫助各治理主體根據(jù)實(shí)際情況，將不能及時(shí)立法又急切需要應(yīng)對的環(huán)境事項(xiàng)，合理靈活地確定到契約中[5]，從而有效解決立法滯后的問題。還可以將法律規(guī)定和規(guī)章制度因事制宜、因地制宜轉(zhuǎn)化為具有可操作性強(qiáng)的契約權(quán)利與義務(wù)，來更好地填補(bǔ)法律、規(guī)章的空白。其次，第三方治理機(jī)構(gòu)能為農(nóng)村環(huán)境治理有效治理提供先進(jìn)技術(shù)和資金支持。由于政府環(huán)保資金有限，不能滿足農(nóng)村環(huán)境治理需要的大量資金，因此農(nóng)村環(huán)境治理投入只能通過第三方來解決。第三方治理機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，可有效緩解農(nóng)村環(huán)保資金不足的情況，同時(shí)也為農(nóng)村帶來循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等較先進(jìn)的治理技術(shù)[6]。第三，引入第三方治理可以形成權(quán)責(zé)分明的共治機(jī)制。我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)并沒有設(shè)立環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由于缺乏政府管制，負(fù)有治理責(zé)任的村委會、村經(jīng)濟(jì)體和農(nóng)戶也不會積極主動參與治理。第三方治理的介入，在可以不增設(shè)環(huán)保機(jī)構(gòu)的情況下，通過約定明確各方治理責(zé)任，充分發(fā)揮各主體作用，繼而形成多元化共治局面[7]。

4 農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理模式設(shè)計(jì)

4.1 農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理主體責(zé)任

農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理是指政府明確村委會的治理職責(zé)，采用招標(biāo)方式委托第三方治理企業(yè)開展農(nóng)村連片治理，并通過向環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)購買監(jiān)測服務(wù)考評治理效果的一種農(nóng)村污染治理模式[8]。具體來說，在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府依據(jù)環(huán)保法對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，委托第三方治理企業(yè)進(jìn)行連片治理，委托環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)測。村委會和村企業(yè)承擔(dān)污染治理、協(xié)助第三方企業(yè)治理與環(huán)境監(jiān)測，代表農(nóng)戶委托第三方治理生活污染等責(zé)任。第三方治理企業(yè)提供專業(yè)的治污服務(wù)外，還可與當(dāng)?shù)卮逦瘯虼迤髽I(yè)進(jìn)行磋商、合作，提供諸如生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)利用、無土栽培、測土施肥等技術(shù)支持，也可以代理申請獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)稅、金融支持、申請產(chǎn)品認(rèn)證等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品增益最大化[9]。環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)出具監(jiān)測結(jié)果，為治理績效考評、政府查處環(huán)境違法行為、各契約主體相互監(jiān)督提供數(shù)據(jù)依據(jù)。如此一來，各契約主體可以做到權(quán)責(zé)分明、各司其職[10]。

4.2 農(nóng)村環(huán)境第三方治理制度保障機(jī)制

在農(nóng)村環(huán)境治理中引入第三方治理可行且前景廣闊，但是該模式的實(shí)施仍然存在諸多障礙，需要建立和創(chuàng)新系列保障機(jī)制，通過制度的力量推動環(huán)境污染第三方治理在農(nóng)村地區(qū)快速發(fā)展。設(shè)立保障機(jī)制的基本邏輯思路如下：一要積極發(fā)揮政府職能推動第三方治理在農(nóng)村開展;二是農(nóng)村環(huán)境引入第三方治理仍然應(yīng)遵循市場原則，由市場來決定，但是政府要去創(chuàng)造市場、規(guī)范和發(fā)展市場;三要明確污染企業(yè)和治理企業(yè)的責(zé)任;四要建立約束和監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)第三方治理中存在的違法違約行為。具體建立以下4個(gè)實(shí)施保障機(jī)制。

4.2.1 立法保障機(jī)制。針對我國農(nóng)村環(huán)保立法中缺乏對農(nóng)村生活污染和種植業(yè)污染的處罰規(guī)定，應(yīng)完善行政處罰立法，倒逼排污者參加第三方治理或者主動自行治理，并規(guī)范第三方治理企業(yè)行為[11]。另外，由于第三方治理企業(yè)和環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)良莠不齊，還應(yīng)該規(guī)范其準(zhǔn)入和退出。

4.2.2 行政協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理會涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、稅務(wù)、住建等部門，應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各部門的協(xié)調(diào)和配合[10]。

4.2.3 利益驅(qū)動機(jī)制。各主體參與環(huán)境污染第三方治理的根本動力是利益驅(qū)動。為加快推進(jìn)第三方治理模式在農(nóng)村推廣，政府應(yīng)給與獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)償、財(cái)稅、金融、審批等優(yōu)惠政策來驅(qū)動各主體積極參與第三方治理。制定的優(yōu)惠政策和措施應(yīng)具有可操作性和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，確保這些政策和措施落地[12]。

4.2.4 責(zé)任追究機(jī)制。政府和相關(guān)部門應(yīng)該主動公開第三方治理中標(biāo)企業(yè)、農(nóng)村環(huán)境污染監(jiān)測結(jié)果以及農(nóng)村環(huán)境違法等信息。信息公開透明才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)第三方治理中的違法違約行為并及時(shí)制裁。此外，還應(yīng)將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入到相關(guān)職責(zé)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，并依法追究行政責(zé)任。政府應(yīng)充分利用環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和民眾舉報(bào)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，加大對農(nóng)村環(huán)境違法打擊力度，對環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)弄虛作假的，也應(yīng)追究責(zé)任。

5 結(jié)語

農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理是環(huán)境污染第三方治理的重要組成部分，雖然目前的推廣普及力度并不大，但引入后將對農(nóng)村環(huán)境治理困境起到有力的破解作用，將有助于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量，且推廣難度較低[13]。因此，政府部門應(yīng)盡快出臺相關(guān)法律，建立試點(diǎn)，不斷嘗試和完善農(nóng)村環(huán)境第三方治理模式和實(shí)施機(jī)制，確保農(nóng)村環(huán)境第三方治理的順利開展和推廣，讓農(nóng)村良好生態(tài)環(huán)境成為鄉(xiāng)村振興的重要支撐點(diǎn)。

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