趙梓軒

摘要：銀行監(jiān)管權(quán)是存款保險立法中的重要內(nèi)容，也是防范金融風(fēng)險的關(guān)鍵要素。我國存款保險基金管理機構(gòu)對投保銀行的監(jiān)管權(quán)與風(fēng)險最小化型存款保險機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有的監(jiān)管權(quán)差距較大?，F(xiàn)對美國存款保險公司監(jiān)管優(yōu)秀之處進行分析的基礎(chǔ)上，提出合理劃分銀監(jiān)會與存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)；增加現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查手段；完善早期糾正職能；強化存款保險基金管理機構(gòu)處罰威懾力等建議，使監(jiān)管權(quán)與其職能相匹配，并配合其他機構(gòu)形成監(jiān)管協(xié)調(diào)體系，保護存款人利益，維護金融安全。

關(guān)鍵詞：存款保險機構(gòu) ；監(jiān)管權(quán)； 國際經(jīng)驗

中圖分類號：F842.10 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）01-0104-03

一、配置存款保險基金管理機構(gòu)適度監(jiān)管權(quán)之依據(jù)

（一）防止存款保險基金的減少與損失

首先，存款保險機構(gòu)展開對銀行的審查可以防止風(fēng)險的擴大和存款保險基金損失的情況發(fā)生。其次，充分獲取參保機構(gòu)的相關(guān)檢查信息，有利于存款保險機構(gòu)了解參保機構(gòu)的財務(wù)狀況，以便在發(fā)生問題時盡快設(shè)計出處置方法。

（二）克服逆向選擇和道德風(fēng)險現(xiàn)象

逆向選擇和道德風(fēng)險是伴隨存款保險市場產(chǎn)生的，在存款保險市場下，存款保險機構(gòu)往往對參保銀行實行差別保費征收制度，而差別保費的制定需要查明和考量參保機構(gòu)的真實風(fēng)險狀況、相關(guān)存款結(jié)構(gòu)和規(guī)模。賦予存款保險機構(gòu)監(jiān)管權(quán)可以減少逆向選擇和道德風(fēng)險現(xiàn)象。

（三）避免監(jiān)管機構(gòu)出現(xiàn)“監(jiān)管寬容”

當(dāng)存款保險機構(gòu)沒有監(jiān)管權(quán)時，往往會因為缺少監(jiān)管制約而出現(xiàn)監(jiān)管過度寬容導(dǎo)致銀行風(fēng)險積累和擴大，不利于保護存款人的利益。賦予存款保險機構(gòu)監(jiān)管權(quán)是監(jiān)管部門對銀行監(jiān)管的補充，避免出現(xiàn)“監(jiān)管寬容”現(xiàn)象。而且，二者可以共享信息，避免錯過最佳救助時機，實現(xiàn)問題銀行的及時退出。

（四）規(guī)范存款保險市場秩序

在社會主義市場經(jīng)濟體系中，存款保險是不可或缺的制度，賦予其相對完善的監(jiān)管權(quán)不但是增強我國金融市場監(jiān)管，維護金融市場秩序的需求，也是我國加強金融法治建設(shè)的迫切需求，有利于提高我國當(dāng)前金融市場的法治化水平。

二、立法現(xiàn)狀與缺陷

（一）立法現(xiàn)狀

通過分析《存款保險條例》（以下簡稱《條例》）發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國內(nèi)存款保險基金管理機構(gòu)有早期糾正權(quán)和風(fēng)險處置權(quán)①核查權(quán)②風(fēng)險警示權(quán)③建議權(quán)④責(zé)令改正權(quán)⑤職能。

（二）缺陷

上述幾個法條基本確立了我國存款保險基金管理機構(gòu)監(jiān)管權(quán)的大體框架，但對比外國的存款保險制度，不難發(fā)現(xiàn)《條例》在以下方面還有一些不完善的地方。

1.存款保險基金管理機構(gòu)與銀監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)沖突

中國銀監(jiān)會一直以來承擔(dān)著對問題銀行的早期干預(yù)職能，根據(jù)《條例》，存款保險基金管理機構(gòu)也可在特定情況下進行風(fēng)險處置，采取早期干預(yù)措施，這就出現(xiàn)了存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)與銀監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)產(chǎn)生重疊的問題。

2.信息取得的手段單一

存款保險機構(gòu)對投保機構(gòu)的監(jiān)管是建立在對投保機構(gòu)的經(jīng)營狀況、資本狀況、風(fēng)險狀況等信息的了解之上。從《條例》第14條可知，存款保險基金管理機構(gòu)與金融監(jiān)管部門共享相關(guān)信息。現(xiàn)認(rèn)為，共享銀監(jiān)會和中國人民銀行等取得的現(xiàn)成信息不利于存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管，原因有二點。一是這樣使得存款保險基金管理機構(gòu)主動實施監(jiān)管權(quán)的積極性不高，產(chǎn)生“監(jiān)管寬容”現(xiàn)象。二是信息共享機制雖然可以降低取得信息的成本，但在溝通機制缺乏時，存款保險機構(gòu)也不能取得及時的信息，存在信息傳遞過程的延誤。

3.早期糾正機制不完善

《條例》第七條的規(guī)定是原則性的、模糊的，缺乏可操作性，體現(xiàn)在具體的啟動標(biāo)準(zhǔn)、方式、手段和措施方面規(guī)定的缺失，這就導(dǎo)致在對參保機構(gòu)進行監(jiān)管的過程中會產(chǎn)生兩個難題。一是法律規(guī)定的模糊性，導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)所作出的早期糾正措施的威嚴(yán)遭到質(zhì)疑，繼而干擾其糾正效率。二是早期糾正行為的不可預(yù)期性，不利于銀行業(yè)金融機構(gòu)具體交易活動的展開。

相反，我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》確立了銀監(jiān)會行使早期糾正權(quán)的啟動標(biāo)準(zhǔn)“審慎經(jīng)營規(guī)則”?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第37條規(guī)定了早期糾正措施的啟動標(biāo)準(zhǔn)即審慎經(jīng)營規(guī)則和六項具體糾正措施，⑥“審慎經(jīng)營規(guī)則”的具體內(nèi)容體現(xiàn)在該法第21條。⑦同時，我國《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》中相關(guān)條款根據(jù)資本充足率標(biāo)準(zhǔn)對商業(yè)銀行進行了分類，并對不同類別的銀行規(guī)定了相應(yīng)的糾正措施。此外，還對《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中涉及的早期糾正手段適用的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)進行了補充。但僅以資本充足率為核心的“審慎經(jīng)營規(guī)則”的標(biāo)準(zhǔn)不足以衡量投保機構(gòu)的風(fēng)險狀況，還需要其他的指標(biāo)加以參考。

4.處罰缺乏威懾力

《條例》第21條賦予了存款保險基金管理機構(gòu)的責(zé)令改正權(quán)，雖能夠?qū)ν侗C構(gòu)進行一定的約束，但缺乏威懾力?！稐l例》13條規(guī)定，存款保險基金管理機構(gòu)具有核查權(quán)。但這種核查權(quán)僅僅是啟動銀監(jiān)會處理的前置程序，缺乏法定的強制和處罰手段，不具有實際意義。在強制執(zhí)行方面，存款保險基金管理機構(gòu)可以通過公示投保人的負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人，或?qū)ν侗Ｈ颂幰粤P款，但不享有諸如限制投保人分支機構(gòu)的設(shè)立、新業(yè)務(wù)的拓展以及取消負(fù)責(zé)人任職資格等處罰措施。處罰金額與違規(guī)收益相差較多，不會對投保人及其負(fù)責(zé)人產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，所以罰款并不能有效阻擋高利率對投保人的誘惑，也不足以對投保人及其負(fù)責(zé)人產(chǎn)生威懾力。

三、美國存款保險公司監(jiān)管權(quán)經(jīng)驗與啟示

（一）審批職能

由于美國實行自愿與強制相結(jié)合的參保方式，非聯(lián)邦儲蓄體系的州銀行和非會員銀行以及其他金融機構(gòu)若想獲得投保資格，必須先由州管理局出具銀行償付能力的證明書，F(xiàn)DIC通過考察六種因素決定是否給予其參保資格，該銀行過去的財務(wù)狀況及現(xiàn)在的經(jīng)營狀況、銀行的資本充足性、銀行的預(yù)期收益、銀行的管理水平、銀行的風(fēng)險、銀行所在社區(qū)對金融服務(wù)的需求情況。

（二）檢查監(jiān)督職能

《聯(lián)邦存款保險法》規(guī)定FDIC可以對投保銀行通過現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查的方式行使檢查權(quán)，投保銀行需要以季度為單位向FDIC呈送財務(wù)報表，協(xié)助其掌握銀行的經(jīng)營狀況，為現(xiàn)場檢查提供參照。至于現(xiàn)場檢查，通常涉及下面的內(nèi)容。對銀行資本進行檢查，確定其評級。對銀行資產(chǎn)的質(zhì)量做出審核，明確其評級。對銀行管理展開調(diào)研，確定其評級。對銀行盈利狀態(tài)進行檢測，展開評級活動。對銀行流動性的檢查與評級是現(xiàn)場檢查的綜合評級與處理。

（三）早期糾正職能

《聯(lián)邦存款保險法》規(guī)定FDIC在銀行出現(xiàn)問題時可以啟動早期糾正措施，早期糾正的啟動標(biāo)準(zhǔn)包括“資本充足率”“安全與合理”和“安全與穩(wěn)健”三個標(biāo)準(zhǔn)。資本充足率標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)資本狀況將銀行分為五種類型，⑧并對不同的類型規(guī)定了可以采取的不同強制性或選擇性的干預(yù)措施?！鞍踩c合理”標(biāo)準(zhǔn)是指FDIC在監(jiān)管過程中，根據(jù)收集到的信息，假如做出的判斷為參保機構(gòu)遇到不安全或者面臨不合理的情況，或者參保機構(gòu)正在開展類似的活動，就可以降低通過資本充足率標(biāo)準(zhǔn)對參保機構(gòu)劃分的級別?！鞍踩c穩(wěn)健”指標(biāo)指的是假如參保機構(gòu)無法滿足前兩項指標(biāo)的要求，監(jiān)管機構(gòu)就能夠?qū)χ龀鲞m當(dāng)?shù)募m正，可以是調(diào)整經(jīng)營管理標(biāo)準(zhǔn)，也可以是改變其資產(chǎn)質(zhì)量、盈利和股價標(biāo)準(zhǔn)，制定賠償和薪酬標(biāo)準(zhǔn)等。

（四）處罰職能

FDIC在檢查中發(fā)現(xiàn)參保機構(gòu)存在問題，可以采取以下幾種方式來解決。一是簽訂“諒解備忘錄”。被檢查銀行與FDIC簽訂“諒解備忘錄”，“諒解備忘錄”中要寫明同意采取某些措施的承諾。二是簽訂“書面協(xié)議”。被檢查銀行與FDIC簽訂的書面協(xié)議具有法律效力，可以有效約束參保機構(gòu)的行為。三是FDIC下達“禁止令”。相比前兩種方式，這種方式的嚴(yán)厲性不言而喻，主要針對那些問題較為嚴(yán)重的參保機構(gòu)使用。為了保證“禁止令”的實施效果，《聯(lián)邦存款保險法》第32條還明確規(guī)定，如果銀行怠于執(zhí)行禁止令，或投保銀行的董事或經(jīng)理人員己經(jīng)或正在從事危險和不良業(yè)務(wù)，或涉嫌刑事案件，或因自身能力和知識所限，不勝任職務(wù)時，聯(lián)邦存款保險公司有權(quán)撤換或停止董事、經(jīng)理職權(quán)。根據(jù)《聯(lián)邦存款保險法》第8條內(nèi)容的規(guī)定，F(xiàn)DIC有權(quán)決定是否再賦予銀行投保資格。

總的來說，美國聯(lián)邦存款保險公司不僅能夠獨立行使監(jiān)管權(quán)，而且其權(quán)利極為全面，能夠經(jīng)過事前審核、現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查等形式完成其監(jiān)管行為，監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題，可以獨立的采取處罰措施。聯(lián)邦存款保險公司的早期糾正機制既有確切的法律規(guī)則以減少道德風(fēng)險，避免出現(xiàn)監(jiān)管寬容的情況，又給予本身相應(yīng)的自由裁量權(quán)，強化其早期糾正的力度。這些經(jīng)驗都值得我國學(xué)習(xí)與借鑒。

四、完善建議

（一）合理劃分銀監(jiān)會與存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)

存款保險基金管理機構(gòu)與銀監(jiān)會的監(jiān)管交叉問題，解決途徑是對二者的監(jiān)管權(quán)進行合理劃分?，F(xiàn)認(rèn)為，可以從監(jiān)管對象和監(jiān)管內(nèi)容兩個方面明確二者的監(jiān)管權(quán)。

針對其監(jiān)管對象，存款保險基金管理機構(gòu)監(jiān)管的是已經(jīng)投保過的金融機構(gòu)，而對于銀監(jiān)會，其負(fù)責(zé)的則是沒有參保但被《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》管理的其他金融機構(gòu)以及所有銀行業(yè)金融機構(gòu)。在監(jiān)管內(nèi)容上，必須明確的是，賠付存款是存款保險機構(gòu)的最主要職能，監(jiān)管職能是存款保險機構(gòu)所具備的輔助職能，所以存款保險基金管理機構(gòu)要監(jiān)督的核心在于，確定其保險費率以及解決保費投繳的過程中遇到的各種問題，影響存款保險基金安全等事項，畢竟存款保險機構(gòu)的職責(zé)是救助而非監(jiān)管。在監(jiān)管中，若發(fā)現(xiàn)存在重大風(fēng)險，及時介入進行風(fēng)險監(jiān)控，實施早期糾正措施。銀監(jiān)會重點對金融機構(gòu)的日常的合規(guī)性監(jiān)管負(fù)責(zé)，做好風(fēng)險監(jiān)督，確保整個銀行業(yè)穩(wěn)步運轉(zhuǎn)，根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》賦予的職責(zé)，對投保機構(gòu)的開業(yè)批復(fù)、機構(gòu)章程、制度建設(shè)、指標(biāo)合規(guī)、業(yè)務(wù)開展、品種創(chuàng)新等給予監(jiān)管。

（二）增加現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查手段

現(xiàn)場檢查，包含對銀行進行核查、查問銀行的工作人員、查閱復(fù)制銀行與檢查事項有關(guān)的文件資料等，對投保銀行的日常運營、業(yè)務(wù)范圍、投資狀況等進行實地監(jiān)管。存款保險基金管理機構(gòu)通過現(xiàn)場檢查，有利于審慎監(jiān)管效率的提高，也有利于引入對監(jiān)管過程的相互監(jiān)督機制，提高信息的質(zhì)量?，F(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)問題，可以及時采取早期糾正措施。

非現(xiàn)場檢查，主要是分析和核查銀行的支付能力、分析其資產(chǎn)負(fù)債狀況、驗證準(zhǔn)備金充足率等方面內(nèi)容，解讀的依據(jù)主要是參保銀行的財務(wù)報表、統(tǒng)計數(shù)據(jù)和相關(guān)新聞信息報道。強化非現(xiàn)場檢查權(quán)，通過現(xiàn)代化的電子計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對金融信息進行分析處理，有助于存款保險機構(gòu)盡量提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的源頭，進而降低危機出現(xiàn)的可能，壓低存款保險基金的賠償成本。

（三）完善早期糾正職能

法律要明確存款保險基金管理機構(gòu)的早期糾正權(quán)。在修改《存款保險條例》或者將來《存款保險法》在進行立法的時候，要確定存款保險基金管理機構(gòu)能夠運用的早期糾正手段的具體方式。同時，明確及時糾正措施的“安全與穩(wěn)健”和“審慎經(jīng)營規(guī)則”兩種啟動標(biāo)準(zhǔn)，具體來說，將資本充足率指標(biāo)依然定為判斷早期糾正措施是否啟動的主要標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，堅持審慎經(jīng)營規(guī)則。在“安全與穩(wěn)健”標(biāo)準(zhǔn)適用過程中，效仿美國的做法，此時存款保險基金管理機構(gòu)和銀監(jiān)會可以綜合各種評判指標(biāo)，值得注意的是，對于系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)要實施更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）強化存款保險基金管理機構(gòu)處罰威懾力

對于我國存款保險基金管理機構(gòu)而言，要加大對投保銀行的懲處力度，豐富懲罰手段。引入“禁止令”制度，在存款保險機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保銀行有違法違規(guī)的經(jīng)營行為時，有權(quán)發(fā)出禁止令，寫明其違規(guī)經(jīng)營的具體情節(jié)，要求立即糾正并暫停，若銀行對禁止令不遵，存款保險機構(gòu)有權(quán)終止其投保資格并予以公告。另外，可以賦予存款保險機構(gòu)對投保銀行的董事和高級管理人員從事違法或不正當(dāng)?shù)慕?jīng)營行為時，有權(quán)進行約束、撤職或停職的決定權(quán)力。

注釋：

① 《存款保險條例》第7條：“存款保險基金管理機構(gòu)履行下列職責(zé)：…（六）依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施和風(fēng)險處置措施”。

② 《存款保險條例》第13條：“存款保險基金管理機構(gòu)履行職責(zé)，發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，可以進行核查：（一）投保機構(gòu)風(fēng)險狀況發(fā)生變化，可能需要調(diào)整適用費率的，對涉及費率計算的相關(guān)情況進行核查；（二）投保機構(gòu)保費交納基數(shù)可能存在問題的，對其存款的規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及真實性進行核查；（三）對投保機構(gòu)報送的信息、資料的真實性進行核查。對核查中發(fā)現(xiàn)的重大問題，應(yīng)當(dāng)告知銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)。”

③ 《存款保險條例》第14條：“存款保險基金管理機構(gòu)參加金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制，并與中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)等金融管理部門、機構(gòu)建立信息共享機制。存款保險基金管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過信息共享機制獲取有關(guān)投保機構(gòu)的風(fēng)險狀況、檢查報告和評級情況等監(jiān)督管理信息。前款規(guī)定的信息不能滿足控制存款保險基金風(fēng)險、保證及時償付、確定差別費率等需要的，存款保險基金管理機構(gòu)可以要求投保機構(gòu)及時報送其他相關(guān)信息?！?/p>

④ 《存款保險條例》第17條：“存款保險基金管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)有《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條、第39條規(guī)定情形的，可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法采取相應(yīng)措施?！?/p>

⑤ 《存款保險條例》第21條：“投保機構(gòu)有下列情形之一的，由存款保險基金管理機構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，予以記錄并作為調(diào)整該投保機構(gòu)的適用費率的依據(jù)：……投保機構(gòu)有前款規(guī)定情形的，存款保險基金管理機構(gòu)可以對投保機構(gòu)的主管人員和直接責(zé)任人員予以公示。投保機構(gòu)有前款第二項規(guī)定情形的，存款保險基金管理機構(gòu)還可以按日加收未交納保費部分0.05%的滯納金。

⑥ 6項具體糾正措施包括：責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)、停止批準(zhǔn)開辦新業(yè)；限制分配紅利和其他收入；限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓；責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利；責(zé)令調(diào)整董事、高級管理人員或者限制其權(quán)利；停止批準(zhǔn)增設(shè)分支機構(gòu)。

⑦ 《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第21條：“銀行業(yè)金融機構(gòu)的審慎經(jīng)營規(guī)則，由法律、行政法規(guī)規(guī)定，也可以由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定。前款規(guī)定的審慎經(jīng)營規(guī)則，包括風(fēng)險管理、內(nèi)部控制、資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、損失準(zhǔn)備金、風(fēng)險集中、關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)流動性等內(nèi)容?！?/p>

⑧ 5種類型是：資本良好、資本充足、資本不足、資本嚴(yán)重不足、資本根本不足。

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[責(zé)任編輯：王功巧]