倪然 謝青霞 李紅星

摘 要：國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)活動(dòng)正處于由勘探階段邁入開發(fā)階段的關(guān)鍵時(shí)期。各國(guó)都在依據(jù)國(guó)際法加快相關(guān)國(guó)內(nèi)立法。我國(guó)是國(guó)際海底區(qū)域資源開發(fā)的既得利益者，既是發(fā)展中國(guó)家，又是“區(qū)域”先驅(qū)投資者，需要在雙重身份下使得本國(guó)利益最大化。我國(guó)于2016通過了《深海法》，填補(bǔ)了我國(guó)深海底資源勘探開發(fā)相關(guān)立法的空白。本文對(duì)《深海法》的核心內(nèi)容進(jìn)行了梳理總結(jié)，并提出了合理的完善建議，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)該領(lǐng)域國(guó)內(nèi)立法具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：國(guó)際海底區(qū)域;深海法;先驅(qū)投資者

中圖分類號(hào)：D920.4 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2019）04-0092-02

國(guó)際海底區(qū)域（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)域”）是指國(guó)家管轄以外的海床、洋底及其底土，①約占海底總面積的70%[1]?！皡^(qū)域”內(nèi)蘊(yùn)藏豐富，有著數(shù)量巨大的資源，②包括人類目前主要勘探的多金屬結(jié)核，多金屬硫化物，富鈷錳結(jié)殼[2]，以及未來可能發(fā)現(xiàn)的具有商業(yè)價(jià)值和開發(fā)潛力的新資源?！皡^(qū)域”資源將成為人類可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保障[3]?！皡^(qū)域”資源屬于戰(zhàn)略性資源，其開發(fā)不僅簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問題，更牽涉錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系，具有特殊的政治價(jià)值[4][5]。

我國(guó)在多金屬結(jié)核，多金屬硫化物，富鈷錳結(jié)殼三大“區(qū)域”資源領(lǐng)域都獲得了勘探合同（共4個(gè)），是區(qū)域活動(dòng)的深度參與者。我國(guó)既是發(fā)展中國(guó)家，又是“區(qū)域”先驅(qū)投資者，需要在雙重身份下使得本國(guó)利益最大化。我國(guó)順應(yīng)國(guó)際發(fā)展潮流，“十八大”提出海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，③“十九大”提出加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。④2016年，在全國(guó)科技大會(huì)上，我國(guó)首次提出了中國(guó)深海戰(zhàn)略的“三部曲”：“深海進(jìn)入”、“深海探測(cè)”和“深海開發(fā)”。⑤為了履行“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)國(guó)際法義務(wù)，規(guī)范我國(guó)深海底資源勘探、開發(fā)活動(dòng)，我國(guó)于2016通過了《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（簡(jiǎn)稱《深海法》）。有必要對(duì)《深海法》進(jìn)行全面評(píng)析并提出合理的完善建議，促進(jìn)我國(guó)“區(qū)域”資源開發(fā)國(guó)內(nèi)立法發(fā)展。

一、《深海法》的基本內(nèi)容

《深海法》由7章29條組成，是規(guī)范我國(guó)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的基本國(guó)內(nèi)法，提供原則性法律規(guī)定，后續(xù)應(yīng)通過配套制度進(jìn)行具體落實(shí)?！渡詈７ā肥且徊糠稀豆s》要求，并具有科學(xué)性與創(chuàng)新性的立法，其對(duì)“區(qū)域”國(guó)際立法的發(fā)展具有推動(dòng)意義[6]。下面也從適用范圍、管理機(jī)構(gòu)、主體資格、許可制度、主體的權(quán)利義務(wù)及環(huán)境保護(hù)六個(gè)方面對(duì)《深海法》的主要內(nèi)容進(jìn)行闡述。

（一）國(guó)內(nèi)法適用范圍

《深海法》主要規(guī)范我國(guó)相關(guān)主體在國(guó)家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土上從事的資源勘探與開發(fā)、科學(xué)技術(shù)研究、資源調(diào)查、環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。⑥

（二）“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)管理機(jī)構(gòu)

《深海法》規(guī)定國(guó)務(wù)院海洋主管部門（主管部門）負(fù)責(zé)對(duì)深海海底區(qū)域內(nèi)活動(dòng)的監(jiān)管，其他相關(guān)部門按照國(guó)務(wù)院職責(zé)規(guī)定負(fù)責(zé)相關(guān)管理工作。主管部門的主要職責(zé)有：事前審批“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)申請(qǐng);審批勘探、開發(fā)合同的轉(zhuǎn)讓、重大變更，撤銷許可;備案“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)合同及其轉(zhuǎn)讓、變更和終止等信息;通知國(guó)務(wù)院其他部門相關(guān)信息;檢查承包者“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的船舶、設(shè)施、設(shè)備及航海日志、記錄、數(shù)據(jù)等，對(duì)違法行為進(jìn)行監(jiān)管和處罰。①

（三）“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)主體資格

《深海法》適用于中華人民共和國(guó)的公民、法人或者其他組織。“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的申請(qǐng)主體在獲得主管部門許可，并與海管局簽訂勘探、開發(fā)合同成為承包者后，才能成為“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)主體。①

（四）許可制度

《深海法》對(duì)“區(qū)域”內(nèi)資源勘探、開發(fā)活動(dòng)采取許可制度。主管部門對(duì)符合國(guó)家利益并具有資金、技術(shù)、裝備等能力條件的，在60日內(nèi)予以許可。①主管部門對(duì)提交虛假材料、不履行合同義務(wù)、未經(jīng)同意轉(zhuǎn)讓合同權(quán)利、義務(wù)或?qū)贤龀鲋卮笞兏目梢猿蜂N許可。①

（五）活動(dòng)主體的權(quán)利和義務(wù)

《深海法》規(guī)定承包者對(duì)活動(dòng)區(qū)域內(nèi)特定資源享有相應(yīng)的專屬勘探、開發(fā)權(quán);負(fù)有履行合同義務(wù)，保障作業(yè)人員安全，保護(hù)海洋環(huán)境，保護(hù)區(qū)域內(nèi)文物與鋪設(shè)物等，遵守國(guó)內(nèi)法律、行政法規(guī)等義務(wù)。①此外，承包者應(yīng)將“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)相關(guān)信息及變化及時(shí)通報(bào)主管部門，在發(fā)生海洋環(huán)境損害事故時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取措施保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、海洋資源可持續(xù)利用。①

（六）環(huán)境保護(hù)問題

《深海法》規(guī)定：保護(hù)海洋環(huán)境時(shí)立法目的和原則之一;“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)許可申請(qǐng)者應(yīng)提交活動(dòng)可能對(duì)海洋環(huán)境造成影響的資料，并制定海洋環(huán)境損害應(yīng)急預(yù)案;承包者在發(fā)生或可能發(fā)生損害海洋環(huán)境事故時(shí)，應(yīng)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案;承包者應(yīng)保護(hù)生物多樣性，保全生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)海洋資源的可持續(xù)利益;造成海洋環(huán)境污染損害的承包者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。①

二、《深海法》的完善建議

通過對(duì)吸取國(guó)外相關(guān)立法的優(yōu)點(diǎn)，考慮《深海法》與《公約》的一致及海管局《開發(fā)規(guī)章草案》的制定，從管理機(jī)構(gòu)、活動(dòng)主體資格、活動(dòng)主體權(quán)利與義務(wù)、許可制度及環(huán)境保護(hù)五個(gè)方面對(duì)《深海法》提出完善建議。

（一）管理機(jī)構(gòu)

明確《深海法》中的國(guó)務(wù)院海洋主管部門，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)管控，并在《深海法》中專章對(duì)其組成、權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。

（二）活動(dòng)主體資格

根據(jù)《公約》，擔(dān)保國(guó)與被擔(dān)保者之間的聯(lián)系紐帶有國(guó)籍關(guān)系、控制關(guān)系兩種[2]。但《深海法》第2條規(guī)定適用的主體范圍只有我國(guó)的公民、法人或其他組織，沒有明確適用主體是否包括我國(guó)或我國(guó)公民、法人有效控制下的其他主體。對(duì)法律條文的理解和認(rèn)識(shí)決定了各主體自覺遵守法律規(guī)定的程度。為了避免對(duì)本條發(fā)生歧義和不同的理解，建議該條應(yīng)明確我國(guó)只對(duì)具有我國(guó)國(guó)籍并被我國(guó)擔(dān)保的“區(qū)域”活動(dòng)主體負(fù)有管控責(zé)任，即明確我國(guó)的公民、法人和其他組織有效控制下的主體，在別國(guó)擔(dān)保下進(jìn)行的“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)所產(chǎn)生的所有權(quán)力義務(wù)與中國(guó)無關(guān)。隨著開采階段的到來，在開采實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)諸多問題，國(guó)家很難對(duì)其他國(guó)家的實(shí)體在“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)開展有效的監(jiān)管，擔(dān)保國(guó)賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)無疑會(huì)增大。

（三）活動(dòng)主體權(quán)利與義務(wù)

建議《深海法》中，對(duì)活動(dòng)主體增加如下義務(wù)：提供保險(xiǎn)措施以規(guī)避潛在損害的風(fēng)險(xiǎn)，保障活動(dòng)設(shè)備建設(shè)、保養(yǎng)及移除，對(duì)國(guó)務(wù)院海洋主管部門和國(guó)際海管局的監(jiān)督檢查予以協(xié)助、配合，按照“區(qū)域”資源開發(fā)國(guó)際法向國(guó)際海管局繳納稅費(fèi)等。在《深海法》中規(guī)定被擔(dān)保者的義務(wù)在從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)前、中、后具有繼續(xù)性。在《深海法》中增加兜底條款：“承包者應(yīng)當(dāng)遵守“區(qū)域”相關(guān)國(guó)際法規(guī)定。

（四）許可制度

1.在《深海法》中增加關(guān)閉計(jì)劃

建議在申請(qǐng)從事“區(qū)域”勘探開發(fā)活動(dòng)前，申請(qǐng)者應(yīng)向主管部門提交的材料中增加關(guān)閉計(jì)劃及關(guān)閉計(jì)劃后的監(jiān)督管理、環(huán)境責(zé)任、信托基金等條款。因“關(guān)閉計(jì)劃”是海管局正在制定的“區(qū)域”資源開發(fā)規(guī)章草案的主要內(nèi)容之一，在《深海法》中增加必要的相關(guān)內(nèi)容，使國(guó)內(nèi)立法與國(guó)際立法更好地銜接，更有預(yù)見性。

2.修訂《深海法》行政審查期限

《深海法》第8條規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)者提交的材料，在60個(gè)工作日內(nèi)予以行政許可。建議將行政審查期限由60個(gè)工作日縮短為30個(gè)工作日。將期限縮短，一是要提高行政機(jī)關(guān)的工作效率，二是海管局對(duì)深?；顒?dòng)提出的申請(qǐng)是“先到先得”原則，海管局法律技術(shù)委員會(huì)按收件的先后次序從速審議申請(qǐng)書。我國(guó)與其他深?；顒?dòng)主體在礦區(qū)申請(qǐng)方面是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，所以國(guó)務(wù)院海洋主管部的從速審議，有利于申請(qǐng)者在向海管局的申請(qǐng)中抓住先機(jī)，掌握主動(dòng)權(quán)。

3.增加許可期限、更改和中止許可條件等內(nèi)容

《深海法》中缺乏對(duì)許可期限，及更改和中止許可的相關(guān)規(guī)定，建議補(bǔ)充。

（五）環(huán)境保護(hù)

《深海法》在第3章環(huán)境保護(hù)中規(guī)定申請(qǐng)者在勘探開發(fā)“活動(dòng)前”，應(yīng)提交可能對(duì)海洋造成環(huán)境影響的相關(guān)資源及應(yīng)急預(yù)案，在第2章中規(guī)定承包者在“活動(dòng)中”應(yīng)采取一切合理措施防止、減少和控制海洋環(huán)境造成的損害，卻沒有對(duì)“活動(dòng)后”的損害進(jìn)行修復(fù)做出規(guī)定。建議在第13條增加“制定關(guān)閉計(jì)劃、減緩措施和替代方案、組建環(huán)境管理系統(tǒng)、環(huán)境信息公示”等，在第14條中增加深?；顒?dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的損害修復(fù)。建議在第7條補(bǔ)充，在申請(qǐng)從事“區(qū)域”勘探開發(fā)活動(dòng)前，應(yīng)向海洋主管理部門提交的材料中增加對(duì)深海行為可能造成的損害的保險(xiǎn)。在《深海法》第12條指導(dǎo)原則里增加“最佳可用科學(xué)證據(jù)”“基于生態(tài)系統(tǒng)的方式”“最佳環(huán)境實(shí)踐”和“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”等指導(dǎo)原則，以與《開發(fā)規(guī)章草案》第8條所設(shè)立概念相適應(yīng)。建議在《深海法》第3條中，將“堅(jiān)持和平利用”修改為“堅(jiān)持科學(xué)和平利用”，以體現(xiàn)出“區(qū)域”資源開發(fā)利用的過程的規(guī)范、合理、環(huán)保、先進(jìn)技術(shù)等性能要求，而不僅僅是強(qiáng)調(diào)利用的目的的和平性，還要求了過程的科學(xué)性。

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