楊長勇

摘要：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化一直是近年來中央關(guān)注的重要內(nèi)容，而制約農(nóng)民進(jìn)城落戶的土地退出問題卻未得到有效解決。對現(xiàn)有土地的退出方式和制度的約束性以及近三年文獻(xiàn)研究成果進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理和總結(jié)。結(jié)合文獻(xiàn)和相關(guān)內(nèi)容，給出關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織承包權(quán)退出的建議。

關(guān)鍵詞：土地退出;農(nóng)民;承包權(quán);集體經(jīng)濟(jì)組織

中圖分類號：F311? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）08-0008-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.08.002? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Abstract： Citizenization of agricultural transfer population has been an important concern of the central government in recent years， but the problem of land withdrawal which restricts peasants to settle in cities has not been solved qualitatively. The existing land withdrawal methods and institutional constraints as well as the literature research results systematically were combed and summarized in recent three years. Combined with the literature and related content， some thoughts on the withdrawal of the contractual right of collective economic organizations were given.

Key words： land withdrawal; farmer; contractual right; collective economic organization

1? 進(jìn)城落戶農(nóng)民土地退出的研究概況

1.1? 研究背景

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量離開農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)。承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己的承包地的情況越來越多。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”，表明外遷農(nóng)戶需要退出承包地。但另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本較高，承包的土地在市民化過程中發(fā)揮著重要的財產(chǎn)和保障功能，使得大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意退出土地。為了緩解這一矛盾，2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)[2014]25號）（以下簡稱意見）規(guī)定：“進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出‘三權(quán)，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點(diǎn)?，F(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。

進(jìn)城落戶農(nóng)民兼具了城鎮(zhèn)和農(nóng)村2種身份，既享有土地承包權(quán)又享受城鎮(zhèn)公共設(shè)施，造成新的社會不公。因此，研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的土地退出問題在當(dāng)下顯得十分重要。

1.2? 研究意義

本研究選取的文獻(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，針對土地退出問題，既有基于對農(nóng)民工調(diào)研的實(shí)證研究，也有對地方試點(diǎn)做法的歸納總結(jié)，還有基于戶籍改革、土地制度改革以及社會推拉理論等的研究。從多個視角分析了目前土地退出存在的困境、內(nèi)在的原因、影響因素以及各自的思考和對策。通過以上分析，本研究以期為廣大從事相關(guān)研究領(lǐng)域的工作人員提供詳細(xì)且全面的研究思路，為政府相關(guān)決策提供理論依據(jù)。

1.3? 概念界定

1.3.1? 進(jìn)城落戶農(nóng)民? 傅晨等[1]認(rèn)為如今農(nóng)民已經(jīng)分化為三類：務(wù)農(nóng)農(nóng)民、兼業(yè)農(nóng)民、非農(nóng)農(nóng)民，其研究對象為非農(nóng)農(nóng)民和部分徹底脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)入城市兼業(yè)的農(nóng)民。徐美銀[2]認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口根據(jù)市民化程度已經(jīng)分化為兼業(yè)者、農(nóng)民工、準(zhǔn)市民、市民。陳學(xué)法等[3]認(rèn)為中國市民化的主體應(yīng)包括種地農(nóng)民、被征地農(nóng)民與農(nóng)民工。按照中央相關(guān)文件精神，只有離開土地且遷往城市的農(nóng)民才有談及土地退出的必要，因此，本研究將進(jìn)城落戶農(nóng)民界定為戶口在農(nóng)村、不以農(nóng)業(yè)為主要職業(yè)且最終歸宿或者說其意愿落腳點(diǎn)在城市的群體及其隨遷家屬。因此，以上提及的務(wù)農(nóng)農(nóng)民、以農(nóng)業(yè)為主要職業(yè)的兼業(yè)農(nóng)民、市民、歸宿在農(nóng)村的農(nóng)民工不在本研究的討論范圍內(nèi)。

1.3.2? 土地退出? 郭熙保[4]認(rèn)為農(nóng)民一旦成為城市居民，就必須放棄農(nóng)村戶口，并且相應(yīng)地退出農(nóng)村集體，同時把承包地交回集體。黃花[5]認(rèn)為“土地”和“資源”都應(yīng)該作為可以自由流動的生存要素，若集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失，那么他承包本集體土地的權(quán)利理應(yīng)消滅。吳康明等[6]認(rèn)為土地退出是以自愿或強(qiáng)制性前提下退出土地的一切農(nóng)民為主體，其將承包地、林地、宅基地退給農(nóng)戶所在的集體經(jīng)濟(jì)組織的過程。結(jié)合市民化的特征，本研究將土地退出界定為轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)民在放棄農(nóng)村戶口之后，退出自有承包地承包經(jīng)營權(quán)（主要是承包權(quán)）、宅基地使用權(quán)的過程。

2? 現(xiàn)有土地退出的探索與制度約束

2.1? 現(xiàn)有土地退出的探索

現(xiàn)有土地退出探索中靈活性高的為嘉興市的“兩分兩換”和重慶市土地改革。所謂“兩分”，指的是“宅基地和承包地分開、征地和拆遷分開”，農(nóng)民的宅基地和承包地可以分別處置。所謂“兩換”，指的是“以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”和“以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”。扈映等[7]認(rèn)為嘉興的“兩分兩換”并沒有涉及到土地的產(chǎn)權(quán)問題，只涉及土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。一方面實(shí)現(xiàn)的條件較為苛刻，需要政府有強(qiáng)大的資金、土地要有較大的預(yù)期租金、轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)民要有充足的就業(yè)。另一方面農(nóng)民并沒有放棄其所有的承包權(quán)，一旦有農(nóng)民要求收回經(jīng)營權(quán)，則整個制度不能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。方芳等[8]認(rèn)為嘉興“兩分兩換”中農(nóng)民存在諸多顧慮，“兩分兩換”應(yīng)作為加快轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)民市民化的一個跳板，將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系，逐步形成農(nóng)民與城市居民相一致的社會保障體系。徐保根等[9]認(rèn)為農(nóng)民不管是轉(zhuǎn)業(yè)市民化還是變成職業(yè)農(nóng)民都需要一定的過程，“兩分兩換”之后可以加強(qiáng)對農(nóng)民的培訓(xùn)，強(qiáng)化并鞏固農(nóng)民的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)土地退出。總之，“兩分兩換”雖然沒有在根本上解決土地退出問題，但是給了一個漸進(jìn)式改革的可行方案。

2008年重慶市首創(chuàng)了“地票”?！吨貞c市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第十八條的規(guī)定：“重慶市農(nóng)村土地交易所交易的地票特指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。 ” 劉楝子等[10]指出，重慶市雖然奉行轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)民宅基地退出自愿的政策，但是在“地票”交易過程中農(nóng)民所獲收益極低，而且缺失對轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)民配套的保障措施。馮桂[11]認(rèn)為，重慶市的改革不僅保留了農(nóng)民的承包權(quán)，還使農(nóng)民獲得一定財產(chǎn)，有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)市民化;“地票”還有利于城市的企業(yè)或個人購買、利用農(nóng)村土地，從而增強(qiáng)農(nóng)地的流通性和促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置。重慶市土地改革中也存在諸多問題，但是它對邊遠(yuǎn)地區(qū)土地退出有極大的促進(jìn)作用，有利于保證各地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地退出的收益。

現(xiàn)有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地退出的探索雖然取得了一定的進(jìn)展，但是并沒有觸動土地退出的核心問題，即喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的村民如何有償徹底退出承包地和宅基地，如何既退出經(jīng)營權(quán)也退出承包權(quán)，這些問題的解決還有賴于相關(guān)制度的突破。

2.2? 農(nóng)村土地制度約束

《中華人民國土地管理法》第八條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地、自留地和自留山屬于農(nóng)民集體所有。第十四條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營。因此，農(nóng)村土地制度可以簡單理解為所有權(quán)在農(nóng)民集體，承包經(jīng)營權(quán)在村成員。

徐美銀[2]認(rèn)為中國土地制度存在一定的產(chǎn)權(quán)“殘缺”，農(nóng)民家庭對土地?fù)碛幸欢ǖ氖Ｓ嗫刂茩?quán)和剩余索取權(quán)，但未來控制權(quán)存在不確定性;土地使用用途管制嚴(yán)格，僅限于農(nóng)業(yè)用途;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益有保障，農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益市場化程度偏低;國家和農(nóng)村集體可能會侵害農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化增值收益、剩余收益化增值收益。黃忠華等[12]通過義烏市調(diào)研，利用托達(dá)羅分析模型分析農(nóng)村土地制度安排對農(nóng)民工市民化的影響，認(rèn)為現(xiàn)有土地制度約束了農(nóng)民工進(jìn)城的資本和能力，最終影響了其市民化意愿，其作用機(jī)理有以下2種效應(yīng)：土地保險效應(yīng)，希望保留承包地的農(nóng)民工其市民化意愿更高，其原因是保留農(nóng)村承包地可為農(nóng)民工市民化失敗后提供就業(yè)途徑;環(huán)境舒適度效應(yīng)，當(dāng)存在城鄉(xiāng)居住工作環(huán)境舒適度差異時，擁有農(nóng)村宅基地的農(nóng)民工，越不傾向于市民化。

可見，中國土地制度規(guī)定的土地所有主體不明確，集體和國家損害了承包戶的利益，同時未讓農(nóng)民和集體參與土地發(fā)展權(quán)的分配，制約了農(nóng)民進(jìn)城所需的資本和能力。

2.3? 戶籍制度約束

黨的十七屆三中全會到十八屆三中全會都強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行戶籍制度改革，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城安家落戶?！吨腥A人民共和國戶口登記條例》第十條規(guī)定：公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。

陳學(xué)法等[3]提出中國農(nóng)民要實(shí)現(xiàn)向市民身份轉(zhuǎn)變，戶口登記必須經(jīng)過政府行政審批，而國外農(nóng)民要成為市民，一般情況下，只要到城市戶口所在地登記即可。他認(rèn)為戶籍制度在農(nóng)民市民化過程中起阻礙作用的是黏附在戶籍上的福利功能，城市戶口上的福利功能一旦生成，就會不斷繁殖，并形成路徑依賴，使得改革積重難返。劉愛玉[13]認(rèn)為，目前的戶籍制度缺乏明確的改革方向，國家允許農(nóng)民進(jìn)城打工，但農(nóng)民工始終被當(dāng)作是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的勞動力而非需要市民化的公民對待，當(dāng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要更多的廉價勞動力時，政府便放寬農(nóng)民進(jìn)城管制，反之，便加強(qiáng)管制。

目前的戶籍制度需要完善，公共服務(wù)的覆蓋面需要進(jìn)一步提高。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》制定的戶口二元管理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能滿足如今農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)人口市民化的要求，相關(guān)戶籍立法還需要進(jìn)一步有效推進(jìn)。

3? 現(xiàn)有研究的思路

3.1? 土地退出必要性的分歧

在現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶可以不退出承包地、宅基地。即轉(zhuǎn)業(yè)人員取得城市戶口的同時注銷農(nóng)村戶口，但保留農(nóng)村承包地的權(quán)利。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的研究報告[14]也指出：要求農(nóng)民工以土地?fù)Q市民身份，既不現(xiàn)實(shí)，也不公平。長久不變的土地承包權(quán)利和依法保障的宅基地用益物權(quán)是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。即使農(nóng)民工進(jìn)城定居，也不能強(qiáng)行要求他們放棄。陳學(xué)法等[3]也認(rèn)為“放土不放權(quán)”模式已經(jīng)把黏附在土地上的保障功能在一定程度上從其生產(chǎn)資料功能中分離出來，即通過轉(zhuǎn)包或租賃等方式獲得土地收益進(jìn)而置換出了土地保障，使農(nóng)民進(jìn)城打工無后顧之憂。但以上只能作為現(xiàn)階段改革初期的權(quán)益之計，長遠(yuǎn)來看這種保留既不合理也不合法。轉(zhuǎn)業(yè)人員既已經(jīng)注銷農(nóng)村戶口，不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不知為何還可以享有土地承包權(quán)。

郭熙保[4]認(rèn)為，準(zhǔn)許已獲得城市戶口的農(nóng)民工保留承包地，就會發(fā)生這樣2種公平情況：一是農(nóng)民可以根據(jù)耕地面積獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)助;二是農(nóng)民擁有土地承包權(quán)，他們不從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，當(dāng)上了“不在地主”。而那些愿意從事規(guī)?；?jīng)營的職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)合作社卻沒有土地承包權(quán)或者只擁有部分土地承包權(quán)，只能租賃他們的承包地;他們擁有漲租金或收回承包地的權(quán)利，這對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的土地穩(wěn)定性和農(nóng)業(yè)長期投資是非常不利的。汪曉春等[15]也認(rèn)為，如果不建立進(jìn)城農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，即使將分散農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行集中，采取規(guī)?；?jīng)營，除去土地租金之后規(guī)模經(jīng)營者的收益也很有限，規(guī)模經(jīng)營者種糧的積極性也很難提高。他們都認(rèn)為市民化后的農(nóng)民不退出土地將阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營化和現(xiàn)代化。張波[16]認(rèn)為，對新生代農(nóng)民工而言耕地已經(jīng)“雞肋”化，如果不強(qiáng)制其退出土地，會加劇耕地荒廢、宅基地空置等問題;而且隨著農(nóng)村社會保障制度的建立與完善，土地對農(nóng)民工的保障作用會逐漸淡化;隨著市民化進(jìn)程的加快，現(xiàn)有土地制度下的土地權(quán)利并不能滿足轉(zhuǎn)業(yè)人口的社會需求。

因此，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，不管是以土地利用還是以轉(zhuǎn)業(yè)人口自身發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，土地退出都是必要的，所以阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不是土地退出與否的問題，而是土地如何退出，土地退出后用什么來替代土地所發(fā)揮的非生產(chǎn)性功能的問題。

3.2? 土地退出的原則

在土地退出原則上，學(xué)術(shù)界和政策文件上表現(xiàn)出了高度一致性，都強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、尊重農(nóng)民意愿、自愿有償、不荒廢土地、土地集中經(jīng)營等原則。

汪曉春等[15]認(rèn)為不管進(jìn)城與否，農(nóng)民取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不需要付出成本，但承包經(jīng)營權(quán)具有市場價值，所以必須要有償退出;農(nóng)村土地能否有償退出關(guān)乎農(nóng)民基本生存和市民化資本，相關(guān)政策的實(shí)施要循序漸進(jìn)。魏建[17]認(rèn)為，土地退出涉及土地紅利分配問題，原有分配方式中政府在第一次分配中占比重較大，村集體在第二次分配中占比重較大，這種分配方式對農(nóng)民不公平;因此，提出以政府主導(dǎo)的10%模式為主，以廣州南海土地股份制模式為輔，基本原則是以一定份額的土地紅利為失地農(nóng)民提供順利市民化的保障。

3.3? 解決土地退出問題的建議

由于中國國情復(fù)雜，目前還沒有徹底解決土地退出問題的理論，而學(xué)術(shù)界提出的解決土地退出問題的理論大多將宅基地和承包地分別處理，在退出路徑、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面給出建議。

黃花[5]認(rèn)為應(yīng)該建立動態(tài)的貨幣補(bǔ)償機(jī)制，對承包地的補(bǔ)償包括期權(quán)補(bǔ)償、貨幣貶值補(bǔ)償、土地增值溢價補(bǔ)償3個部分，建立退地金融以實(shí)現(xiàn)貨幣對土地保障功能的替代;宅基地的退出則采用財產(chǎn)性和住房保障性兩個方面進(jìn)行一次性補(bǔ)償。鄭興明[18]認(rèn)為，中國目前有關(guān)土地退出的政策和法律法規(guī)之間存在沖突矛盾，說明改革存在嚴(yán)重的路徑依賴，所以應(yīng)該規(guī)避目前的所有權(quán)問題，通過強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)功能來擺脫政策慣性和制度黏性，真正做到把權(quán)益下放到農(nóng)民手中，由農(nóng)民自愿有償退出。張波[16]綜合考慮了土地雞肋化和市民化社會保障障礙問題，提出了類似于嘉興市“兩分兩換”的主動式土地?fù)Q社保方式，并輔以建立土地流轉(zhuǎn)市場，重慶市“地票”等配套設(shè)施，兼顧了土地退出問題中的公平與效率問題。郭熙保[4]在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，提出了將農(nóng)村集體變?yōu)橐粋€開放性集體的改革思路，允許土地承包權(quán)在交易中心轉(zhuǎn)讓，競價獲得承包權(quán)的法人成為集體新成員，而出讓承包權(quán)的農(nóng)民則可以利用資金順利市民化。

4? 已有研究評述與思考

4.1? 研究內(nèi)容與不足

從近3年的文獻(xiàn)來看，現(xiàn)有對市民化進(jìn)程中土地退出問題的研究相對比較靈活多樣，從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)推拉理論、人口轉(zhuǎn)移空間轉(zhuǎn)移、對農(nóng)民工的實(shí)證分析、現(xiàn)有退出方式等多個視角來研究。

具體內(nèi)容上，除了陳學(xué)法等[3]的研究外，其他文獻(xiàn)都主張進(jìn)城落戶農(nóng)民需要退出土地，并在土地需要有償退出這一點(diǎn)上達(dá)成共識，并給出了自己構(gòu)建的土地有償退出機(jī)制;所有文獻(xiàn)都強(qiáng)調(diào)不管是拆遷還是農(nóng)民進(jìn)城落戶引起的土地退出問題，都應(yīng)該尊重農(nóng)民自身的意愿，這種觀點(diǎn)也符合政策精神;在實(shí)證分析中，對農(nóng)民工土地退出意愿影響因素調(diào)研的研究也較多，多數(shù)還是以重慶市為例，影響因素有市民化能力、承包地和宅基地補(bǔ)償預(yù)期、城市與老家的距離等，其深層次的問題表現(xiàn)為城市和農(nóng)村之間公共服務(wù)的差距以及市民化成本問題;也有文獻(xiàn)從現(xiàn)有土地管理制度和戶籍制度入手，著眼于現(xiàn)有制度的改革，認(rèn)為政府應(yīng)該不改變所有權(quán)性質(zhì)問題的基礎(chǔ)上逐步放開土地限制，落實(shí)農(nóng)民土地權(quán)益;也有文獻(xiàn)梳理了嘉興市“兩分兩換”方式和重慶市首創(chuàng)的“地票”，給出現(xiàn)有方式的亮點(diǎn)與不足并補(bǔ)充了自己的思考。

不足方面，首先，絕大多數(shù)文獻(xiàn)雖然都提及了集體經(jīng)濟(jì)組織和村集體，卻沒有對這兩個概念進(jìn)行明確地界定;其次，對如何保障不轉(zhuǎn)戶農(nóng)民權(quán)益和集體權(quán)益的研究相對較少。

4.2? 思考

4.2.1? 集體經(jīng)濟(jì)組織問題? 集體經(jīng)濟(jì)組織這個概念多次在有關(guān)農(nóng)村土地管理的文獻(xiàn)和相關(guān)法律法規(guī)中提及，但是無論是文獻(xiàn)還是法律法規(guī)都沒有對這個概念進(jìn)行明確地界定，因?yàn)檫@是一個過時的概念，這個概念原意指政社合一的人民公社，但是在中國當(dāng)代社會里沒有對應(yīng)的實(shí)體。因此，筆者認(rèn)為研究土地退出問題不能僅僅著眼于現(xiàn)在的政策，還必須對土地退出問題的歷史淵源有細(xì)致的梳理，土地退出問題不是空穴來風(fēng)，而是十一屆三中全會之后原來的集體經(jīng)營改為了承包到戶，才開始出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)不明晰，構(gòu)成了農(nóng)民土地有償退出的最大障礙。因此，有必要對土地退出涉及的相關(guān)主體進(jìn)行明確地界定，從這個方向著手研究，可以推動相關(guān)法律規(guī)定的完善，從而在理論上、從根本上掃清土地退出的法律障礙。

4.2.2? 社會保障問題? 多篇文獻(xiàn)和多處實(shí)踐都提倡“以土地?fù)Q社保”，從市民化角度來看，這是為了減輕農(nóng)民進(jìn)城落戶的負(fù)擔(dān)。但是從社會保障權(quán)利義務(wù)上看，這是政府職能的缺位，因?yàn)閺膽椃▽W(xué)的角度看，公民的基本權(quán)利與國家的基本義務(wù)是對應(yīng)的，公民有享有社會保障的基本權(quán)利，所以政府必須要有提供社會保障的義務(wù)。而農(nóng)村居民一旦進(jìn)城落戶成為城市居民，就有權(quán)利享受城市社會保障，這個權(quán)利的獲得可以以土地退出來約束，但是不能以土地來置換，這是兩個概念。以土地?fù)Q社保掩蓋了現(xiàn)有社保制度的不足，因此不宜在土地退出問題中捆綁社會保障問題。

4.2.3? 土地退出新思路? 筆者認(rèn)為解決土地退出問題的關(guān)鍵在于將集體經(jīng)濟(jì)組織成員、社會保障享有權(quán)、戶口徹底脫鉤。因?yàn)椴还苁寝r(nóng)村居民，還是城市居民，在戶籍管理上都應(yīng)該是居民身份，而農(nóng)民這個詞則帶有強(qiáng)烈的職業(yè)色彩。在現(xiàn)今社會，從事農(nóng)業(yè)的不一定非要是農(nóng)村居民，也可以是城市居民，職業(yè)和居民身份之間不應(yīng)該有強(qiáng)制的綁定。其次，土地承包權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而大多數(shù)的研究把集體經(jīng)濟(jì)組織大致地等同于村集體，如果不對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行嚴(yán)格地界定，就會對土地承包的準(zhǔn)入機(jī)制產(chǎn)生阻礙。最后，社會保障是公民的基本權(quán)利，不管是農(nóng)村居民還是城市居民都可以依法享有，不能以是否擁有土地來判定公民是否有權(quán)享有社會保障，這種想法是過時的、計劃經(jīng)濟(jì)的，不符合社會保障全民覆蓋的中央精神。

本研究提出以下解決土地退出問題的新思路：上述三者分離，實(shí)現(xiàn)土地、資本、人口的自由流動;建立農(nóng)村土地承包權(quán)的供需關(guān)系，有愿意出讓土地承包權(quán)的農(nóng)民可以在土地流轉(zhuǎn)中心掛牌出售，有承包需求的人可以在土地流轉(zhuǎn)中心認(rèn)購?fù)恋兀瑸榱吮Ｗo(hù)邊緣地區(qū)的土地也可以采取承包權(quán)捆綁掛牌，同時也需要加強(qiáng)對土地利用的監(jiān)管，具體方法可以在實(shí)踐中摸索;建立土地市場，讓農(nóng)村居民可以參與土地發(fā)展權(quán)的分配，保護(hù)農(nóng)民和集體的利益，不管農(nóng)村居民進(jìn)城與否，都有獲得土地紅利的權(quán)利，這是工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺，并不會導(dǎo)致新的不公平;最后形成土地有價有市的格局，順利完成農(nóng)民的市民化和土地退出。

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收稿日期：2019-01-01

基金項(xiàng)目：國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（17ARK003）

作者簡介：楊長勇（1994-），男，福建福州人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋嘏c社會保障研究，（電話）15950510998（電子信箱）?15950510998@sina.cn。