顏佳佳

【摘 要】本文對“省直管縣”改革的研究文獻(xiàn)進(jìn)行了總結(jié)和評述?！笆≈惫芸h”改革主要體現(xiàn)在行政上的“省直管縣”和財(cái)政上的“省直管縣”，與縣級政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，但仍然存在財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配沖突等制約因素。目前，對于省直管縣與縣域經(jīng)濟(jì)、省直管縣與財(cái)政分權(quán)、省直管縣的異質(zhì)效應(yīng)、省直管縣下的政府間協(xié)調(diào)等問題，學(xué)術(shù)界仍存在爭論。本文認(rèn)為，省直管縣要著力在解決城鄉(xiāng)矛盾問題，城鎮(zhèn)化建設(shè)，貧困縣的政策受益方面，深入探討影響改革效果的中間機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】省直管縣；縣域經(jīng)濟(jì)；行政體制；財(cái)政體制

一、省直管縣的背景

90年代以前，我國的行政層級為“中央——省——市——縣——鎮(zhèn)”五級行政管理體制，但是隨著改革開放的深入發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)的活力得到了極大的釋放，市場經(jīng)濟(jì)體制得以確立和完善，但我們國家原有的行政管理體制不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)上層建筑不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況?？h域經(jīng)濟(jì)也一直是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力，更是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度創(chuàng)新的重要推動(dòng)力（賈康和于長革，2010），毛捷和趙靜（2012）認(rèn)為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接影響到城鎮(zhèn)化建設(shè)，“三農(nóng)問題”等系列工作的順利開展。為了進(jìn)一步激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長，90年代開始以浙江省為代表的省區(qū)開始逐步推行“省直管縣”體制改革試點(diǎn)工作。實(shí)施“省直管縣”財(cái)政改革，除了減少政府層級，政府實(shí)施扁平化管理以外，一個(gè)主要目的就是推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、主要概念

省直管縣是指省、市、縣行政管理關(guān)系由“省——市——縣”三級管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、省——縣”二級管理，對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市——市領(lǐng)導(dǎo)縣”模式變?yōu)橛墒√娲?。在這里要做一個(gè)區(qū)分：廣義上的省直管縣是指省政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域?qū)h進(jìn)行管理（周湘智， 2009），完全剝離出市在這個(gè)管理活動(dòng)的中間作用；行政“省直管縣”主要體現(xiàn)在省政府在人事權(quán)，審批權(quán)，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)等方面對縣經(jīng)濟(jì)管理；財(cái)政“省直管縣”側(cè)重在財(cái)政預(yù)算，收入劃分，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，資金的管理和調(diào)度方面省直接對接到縣級的財(cái)政，這樣減少了市在財(cái)政收支這塊對縣的剝削，抽血。省直管縣改革體制推行的時(shí)間比較長，逐步深入到各個(gè)的地域，目前出現(xiàn)了浙江模式，湖北模式，安徽模式，四川模式等，都是各地具體實(shí)施的特色效果。目前已有許多學(xué)者對省直管縣進(jìn)行理論探討和實(shí)證分析，學(xué)界對省直管縣的政策效果也存在爭議，總結(jié)和歸納相關(guān)問題研究具有十分重要的借鑒意義。

三、主要觀點(diǎn)

省直管縣的初衷在于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，早期的研究者對這一政策改革主要持積極的態(tài)度，隨著改革的不斷深入和推進(jìn)，市縣爭利，財(cái)政收支，政府管理效率，公共服務(wù)供給，城市發(fā)展等方面出現(xiàn)存在問題，這些問題讓一些學(xué)者從多方面，多角度去思考“省直管縣”體制改革的效益問題，在這個(gè)問題的探究過程中主要分為以下的幾個(gè)方面：

（1）認(rèn)同派的觀點(diǎn)

從各地情況來看，在工作上市把縣當(dāng)作自己的附屬行政單位，要求縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從屬于市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，這樣難免引發(fā)兩個(gè)利益主體的沖突，會(huì)存在“市壓縣、市刮縣、市吃縣”的問題，省直管縣主要就是剔除掉市對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抑制作用，主要落腳在財(cái)政分權(quán)和行政分權(quán)方面。早期的相關(guān)研究學(xué)者從認(rèn)為：推行“省直管縣”體制，有助于減少政府的行政層級和縮減政府的管理幅度，建設(shè)扁平化政府，最終有利于構(gòu)建一個(gè)“有效”政府（汪宇明，2004）。才國偉等學(xué)者從行政“省直管縣”的角度分析認(rèn)為這項(xiàng)改革提高了縣域政府的行政效率，解決部分市縣爭利的問題，有效提高了縣級政府的積極性（才國偉等，2011）。毛捷和趙靜（2012）認(rèn)為省直管縣政策進(jìn)行財(cái)政分權(quán)，既促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也促進(jìn)了財(cái)政收入的增長。省直管縣的改革涉及多方利益調(diào)整，為兼顧地級市利益，目前我國省直管縣改革的主要模式是維持試點(diǎn)縣行政區(qū)劃、統(tǒng)計(jì)口徑隸屬關(guān)系和干部管理體制不變，由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)試點(diǎn)縣政府工作，試點(diǎn)縣享受地級市一級的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。鄭業(yè)新等學(xué)者發(fā)現(xiàn)省直管縣政策促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但其中的中介變量并不是財(cái)政分權(quán)，而是經(jīng)濟(jì)分權(quán)，主要是通過資本的形成，勞動(dòng)供給，技術(shù)進(jìn)步三個(gè)渠道促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)增長（鄭新業(yè)等， 2011）。賈俊雪學(xué)者認(rèn)為省直管縣財(cái)政體制改革有助于增強(qiáng)縣級財(cái)政自給能力，實(shí)現(xiàn)縣級財(cái)政解困（賈俊雪等，2011）。郭平和陳露（2017）從公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)增長以及財(cái)政收支三個(gè)路徑研究發(fā)現(xiàn)省直管縣極大可能促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展。劉曉茜（2018）具體從四川省政策實(shí)施出發(fā)，研究發(fā)現(xiàn)四川省的省直管縣提振了縣域經(jīng)濟(jì)的績效，改善了民生性財(cái)政支出。王立勇和高玉胭（2018）實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：“省直管縣”改革賦予直管縣更多的財(cái)政收支權(quán)及經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，大大激活了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力，對縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級產(chǎn)生了顯著的正向推動(dòng)作用，他們還發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)通過提高市場化水平而促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

（2）質(zhì)疑派的觀點(diǎn)

隨著“省直管縣”體制改革的深入推進(jìn)，“省直管縣”實(shí)施后的實(shí)際效果和出現(xiàn)的問題引起大批學(xué)者對其進(jìn)行更加理性的冷思考。遇到問題，絕不是一味的否定，一味的漠視，而是對其透徹的分析，理性思考。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)說：我們要對“省直管縣”體制改革進(jìn)行理性的思考，我們必須要跳出“省直管縣體制可以完全避免市管縣體制產(chǎn)生的負(fù)面影響”，改革要做到理性，謹(jǐn)慎，穩(wěn)妥（龐明禮等，2009）。龐明禮學(xué)者提到“省直管縣”體制改革受到其他客觀因素的制約，會(huì)影響體制改革的實(shí)際效果。才國偉等研究發(fā)現(xiàn)省直管縣存在損害地級市短期利益的現(xiàn)象。但根據(jù)長期結(jié)果和橫向分析，真正的利害收益仍需要進(jìn)一步考察。王仰文（2011）從政府職能轉(zhuǎn)變的視角分析認(rèn)為“省直管縣”體制改革并沒有完全實(shí)際地做到符合市場化改革的要求。。歷年來中國政府官員的績效考核的重點(diǎn)在GDP的增長，基于省直管縣后財(cái)政支出的方向，鄭磊（2008）研究發(fā)現(xiàn)過度財(cái)政分權(quán)和政府競爭會(huì)對地方政府的教育支出存在顯著負(fù)效應(yīng)，同時(shí)有學(xué)者認(rèn)為財(cái)政支出分權(quán)在解決縣級財(cái)政問題困境中存在明顯的不對稱性（賈俊雪等，2011），在財(cái)政分權(quán)后，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)更具有偏向性，民生性財(cái)政支出相對減少（李婉，2007）。石亞軍和施正文（2011）認(rèn)為在實(shí)施省直管縣過程中仍然存在市縣爭利的問題，事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分與匹配問題仍然存在問題，財(cái)政體制與行政體制仍然存在沖突，這樣會(huì)影響到政策實(shí)施的效率和積累。蔡嘉瑤和張建華（2018）也研究發(fā)現(xiàn)省直管縣“改革進(jìn)一步強(qiáng)化了縣級政府之間的橫向競爭和地級市政府之間的縱向競爭，加劇了市場分割，致區(qū)域間更加難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，環(huán)境公共治理提供不足，加劇了環(huán)境問題。丁肇啟（2017）研究發(fā)現(xiàn)省直管縣改革試點(diǎn)增加了行政成本。

（3）創(chuàng)新點(diǎn)

政策的實(shí)施受很多外部因素的影響，賈俊雪學(xué)者寫了好幾篇關(guān)于“省直管縣”的論文，但其得出了不同的結(jié)論，說明研究的側(cè)重方向，研究的方法等都會(huì)有不同實(shí)證分析結(jié)果。有學(xué)者在他們的研究中加入了是否為貧困縣的變量，發(fā)現(xiàn)貧困縣政策受益度遠(yuǎn)低于一般縣；陳思霞和盧盛峰 （2014）在其研究中發(fā)現(xiàn)貧困縣在省直管縣后，它們的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)相比一般縣更由偏向性，民生服務(wù)性財(cái)政支出更低；也有學(xué)者研究農(nóng)業(yè)縣和工業(yè)縣在省直管縣體制改革中的差異效果。

四、文獻(xiàn)評述

總體來看，學(xué)術(shù)界對“省直管縣”體制改革進(jìn)行了多方面，多維度的研究，但是隨著研究的深入，仍有新的問題去研究分析，仍然有進(jìn)一步提升和拓展的發(fā)展空間。

我們通過文獻(xiàn)資料查詢不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)者研究結(jié)論存在對立，對此我們需要細(xì)化理解，每一個(gè)學(xué)者的研究主題，他們的研究方向、研究方法是不同的，由于地域政策實(shí)施結(jié)果的差異性和一些外部因素，學(xué)者們得出的結(jié)論難免會(huì)出現(xiàn)差異，我們需要領(lǐng)會(huì)他們研究和分析的思路，堅(jiān)持具體問題具體分析。

目前“省直管縣”體制改革的研究領(lǐng)域主要涉及到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政分權(quán)及其相關(guān)問題，環(huán)境問題，省直管縣政策的解讀，市縣爭利問題，事權(quán)和財(cái)權(quán)的問題，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)化建設(shè)等，其中縣域經(jīng)濟(jì)和財(cái)政分權(quán)及其相關(guān)問題研究較多。隨著“省直管縣”體制改革的逐步深入，學(xué)者研究的問題越來越細(xì)化，其中的傳導(dǎo)機(jī)制也比較完善，逐步尋找改革的痛點(diǎn)和難點(diǎn)進(jìn)行分析。省直管縣，歸根結(jié)底要解決城鄉(xiāng)矛盾。正是因?yàn)槌青l(xiāng)發(fā)展不平衡，才使得市在資源競爭上具有先天的優(yōu)勢，使得市對縣的輻射帶動(dòng)作用難以發(fā)揮。即使有省直管縣，市對縣仍存在資源上的競爭（林建設(shè)， 2011）。因此，省直管縣要以解城鄉(xiāng)矛盾為努力方向，并輔以其他消除城鄉(xiāng)差別的政策。根據(jù)文獻(xiàn)來看，越來越多的學(xué)者發(fā)現(xiàn)這一體制改革的難點(diǎn)，就我來看，城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鄉(xiāng)差距，貧困縣的政策受益仍然有較大的研究價(jià)值，應(yīng)深入探討影響改革效果的中間機(jī)制。

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