李威

【摘 要】十九大提出我國要全面實施績效管理，其中在績效預算方面我國還存在很多改革瓶頸。本文通過對我國績效預算問題的研究，從現(xiàn)行預算制度的輕績效重效率，績效信息的利用程度低，以及績效指標難成體系等突出問題分別進行論述，探析我國績效預算管理改革的路徑。

【關鍵詞】預算制度；績效預算管理；績效信息；績效指標

一、引言

黨的十九大報告中指出，“要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。但是，從近些年績效預算的發(fā)展情況來看我國績效預算改革還存在很多瓶頸，在我國如何全面實施績效預算管理，是我國現(xiàn)代化預算制度發(fā)展中亟待解決的問題。

二、我國績效預算管理發(fā)展瓶頸

（一）財政預算中績效信息運用程度低

績效信息是績效預算的關鍵不過在中國乃至大多數發(fā)展中國家對于預算都很難擺脫基數法的桎梏。對于部門預算和單位預算還有很多都是主要采用基數法進行分配，這樣的方法很容易導致預算的不合理分配和資源的浪費。一個部門或單位的預算不應該根據前些年的預算進行預估，而應該針對該部門將來一年或數年的工作安排進行合理的分配，所謂績效預算的優(yōu)勢便是體現(xiàn)在這里。但是在我國，存在一些形式主義預算，這種形式主義表現(xiàn)在預算過程中對績效信息只作為參考甚至無視績效信息。這些問題一方面在于我國傳統(tǒng)的基數法早已根深蒂固，想要推行績效預算也不可能一蹴而就。另一方面，我國績效預算管理方面人才短缺也是重要原因，由于績效預算和績效評價工作具有很強的專業(yè)性，進行績效評價工作的相關人員不僅要具備必要的職業(yè)素養(yǎng)，還需要具備相當的專業(yè)水平。

（二）重效率輕績效問題

傳統(tǒng)預算管理重過程、輕績效，難以提高政府支出效率，優(yōu)化資源配置。在我國一些政府的追求是行政效率（包括超額完成任務），而不是績效（即完成任務后的有效公共服務）。這種重效率輕績效的問題在現(xiàn)實生活中也就產生了某些政府部門為了政績大修大建，而不為建成之后的后續(xù)工作負責。那么，這樣的政府預算目標算不算實現(xiàn)了？當然不算，要從源頭上提高財政資源配置的科學性和精準性，充分體現(xiàn)財政資金使用主體責任，形成“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔責”的機制。

（三）績效理念尚未轉化為績效行為

績效預算需要包含績效信息，在最理想的情況下，資源分配直接且明確地與績效信息相聯(lián)系。但在我國績效預算僅僅是報告或知曉型，還沒有達到決策型或理論型的高度。資源分配直接而明確地與績效相聯(lián)系在現(xiàn)實中是不存在的，但可以學習新西蘭把績效信息提升到與其他決策指標相同的高度。

（四）績效指標與指標體系

在我國，績效指標短缺是一個亟待解決的難題，績效指標不僅僅指的是單個的績效數據，它需要盡量滿足指數化的要求，進而有效地進行參考和比較。我們所向往的是一種可以方便合并統(tǒng)計，方便參考，方便同類比較、不同類加權比較的指標?？茖W的有用的績效指標體系應該包括各種類型滿足三維特征的績效指標，所謂三維特征即是指績效指標要滿足科學性，可操作性，管理上的有用性。實際上，我們所說的指標的短缺側面上也顯示了績效管理人才的短缺，從而導致績效管理中原理和方法論的短缺。

（五）“3E”“4E”還是其他

國外對績效指標框架的研究已經開展多年，過去我國很多學者都用“3E”來解釋績效，普遍認為：“3E”指標是解釋績效最好的出發(fā)點，所謂“3E”即是經濟（Economy），效率（efficiency），與效果（effectiveness）。近年來勞斯，杜魯克等人把公共組織的績效指標的主要設計理念表達為“4E”框架，與“3E”指標相比“4E”是一種更加理性的詮釋。相比只追求效益來說，強調公平概念更能突出當權者構建和諧社會的愿望，是一種理論的突破與創(chuàng)新。但是無論是“3E”還是“4E”都是很抽象的一個概念，這種解釋并不能幫助人民群眾切實的理解績效問題，反而讓人民感覺績效像是天方夜譚，不切實際。無論是“3E”“4E”還是其他理論，都是時代的產物，都可以應用于實踐，但在具體實踐中這些理論的優(yōu)越性還需要長久的檢驗。

三、我國績效預算改革的路徑選擇

（一）完善頂層設計是基礎

新《預算法》對預算追求績效的規(guī)定仍略顯空洞，追求績效要追求績效信息的規(guī)范性建設，績效信息體系的建設，以及健全預算目標的監(jiān)察與評價制度。在短期內追求《預算法》的重新修訂是不切實際的，但制定《預算法》的輔助性法律迫在眉睫。參考國際經驗我國應該在以下方面做出努力：（1）加快預算信息透明度建設，施行陽光預算，補充我國“自下而上”監(jiān)督的缺乏。（2）完善績效信息體系，加快建立一個貫穿各個部門的績效信息體系，這個體系應該可以貫穿，度量各個部門的申請預算情況，將預算資金落到實處。（3）完善績效指標體系，完善的績效指標應該是可以科學量化政府績效的體系化指標，可以通過一定的公式對同一部門的公共服務進行加總，對不同部門的績效進行比較。

（二）績效預算人才建設是關鍵

政府績效預算管理特別是績效信息和績效指標的處理專業(yè)性特別強，直接影響公共資金的使用效率。我國績效預算的發(fā)展時間相對較短，目前這方面的人才缺口巨大。國家應該加大對財政相關人才的培養(yǎng)力度，一方面建立專門的智庫團隊開創(chuàng)中國特色的預算體系，另一方面要加強預算人才統(tǒng)一培養(yǎng)，開設專門預算培訓學?；蛟陂_設財政學高等大學中設立培訓中心，對現(xiàn)有政府工作人員或其他人員進行職業(yè)培訓。

（三）觀念革新是重要條件

在中國特色的績效預算發(fā)展的過程中很多學者都提出績效預算與績效管理不是“兩張皮”而是一個統(tǒng)一的有機體，要將二者逐步融合。我國可以借鑒并發(fā)展法國經驗，在完善法制的同時要在預算管理中引入績效管理理念，并把績效管理理念完全融入到預算管理之中，形成中國特色的績效預算管理?？冃ьA算并不是減開支?？冃ьA算是為了讓公共資源達到最優(yōu)配置，更好的利用公共資源，而不是為了削減部門開支。

四、結語

在我國預算制度長時間探索中，績效預算一直處于不斷深入發(fā)展中，逐步形成了中國特色的績效預算雛形。但績效預算管理對我國來說畢竟是一個新事物，除了上述的問題，還有很多有待改善的地方：制度框架有待重建：績效目標缺少立法機構的有效審議；財政信息化建設比較滯后等。這些問題是不是一蹴而就，一年兩年就能解決的，我們應該給政府時間，期待一個更加完善，更加透明，更加合理的績效預算制度的誕生。

【參考文獻】

[1]王澤彩.預算績效管理：新時代全面實施績效管理的實現(xiàn)路徑[J].中國行政管理，2018，（4）：6-12. DOI：10.3782/j.issn.1006-0863.2018.04.01.

[2]李烝.加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系——財政部有關負責人就貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》答記者問[J].中國財政，2018，（20）：32-34.

[3]劉繼東.績效評估、聲譽效應與預算決策——美國聯(lián)邦政府新績效預算研究[D].廣東：中山大學，2009.

[4]李昕芮.新《預算法》實施后高校預算管理優(yōu)化研究——以C大學為例[D].安徽：安徽財經大學，2016.

[5]楊穎. 政府預算績效管理：模式與路徑[D]. 湖北：華中師范大學 2015.