■文 / 李晴 張安國(guó) 齊玥 袁蕾 付元賓

當(dāng)前，中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境仍處于污染排放和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高峰期、生態(tài)退化和災(zāi)害頻發(fā)的疊加期。作為各類污染源匯入的終端，近岸海域尤其是海灣受陸源污染排放、灣內(nèi)開(kāi)發(fā)利用等因素影響，環(huán)境污染問(wèn)題突出，治理修復(fù)難度較大，是中國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題最為集中、歷史欠賬最為嚴(yán)重的區(qū)域之一。

目前中國(guó)已經(jīng)全面建立實(shí)施河（湖）長(zhǎng)制，水環(huán)境保護(hù)治理壓力逐步向海洋傳導(dǎo)，中國(guó)亟需構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效管理機(jī)制，以謀求海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本改善。本文將分析中國(guó)重點(diǎn)海灣生態(tài)環(huán)境狀況及存在的環(huán)境與管理問(wèn)題，結(jié)合“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作推進(jìn)情況和當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的新形勢(shì)，提出全面建立實(shí)施灣長(zhǎng)制的對(duì)策建議。

一、中國(guó)海灣生態(tài)環(huán)境狀況與問(wèn)題

海灣是深入陸地形成明顯水曲的海域，是受海、陸雙重影響的特殊自然體，中國(guó)面積大于10平方公里的海灣有150多個(gè)，海灣岸線長(zhǎng)度約占大陸岸線總長(zhǎng)度的57%。海灣地區(qū)是工業(yè)化、城市化的熱點(diǎn)地區(qū)，伴隨著大規(guī)模工業(yè)區(qū)和濱海城鎮(zhèn)的建設(shè)，陸源入海污染壓力激增，同時(shí)，港口航運(yùn)、養(yǎng)殖等海上高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)也會(huì)產(chǎn)生海洋污染，造成了嚴(yán)重的海灣生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

（一）水環(huán)境污染嚴(yán)重

在海灣生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中，水環(huán)境污染問(wèn)題首當(dāng)其沖。2018年海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，中國(guó)實(shí)施監(jiān)測(cè)的面積大于100平方公里的44個(gè)海灣中，有16個(gè)四季均出現(xiàn)劣于第四類海水水質(zhì)（圖1），與2016年基本持平，主要污染物為無(wú)機(jī)氮和活性磷酸鹽，其中杭州灣、象山灣、三門(mén)灣等海灣夏季全灣均為劣四類水質(zhì)。

海灣地區(qū)濱海旅游業(yè)發(fā)達(dá)、人口聚集，海上環(huán)衛(wèi)制度尚不健全，海灘垃圾和海漂垃圾問(wèn)題突出，嚴(yán)重影響海岸景觀和民眾親海體驗(yàn)。

（二）生態(tài)功能明顯退化

海灣生態(tài)功能退化對(duì)海洋生態(tài)安全的影響不容忽視。監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，海灣生態(tài)系統(tǒng)普遍處于亞健康和不健康狀態(tài)，杭州灣連續(xù)多年處于不健康狀態(tài)。膠州灣生態(tài)功能明顯退化，生物資源顯著衰退，游泳生物趨于小型化。萊州灣漁業(yè)生物資源衰退趨勢(shì)未得到有效遏制，潮間帶生物資源,特別是優(yōu)質(zhì)魚(yú)類資源種類和數(shù)量降低。渤海灣生物群落結(jié)構(gòu)異常，魚(yú)卵仔魚(yú)密度偏低，作為漁場(chǎng)的功能已基本喪失。

（三）海灣空間被大量侵占

填海造地、圍灣養(yǎng)殖等造成海灣空間被大量侵占，海灣的自然岸線、灘涂濕地和開(kāi)放海域面積減小，海灣嚴(yán)重萎縮。膠州灣自20世紀(jì)60年代至今，自然岸線減少約90%,水域面積減少近49%；青堆子灣、錦州灣、丁字灣等面積減少均接近50%；海州灣面積減少接近30%；泉州灣灘涂濕地面積減少約48%。

（四）海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理問(wèn)題復(fù)雜且長(zhǎng)期存在

海灣自身屬性的特殊性與復(fù)雜性決定了海灣管理情況復(fù)雜。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)國(guó)家海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)分散在多個(gè)部門(mén)，導(dǎo)致出現(xiàn)復(fù)雜的“九龍治海”、協(xié)同失靈等區(qū)域管理以及部門(mén)分割管理的問(wèn)題。由于缺乏橫向協(xié)調(diào)，各部門(mén)在海灣管理中常常因部門(mén)利益各自為政；制定的行業(yè)性法規(guī)、規(guī)劃區(qū)劃相互之間既存在重復(fù)交叉，又存在互相沖突，管理中產(chǎn)生多頭治理、權(quán)責(zé)不明、問(wèn)責(zé)困難等問(wèn)題，致使地方海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任難以真正落實(shí)。

圖1 2018年四季均出現(xiàn)劣四類水質(zhì)的海灣

二、“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作推進(jìn)

2017年9月，原國(guó)家海洋局印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)海發(fā)〔2017〕14號(hào)），明確了灣長(zhǎng)制試點(diǎn)工作的基本原則、職責(zé)任務(wù)和保障措施，并對(duì)抓實(shí)抓細(xì)試點(diǎn)工作提出了具體要求。要求成立灣長(zhǎng)制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，浙江、秦皇島、青島、連云港和?？凇耙皇∷氖小毕绕趩?dòng)灣長(zhǎng)制試點(diǎn)工作。2018年，灣長(zhǎng)制試點(diǎn)工作范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，浙江、山東、海南3省已全面推行灣長(zhǎng)制工作，江蘇、河北、廣東和廣西等?。ㄗ灾螀^(qū)）部分沿海地市也逐步探索開(kāi)展灣長(zhǎng)制試點(diǎn)工作。

截至目前，灣長(zhǎng)制工作已經(jīng)取得了一定工作成效。一是試點(diǎn)地區(qū)灣長(zhǎng)制體制機(jī)制基本建立。各試點(diǎn)地區(qū)均設(shè)立各級(jí)灣長(zhǎng)和灣長(zhǎng)辦公室，明確灣長(zhǎng)制職責(zé)和任務(wù)。二是制度建設(shè)多點(diǎn)開(kāi)花。試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際，在建立灣長(zhǎng)框架體系的同時(shí)，探索出各具特色的制度建設(shè)模式，如浙江省建立巡灘員制度，海南省建立網(wǎng)格化海上環(huán)衛(wèi)制度，山東省針對(duì)萊州灣、丁字灣等重點(diǎn)海灣和跨市海灣設(shè)立省級(jí)灣長(zhǎng)等。三是任務(wù)聯(lián)動(dòng)責(zé)任明晰。灣長(zhǎng)制試點(diǎn)以“任務(wù)聯(lián)動(dòng)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)”為抓手，有效解決了海洋環(huán)境治理工作中“誰(shuí)來(lái)做、做什么”的問(wèn)題。四是灣長(zhǎng)制作用初步顯現(xiàn)。依托灣長(zhǎng)制，查處違法案件、取締“三無(wú)漁船”、實(shí)施各類專項(xiàng)整治工程等均取得階段性進(jìn)展，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)以往抓不實(shí)、抓不緊的痼疾正在逐步破解。

同時(shí)，也存在著一些問(wèn)題。一是國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的影響較大。受機(jī)構(gòu)調(diào)整中職能劃轉(zhuǎn)和人員流動(dòng)的影響，國(guó)家和地方灣長(zhǎng)制工作均一定程度上出現(xiàn)停滯的現(xiàn)象，國(guó)家對(duì)地方灣長(zhǎng)制工作最新進(jìn)展不盡掌握，地方存在觀望情緒，工作熱情不足，工作進(jìn)展趨緩，進(jìn)一步推進(jìn)灣長(zhǎng)制工作需要一劑強(qiáng)心針。二是灣長(zhǎng)制工作的頂層設(shè)計(jì)不夠完善。目前，地方組織結(jié)構(gòu)松散，缺少國(guó)家層面的統(tǒng)領(lǐng)，難以最大發(fā)揮灣長(zhǎng)制在海灣生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的政策合力。

三、全面建立實(shí)施灣長(zhǎng)制面臨的新形勢(shì)

（一）打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)需要強(qiáng)有力的制度保障

2015年，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出近岸海域水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)到70%左右的目標(biāo)。2018年，渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)全面打響，要求以2020年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，主要污染物排放總量大幅減少，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控，生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平同全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)的攻堅(jiān)目標(biāo)。作為各類污染源匯入的終端和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范的主戰(zhàn)場(chǎng)，近岸海域尤其是海灣的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量及變化趨勢(shì)，是對(duì)水污染防治、渤海綜合治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理等各類污染防治工作成效的綜合反映。要打贏涉海各類污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、加強(qiáng)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范、鞏固攻堅(jiān)戰(zhàn)取得的系列戰(zhàn)果，迫切需要構(gòu)建環(huán)境治理長(zhǎng)效機(jī)制的制度創(chuàng)新和制度保障。

（二）陸海統(tǒng)籌新形勢(shì)的形成為系統(tǒng)治海奠定了基礎(chǔ)

中國(guó)2018年啟動(dòng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合到新組建的生態(tài)環(huán)境部，是在新形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的重要舉措。改革打破了陸地與海洋之間的思維溝壑和體制壁壘，為陸海統(tǒng)籌、以海定陸奠定了基礎(chǔ)，改變了陸海分治現(xiàn)狀、實(shí)現(xiàn)了污染全過(guò)程防治，為有效解決近岸海域和海灣治理中長(zhǎng)期存在的職能條塊分割、職責(zé)交叉缺位、責(zé)任鏈條模糊、陸海難以聯(lián)動(dòng)等問(wèn)題奠定了重要基礎(chǔ)。

（三）人民群眾的美好生活需求進(jìn)一步提高

良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“中國(guó)高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)，持續(xù)加強(qiáng)海洋環(huán)境污染防治，保護(hù)海洋生物多樣性，實(shí)現(xiàn)海洋資源有序開(kāi)發(fā)利用，為子孫后代留下一片碧海藍(lán)天”?，F(xiàn)階段，中國(guó)已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期,也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的窗口期。當(dāng)前，沿海生態(tài)生活空間有限，偷排亂排、垃圾繞岸、私搭亂建、自然岸線減少等環(huán)境問(wèn)題較為突出，成為打造美麗海灣和為人民群眾提供碧海藍(lán)天、潔凈沙灘等更多優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品的巨大挑戰(zhàn)，迫切要求在海洋生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域有創(chuàng)新突破和作為。

（四)現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系發(fā)展的創(chuàng)新要求

河、湖、海洋以水貫通，是緊密聯(lián)系的生命共同體，目前，中國(guó)已全面建立實(shí)施河（湖）長(zhǎng)制，水環(huán)境治理的保護(hù)責(zé)任與壓力也隨之向海洋傳導(dǎo)，打通海域、流域生態(tài)環(huán)境治理的空間界限，構(gòu)建全面覆蓋河、湖、海洋的水污染治理體系，創(chuàng)新探索生態(tài)環(huán)境治理理論發(fā)展成為現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系發(fā)展的必要。

四、全面建立實(shí)施灣長(zhǎng)制的對(duì)策建議

（一）深入貫徹陸海統(tǒng)籌，構(gòu)建系統(tǒng)治海大格局

海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題體現(xiàn)在海里，根子卻在陸上，不能“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”。通過(guò)灣長(zhǎng)制的建立，充分發(fā)揮海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的倒逼作用，治海先治灣，治灣先治河，治河先治陸，充分利用“打通陸地和海洋的機(jī)制體制優(yōu)勢(shì)”打通流域和海域的生態(tài)環(huán)境治理邊界，促進(jìn)灣長(zhǎng)制與河長(zhǎng)制的深入融合，構(gòu)建廣泛的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一戰(zhàn)線，形成系統(tǒng)治海大格局，真正推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作由部門(mén)負(fù)責(zé)的“海洋小環(huán)?！弊兂捎傻胤近h委、政府主導(dǎo)的“海洋大環(huán)?！?。

（二）進(jìn)一步明確灣長(zhǎng)制建設(shè)的定位

灣長(zhǎng)制不是對(duì)地方政府的海洋綜合管理職責(zé)實(shí)行“拿來(lái)主義”，亦不能對(duì)地方海灣綜合管理工作大包大攬，而應(yīng)是緊扣海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)落實(shí)，建立一種責(zé)任協(xié)調(diào)和落實(shí)機(jī)制。通過(guò)灣長(zhǎng)制的建立真正將地方海洋生態(tài)環(huán)境治理中因部門(mén)、行業(yè)而分散的職能和責(zé)任粘合起來(lái)，激活和調(diào)動(dòng)現(xiàn)有管理體制和制度運(yùn)行中打不通、落不下、抓不實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（三）重視頂層設(shè)計(jì)和長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建

充分調(diào)研掌握“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管現(xiàn)狀、沿海陸域水系污染治理現(xiàn)狀和河長(zhǎng)制等發(fā)展現(xiàn)狀，堅(jiān)持以突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)向，以環(huán)境治理理論為指導(dǎo)，開(kāi)展全面推進(jìn)灣長(zhǎng)制工作的頂層設(shè)計(jì)，制定出臺(tái)建立實(shí)施灣長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)、工作方案，宏觀上指導(dǎo)灣長(zhǎng)制工作體系、制度體系、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。指導(dǎo)沿海城市構(gòu)建完善陸海統(tǒng)籌的責(zé)任分工和協(xié)調(diào)機(jī)制，形成“陸域+海域”的協(xié)同治理體系。

（四）重點(diǎn)突破，實(shí)施“一灣一策”

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、因?yàn)呈┎?，立足海灣生態(tài)環(huán)境實(shí)際情況與存在問(wèn)題，以突出環(huán)境問(wèn)題為重點(diǎn)，分析灣長(zhǎng)制可以直接解決的問(wèn)題、間接解決的問(wèn)題、未來(lái)解決的問(wèn)題，以重點(diǎn)海灣為突破口，探索制定“一灣一策”方案，制定差別化的保護(hù)策略與管理措施，提出問(wèn)題清單、目標(biāo)清單、任務(wù)清單、措施清單和責(zé)任清單。重點(diǎn)突破，以點(diǎn)帶面，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)治理”。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督考核作用

灣長(zhǎng)制考核體系要與環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核有機(jī)銜接，應(yīng)構(gòu)建灣長(zhǎng)制監(jiān)督考核體系?？山梃b藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)強(qiáng)化監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施灣長(zhǎng)制監(jiān)督考核“五步法”，將重點(diǎn)海灣及近岸海域治理責(zé)任分解落實(shí)到沿海各城市，以海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的核心職責(zé)，推動(dòng)灣長(zhǎng)制工作定標(biāo)定向，督促各級(jí)政府履職盡職。