□夏柱智

改革開放進行了四十多年，基層農(nóng)村社會的經(jīng)濟、政治、文化、社會和輿論環(huán)境發(fā)生了“千年未有之變局”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的穩(wěn)定為國家經(jīng)濟快速發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定作出了巨大的貢獻。

在全面深化改革和鄉(xiāng)村振興的背景下，作為政權(quán)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又再一次扮演重要的角色，中國還在繼續(xù)現(xiàn)代化，農(nóng)村會遇到各種難以預(yù)料到的問題和風(fēng)險，這些都需要一個具有強大能力的基層政權(quán)組織，一個“積極作為、敢于作為和善于作為”的基層干部隊伍。如何激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的狀態(tài)是一個重要課題。

解決基層干部身份割裂問題

整體來看，中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收入偏低。筆者調(diào)研的中部某省的汪鎮(zhèn)的普通科員每月拿到手的工資是2500元，副科干部是2800元，正科級干部是3200元。正科級干部的年收入也沒有超過5萬元，確實偏低。主要影響因素是地方財政水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資收入由職務(wù)工資、職級工資、國家津貼和地方津貼四部分構(gòu)成。不同區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資差別在地方津貼水平，因此在上海、蘇州等發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年收入普遍超過10萬元，而中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般在3萬—5萬元，相對于發(fā)達地區(qū)這一收入是偏低的。

汪鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也理解工資偏低的原因。由于地方財政限制，他們也沒奢望能大幅度提高工資，這是不現(xiàn)實的。目前令鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感到不滿的直接原因是割裂的干部身份造成工資、福利及晉升機會截然不同，而這種割裂的身份制度是歷史原因意外地造成的。

在上世紀八九十年代，地方政府在人事上嚴格區(qū)分了干部和工人兩種身份，大中專畢業(yè)生進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)享受“干部”待遇，高中畢業(yè)就只能享受“工人”待遇（比如退役軍人安置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。干部身份包括行政編或事業(yè)編干部，當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“糊里糊涂”就進來了，沒有在意。

2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行逢進必考，2005年原行政編干部全部登記為“公務(wù)員”，公務(wù)員和事業(yè)編干部之間的差別逐漸擴大，形成歷史遺留問題。目前，汪鎮(zhèn)64個干部，有25個公務(wù)員，39個事業(yè)編干部，其中干部身份16人，工人身份23人。

工資福利分配的不公平逐漸成為問題。按照政策，事業(yè)編干部要想漲工資，就必須去考會計電算化等各類技術(shù)職稱（公務(wù)員漲工資主要依靠提升級別），而這些職稱在日常工作中基本無實用價值，無端耗費干部精力。

近幾年隨著公車改革、職務(wù)職級并行等改革，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主體部分的事業(yè)編干部無法享受改革成果，他們因身份導(dǎo)致的不公平感越來越強，如差異化的車改補貼政策。按照政策，事業(yè)編干部不享受補貼，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心理不平衡。在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，事業(yè)編干部的工作和公務(wù)員沒有區(qū)別，都是綜合性的，他們目前是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主力，車補之類的分配顯然要考慮到這個實際。

晉升機會的矛盾是另一個更容易激發(fā)不滿的因素。本來基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的提拔機會少，每一次一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分到的是1—2個指標。而按照現(xiàn)行人事政策，一般從公務(wù)員編制干部中提拔干部，那么原鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部的提拔機會基本被截斷了?！皼]有盼頭怎么有干頭？”沒有提拔機會對他們的工作和心態(tài)造成很大的負面影響。

在汪鎮(zhèn)，一共11個班子成員中只有4個是公務(wù)員，其它是事業(yè)編制。他們占的是公務(wù)員崗位，身份卻是事業(yè)編制。按照目前制度卻沒有提拔空間，影響事業(yè)干部的積極性。政策應(yīng)該給予進一步的政治空間，形成公平的制度安排。

激勵基層干部擔當作為

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是黨的政策的具體執(zhí)行者。目前的問題是權(quán)力與責任失衡時，相對于縣直部門干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總是處在矛盾的前線，成為各類追責、處分、“挨板子”的對象，思想顧慮很大，被逼入各類機會主義和消極不作為中。因此要有效激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，必須要解決這一問題，主要路徑是上級黨委政府敢于擔當，從組織上支持他們依據(jù)法律和政策辦事。

以上困境汪鎮(zhèn)在過去多年的信訪治理中非常典型。隨著基層社會矛盾和利益主體分化，信訪形勢日益嚴峻。每年“兩會”、國慶等敏感時期，越是不允許農(nóng)民越級上訪，農(nóng)民越是上訪。因此在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，維穩(wěn)超越一切工作成為中心工作。對老上訪戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取包保責任制等方式24小時穩(wěn)控，耗費極大的人力物力財力。對上訪專業(yè)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每日和他們周旋，陪吃、陪玩、陪著去旅游，想盡辦法搞好關(guān)系，幾近哀求上訪戶不要上訪，但是總有失控的時候。近幾年周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)因非訪已致兩名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記被免職?！耙箬b不遠啊”，汪鎮(zhèn)鎮(zhèn)長感慨道：“與非訪戶糾纏到筋疲力盡，這種不問是非、妥協(xié)求全，消耗基層干部精力和尊嚴?！?/p>

在一線的各類違法行為查處，屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成為動不動就追責的對象，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏足夠的治理資源。如政府要拆除違法建筑，本來是國土、規(guī)劃等執(zhí)法部門的責任。但是這些部門拆不下來，他們通過縣壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在拆除違法建筑過程中，是沒有合法性的，因此一旦出了事情責任就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的?；鶎痈刹啃蜗蟮卣f，“機關(guān)槍掃，倒下的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，縣部門則善于保護自己”。還比如安全生產(chǎn)、環(huán)境保護，按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權(quán)，只有宣傳和協(xié)助執(zhí)法的職能，但是按照屬地管理原則，出了問題都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，整日處在行政風(fēng)險中。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是代表組織做工作，組織支持和肯定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部底氣的來源。在涉及大是大非的關(guān)鍵時刻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記要想的問題，“縣委縣政府是否會全力支持我？”一旦在一線政策執(zhí)行過程中，上級黨委政府無原則地問責、處分，會讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部寒心。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，一線的警察、城管、醫(yī)生、教師等都是如此。要激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極作為敢于作為，上級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部首先要擔當。正如汪鎮(zhèn)當?shù)乜h委書記所講的，“領(lǐng)導(dǎo)干部代表著組織，代表著組織的態(tài)度，領(lǐng)導(dǎo)干部不擔當讓普通干部如何擔當？”。

2015年之后，為了改變這種局面，汪鎮(zhèn)所在的縣委縣政府決心改變相關(guān)體制機制。主要舉措是按照季度在全縣評選“敢于擔當”人物，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位推薦人選，在縣層面評選，每一個季度推選敢于擔當干部5—7名，由縣委書記親自頒發(fā)證書。目前已經(jīng)進行了第五屆，一共推選了近30個敢于擔當人物。這些敢于擔當人物是在基層敢于堅持政策原則的，敢于攻堅克難的優(yōu)秀干部。目前，對這些敢于擔當人物，縣委的態(tài)度：具備提拔條件的優(yōu)先提拔，不具備提拔條件的給予重用，安排到重要崗位上。這一措施極大地鼓舞了基層干部的士氣，改變了基層政治生態(tài)。

多做“暖心工程”

長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部奮戰(zhàn)在一線，努力貫徹黨的路線、方針和政策。汪鎮(zhèn)黨委書記說，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不是拿工資，喝茶水，看報紙，逛大街，而是每天很充實甚至很辛苦”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從事的工作包括三類：分管工作、包村工作和中心工作。

在汪鎮(zhèn)近幾年由于環(huán)保要求，秸稈防火成為主要工作。“三秋”“三夏”防火期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每天早上七點到晚上十點在地頭待命，“最緊要的那幾天，晚上干部要睡在地頭防火，女同志、男同志都在麥地里睡，早上點名和吃飯均在地頭”。不止三秋三夏，清明節(jié)和除夕當天，為了防止老百姓燒紙、燃放鞭炮引發(fā)火災(zāi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要上山防火。因此有一種說法，“國家法定節(jié)假日是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最害怕的”。

為了體現(xiàn)組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)懷，一些地方黨委提出“暖心工程”，把組織關(guān)懷滲入到工作和生活的細微之處。按照鎮(zhèn)黨委書記的看法，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也是人，只有你把他看作是一家人了，他才會用心去干。”事實也表明“暖心工程”把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)變成一個共同體，形成共同干事業(yè)的機關(guān)文化，激勵了在艱苦環(huán)境中工作的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。

改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作環(huán)境是很多地區(qū)迫切的工作。汪鎮(zhèn)限于經(jīng)濟困難，長期不修繕，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公樓破舊不堪，有的已經(jīng)成為危房，生活設(shè)施十分落后，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作。2014年，汪鎮(zhèn)政府申請一筆資金將破舊的辦公樓和住宿樓進行裝修，門窗換了，墻壁刷白。為了方便鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在“防火”季節(jié)值班休息（當?shù)叵募痉阑?個月，秋季防火1個月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)宿舍），鄉(xiāng)鎮(zhèn)還在宿舍裝空調(diào)、熱水器，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部值班營造良好的工作環(huán)境，溫暖了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的心。

汪鎮(zhèn)在生活的細微之處關(guān)注干部最能體現(xiàn)組織的關(guān)心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部生日時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)食堂為其煮一碗雞蛋長壽面，在LED顯示屏打出來“祝XXX生日快樂”，黨委書記親自發(fā)一條祝福微信。這條微信“就像是一架小推車，推著他們認真工作”。三八節(jié)時，黨委書記帶頭為婦女職工發(fā)微信紅包。團委牽頭，在春節(jié)前幫忙托管孩子，輔導(dǎo)做作業(yè)做手工。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部父母病了，領(lǐng)導(dǎo)親自去看望，力所能及解決經(jīng)濟方面的困難，等等。

經(jīng)常表揚表現(xiàn)出色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是很多領(lǐng)導(dǎo)干部的策略。在汪鎮(zhèn)所在的縣，縣委書記通過給父母送“感謝信”的方式表彰優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，極大地激勵了基層干部。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記說，“縣委書記到我父母家里看望，送一個感謝信，說我表現(xiàn)很好。這個效果比發(fā)獎金效果好，這叫面子，父母有面子，有自豪感?！?/p>

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長對普通干部激勵的作用也很明顯。一個普通干部為了迎檢忙著在村里打掃衛(wèi)生，鎮(zhèn)長去督導(dǎo)時表揚了她，說“辛苦了”。這名當事干部非常感動，“我沒想到他會表揚我，當時很感動，起碼自己做的工作領(lǐng)導(dǎo)都看到了，工作得到了肯定，激勵自己的工作。”