楊曉茹 姜大川 康立蕓 韓沂樺

規(guī)劃是人類(lèi)在某一階段認(rèn)識(shí)和改變自身狀況以及外部環(huán)境的重要手段，在人類(lèi)的發(fā)展進(jìn)程中，人們不斷地通過(guò)有意識(shí)地規(guī)劃改造人與自然的關(guān)系、改善自身的生活狀況和環(huán)境，對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)也在不斷的“試錯(cuò)”中逐步提升和完善，可以說(shuō)人類(lèi)的發(fā)展史也就是規(guī)劃的歷史。黨中央國(guó)務(wù)院高度重視規(guī)劃工作，黨的十九大提出要?jiǎng)?chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。2018年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意義》（中發(fā)〔2018〕44號(hào)），為新時(shí)代做好規(guī)劃工作指明了方向，提出了新要求。2019年1月，中央深化改革委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于建立國(guó)土規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，意見(jiàn)提出，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，面對(duì)新形勢(shì)新要求，水利規(guī)劃將迎來(lái)更多變革和挑戰(zhàn)。

一、空間規(guī)劃體系框架及新要求

空間規(guī)劃是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)政府部門(mén)對(duì)所轄國(guó)土空間資源和布局進(jìn)行的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃和統(tǒng)籌安排，旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間有效管控及科學(xué)治理，促進(jìn)發(fā)展與保護(hù)的平衡?？臻g規(guī)劃不是簡(jiǎn)單對(duì)自然空間的劃分，而是對(duì)空間使用的規(guī)劃，其核心是建立各種空間使用之間的關(guān)系，也是對(duì)各類(lèi)空間使用的公共干預(yù)，為各類(lèi)政策搭建一個(gè)協(xié)同平臺(tái)。

根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2019]18號(hào)）文，按照“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”的事權(quán)劃分原則，同時(shí)考慮保護(hù)優(yōu)先、集約節(jié)約、分類(lèi)分級(jí)、多規(guī)合一等原則，國(guó)土空間規(guī)劃體系包括總體規(guī)劃、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，其中國(guó)家、省、市縣編制國(guó)土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃;市縣以下編制詳細(xì)規(guī)劃，作為核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)?？傮w規(guī)劃是相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù);相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接。

從縱向?qū)用婵?，?guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是政策和總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性，重點(diǎn)是對(duì)發(fā)展質(zhì)量的指導(dǎo)，明確各類(lèi)紅線與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的底線控制;省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的落實(shí)，側(cè)重協(xié)調(diào)性，重點(diǎn)對(duì)各類(lèi)底線性?xún)?nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌和對(duì)各類(lèi)結(jié)構(gòu)性要素進(jìn)行引導(dǎo);市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃是本級(jí)政府對(duì)上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，重點(diǎn)是地方管理與開(kāi)發(fā)管控，明確各類(lèi)用途分區(qū)分類(lèi)，保障紅線性、公共性?xún)?nèi)容落地，對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)有指引作用，側(cè)重于實(shí)施。

從橫向?qū)用婵矗傮w規(guī)劃是空間規(guī)劃體系的最頂層規(guī)劃，也是最核心的一層，是其他層規(guī)劃制定時(shí)必須遵循的大邏輯、大方向、大框架。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是在國(guó)土空間規(guī)劃框架約束下，更加注重專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，將國(guó)土空間規(guī)劃中需要具體體現(xiàn)的內(nèi)容或者針對(duì)某一專(zhuān)門(mén)問(wèn)題而進(jìn)行的空間性規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的延伸和細(xì)化。區(qū)域規(guī)劃是針對(duì)區(qū)際或區(qū)內(nèi)系統(tǒng)做出的總體部署，是總體規(guī)劃在特定空間尺度的落實(shí)。詳細(xì)規(guī)劃是直接對(duì)更小空間利用及其配套設(shè)施做出更詳細(xì)、更具體安排的空間性規(guī)劃。

（一）空間規(guī)劃要立足水資源及其承載力現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

空間規(guī)劃需要依賴(lài)在對(duì)自然資源數(shù)量、質(zhì)量客觀評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，同時(shí)要建立以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為代表的現(xiàn)狀基礎(chǔ)雙評(píng)價(jià)，包含了對(duì)土地、礦產(chǎn)、森林、海洋、草原、水等自然資源的現(xiàn)狀和潛力的分析評(píng)價(jià)。水是基礎(chǔ)性的自然資源，具有流域整體性和功能綜合性等特點(diǎn)，因此，空間規(guī)劃需要以水資源及其開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀評(píng)價(jià)分析為基礎(chǔ)，立足水資源環(huán)境承載能力，按照最嚴(yán)格水資源管理制度和國(guó)家節(jié)水行動(dòng)要求，科學(xué)合理利用水資源，優(yōu)化水資源開(kāi)發(fā)利用結(jié)構(gòu)，提高水資源綜合利用能力和水平。

（二）空間規(guī)劃對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)具有約束和管控作用

空間規(guī)劃的核心要義是統(tǒng)籌山水林田湖草等多要素，實(shí)現(xiàn)多要素的空間均衡，在自然資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，形成全域全類(lèi)型空間管制措施，為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保障，對(duì)其他規(guī)劃提出的基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)、資源能源、生態(tài)環(huán)保等開(kāi)發(fā)保護(hù)提供指導(dǎo)和約束。水資源是聯(lián)系山水林田湖草共同體各要素的紐帶，也是“三區(qū)三線”空間規(guī)劃的核心要素，空間規(guī)劃涉及水資源環(huán)境承載力、水生態(tài)空間保護(hù)開(kāi)發(fā)、“三區(qū)三線”及空間配置要素等內(nèi)容，對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)、水生態(tài)空間及紅線劃定和管控、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具有約束和管控作用。

二、構(gòu)建以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以流域綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)的新時(shí)代水利規(guī)劃體系

水利規(guī)劃是水利發(fā)展的藍(lán)圖和綱領(lǐng)，是水利工作的基礎(chǔ)和龍頭，是水行政主管部門(mén)履行政府職責(zé)，推動(dòng)水利改革發(fā)展的重要手段，也是完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、強(qiáng)化涉水事務(wù)監(jiān)管的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。《中華人民共和國(guó)水法》第十四條對(duì)水利規(guī)劃體系作出規(guī)定，明確了以國(guó)家、流域、區(qū)域三級(jí)，綜合規(guī)劃和專(zhuān)業(yè)規(guī)劃兩類(lèi)為基本框架的水利規(guī)劃體系。流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃，專(zhuān)業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從綜合規(guī)劃。流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃以及與土地利用關(guān)系密切的專(zhuān)業(yè)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，兼顧各地區(qū)、各行業(yè)的需要。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整、國(guó)家關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系、建立空間規(guī)劃體系、推進(jìn)“多規(guī)合一”的深入推進(jìn)，亟需按照新形勢(shì)新要求建立多規(guī)融合的水利規(guī)劃體系，加強(qiáng)規(guī)劃間的銜接協(xié)調(diào)，更好發(fā)揮水利規(guī)劃的基礎(chǔ)和指導(dǎo)作用。為此，提出構(gòu)建以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以流域綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)的多規(guī)融合的新時(shí)代水利規(guī)劃體系。

水利規(guī)劃從空間層面分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，從專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域分為發(fā)展規(guī)劃、綜合規(guī)劃、專(zhuān)業(yè)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃四類(lèi)。發(fā)展規(guī)劃是水利規(guī)劃體系的綱領(lǐng)，是以宏觀控制為目標(biāo)的規(guī)劃;綜合規(guī)劃和專(zhuān)業(yè)規(guī)劃是水利規(guī)劃的主體和基礎(chǔ);專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)某一專(zhuān)業(yè)范圍或某一問(wèn)題的深化，是對(duì)綜合規(guī)劃和專(zhuān)業(yè)規(guī)劃的補(bǔ)充和延伸。根據(jù)《水法》要求，流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃，專(zhuān)業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從綜合規(guī)劃，顯然，在水利規(guī)劃的主體和基礎(chǔ)中流域綜合規(guī)劃地位高于其他規(guī)劃。

（一）強(qiáng)化水利發(fā)展規(guī)劃在行業(yè)發(fā)展中的統(tǒng)領(lǐng)作用

水利發(fā)展規(guī)劃是國(guó)家發(fā)展規(guī)劃國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，是國(guó)家決策部署水利重大項(xiàng)目、重大工程和重大政策等的主要參考依據(jù)，是水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和綱領(lǐng)文件，是指導(dǎo)水利領(lǐng)域發(fā)展、合理配置水資源、布局重大水利工程項(xiàng)目、制定相關(guān)政策的重要依據(jù)，具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性、綜合性、導(dǎo)向性、約束性和可操作性。水利發(fā)展規(guī)劃在整個(gè)規(guī)劃體系中，是以宏觀調(diào)控為目標(biāo)的，規(guī)劃內(nèi)容不僅要處理流域與區(qū)域、整體與局部、長(zhǎng)期與短期之間的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)好中央與地方、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，具有很強(qiáng)的綜合性。規(guī)劃不僅是指導(dǎo)當(dāng)前水利發(fā)展的必需之舉，也是引領(lǐng)未來(lái)創(chuàng)新的必要之策，規(guī)劃提出的預(yù)期目標(biāo)和主要任務(wù)，集中展示了政府對(duì)未來(lái)水利改革發(fā)展趨勢(shì)的分析判斷和預(yù)測(cè)，對(duì)各級(jí)政府部門(mén)和社會(huì)行為起到一定的指導(dǎo)作用，具有一定的導(dǎo)向性。規(guī)劃提出的各項(xiàng)內(nèi)容具有約束性，政府及相關(guān)的市場(chǎng)主體必須執(zhí)行，規(guī)劃提出的目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、采取的行動(dòng)方案，應(yīng)具有很強(qiáng)的可操作性，在水利規(guī)劃體系中應(yīng)突出水利發(fā)展規(guī)劃的綱領(lǐng)性作用，通過(guò)水利發(fā)展五年規(guī)劃的編制與國(guó)家規(guī)劃體系有機(jī)銜接。

（二）突出流域綜合規(guī)劃的重要支撐作用

流域是以河湖水系和水資源為紐帶構(gòu)成的自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)。流域綜合規(guī)劃是統(tǒng)籌研究一條河流流域范圍內(nèi)各項(xiàng)開(kāi)發(fā)、治理、保護(hù)與管理任務(wù)的綜合性規(guī)劃，是以整個(gè)流域?yàn)閱卧M(jìn)行的統(tǒng)一規(guī)劃，是指導(dǎo)流域治理開(kāi)發(fā)和保護(hù)管理的綱領(lǐng)性文件，具有很強(qiáng)的技術(shù)專(zhuān)業(yè)性和基礎(chǔ)性，流域內(nèi)的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)和專(zhuān)項(xiàng)水利規(guī)劃，以及規(guī)劃研究范圍內(nèi)涉及的支流規(guī)劃和地區(qū)水利規(guī)劃均應(yīng)以流域綜合規(guī)劃為依據(jù)并具有約束和指導(dǎo)性作用。規(guī)劃期一般是20—30年，通常每15—20年修編一次，在水利規(guī)劃體系中屬于基礎(chǔ)性規(guī)劃，在國(guó)家規(guī)劃體系中是編制京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域規(guī)劃和水利發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)，在空間規(guī)劃體系中屬于具有空間屬性的水利領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、流域綜合管理的重要支撐性規(guī)劃。上世紀(jì)40—80年代編制的流域綜合規(guī)劃為保障防洪安全、供水安全、生態(tài)安全修建重大水利工程奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，21世紀(jì)以來(lái)，流域綜合規(guī)劃遵循“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)”的原則，更加突出流域管理的重要作用，更加重視流域內(nèi)水資源、水環(huán)境生態(tài)的保護(hù)修復(fù)，強(qiáng)化對(duì)流域內(nèi)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的管理與控制。流域綜合規(guī)劃包含多個(gè)空間規(guī)劃元素，涉及水資源分區(qū)、防洪區(qū)、排澇分區(qū)、岸線利用區(qū)劃、水功能區(qū)劃、水土流失與水土保持分區(qū)等，不僅涵蓋水利行業(yè)的各領(lǐng)域，還包括土地、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、水域岸線空間等內(nèi)容，是空間規(guī)劃的核心基礎(chǔ)，也是與各類(lèi)規(guī)劃相銜接的技術(shù)支撐。

（三）加強(qiáng)水利規(guī)劃與空間規(guī)劃的深度融合

傳統(tǒng)水利規(guī)劃自成體系，同時(shí)又具有相對(duì)封閉的特點(diǎn)，當(dāng)前，我國(guó)治水主要矛盾從人民對(duì)除水害興水利的需求與水利工程能力不足之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為人民對(duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足之間的矛盾。習(xí)總書(shū)記“十六字”治水方針為當(dāng)前水利規(guī)劃工作指明了方向，“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的總基調(diào)正是以“調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，抓住了解決新時(shí)代治水主要矛盾的突破口，水利規(guī)劃需要突出空間管控、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，與空間規(guī)劃深度融合。

水作為重要的自然資源，具有自然演化功能、社會(huì)服務(wù)功能和生態(tài)服務(wù)功能，水和以水流為載體的物質(zhì)循環(huán)、能量傳遞過(guò)程，對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)社會(huì)提供了多種支撐與服務(wù)功能，水流功能穿插于城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間功能之中，是聯(lián)系山水林田湖草共同體各要素的紐帶，也是“三區(qū)三線”空間規(guī)劃的核心要素，水利規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)空間多要素均衡的基礎(chǔ)。水生態(tài)空間是國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)空間的重要組成之一，是為水文—生態(tài)系統(tǒng)提供必要的空間，直接為人類(lèi)提供水生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品，以及保障水生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品正常供給的生態(tài)空間，包括河流、湖泊等水域岸線空間，以及涵養(yǎng)水源和保持水土的陸域涉水生態(tài)空間等，一方面水的三大功能決定了城鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃都需要水的支撐，另一方面，國(guó)土空間布局要考慮資源環(huán)境的承載能力，水在國(guó)土空間規(guī)劃及管控中具有資源保障和約束引導(dǎo)作用。因此，應(yīng)從功能協(xié)同的角度出發(fā)，以水生態(tài)空間管控為切入點(diǎn)，以保障國(guó)家水安全的戰(zhàn)略高度為目標(biāo)，加強(qiáng)水利規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的深度融合。

（四）豐富新形勢(shì)下水利規(guī)劃的內(nèi)涵

為貫徹落實(shí)習(xí)總書(shū)記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和保障水安全的重要指示精神，按照新發(fā)展理念，水利規(guī)劃編制也要適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)要求，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，體現(xiàn)共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)的要求，強(qiáng)化水利工程補(bǔ)短板、涉水活動(dòng)強(qiáng)監(jiān)管，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的水安全保障，因此，水利規(guī)劃思路上更加突出以人為本、人水和諧、節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理和改革創(chuàng)新，規(guī)劃內(nèi)容不僅要包括防洪減災(zāi)、水資源配置、河湖水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、水土保持、水利基礎(chǔ)設(shè)施布局和能力提升等內(nèi)容，還要包括用水管控、河湖水域生態(tài)空間管控、對(duì)發(fā)電、航運(yùn)等綜合利用要求等，要做到將與水有關(guān)的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)限定在水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載力約束和管控范圍內(nèi)。

（五）減少不必要的規(guī)劃編制

規(guī)劃是政府履行職能的重要依據(jù)，也是處理政府和市場(chǎng)關(guān)系的重要載體，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，要少編規(guī)劃，減少不必要的政府干預(yù)。為有效解決規(guī)劃數(shù)量過(guò)多、質(zhì)量不高、銜接不充分、交叉重疊等問(wèn)題，中發(fā)44號(hào)文要求健全規(guī)劃編制目錄清單管理制度，提出“除黨中央、國(guó)務(wù)院有明確要求外，未列入目錄清單、審批計(jì)劃的規(guī)劃，原則上不得編制或批準(zhǔn)實(shí)施”，本次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，按照調(diào)整后的部門(mén)設(shè)置形成新的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系，規(guī)劃編制可與部門(mén)職責(zé)和事權(quán)相應(yīng)，規(guī)劃內(nèi)容要基于部門(mén)事權(quán)，專(zhuān)注于規(guī)劃對(duì)象本身，規(guī)劃范圍要窄且明確，一方面應(yīng)減少不必要的規(guī)劃編制，另一方面，水利規(guī)劃與其他規(guī)劃相互銜接、相互協(xié)調(diào)的內(nèi)容越來(lái)越多，在保持水利規(guī)劃體系完整性的基礎(chǔ)上，通過(guò)留出接口，與發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃對(duì)接，開(kāi)放式地納入多部門(mén)，共同進(jìn)行規(guī)劃編制。

〔本文系基金項(xiàng)目“水利改革與發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：126214000000171004）研究成果〕

（作者單位：水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院）