張正平 夏海

2003年國務(wù)院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，將農(nóng)村信用社的管理權(quán)限下放給省級政府，各省隨之陸續(xù)組建了農(nóng)村信用社聯(lián)合社（簡稱“省聯(lián)社”），由省聯(lián)社具體承擔(dān)對轄內(nèi)農(nóng)村信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)的職能。在過去的十幾年里，省聯(lián)社逐步形成了對農(nóng)信機(jī)構(gòu)（包括農(nóng)信社、農(nóng)合行、農(nóng)商行）的人事任免、經(jīng)營管理和風(fēng)險控制等方面的全面管理，但由于自身機(jī)制不健全，省聯(lián)社對農(nóng)信機(jī)構(gòu)的管理行政色彩越來越濃厚，以致演化成超越政策范圍的強(qiáng)制“干預(yù)”。從某種程度上看，這種“干預(yù)”在改革初期和穩(wěn)定期推動了農(nóng)村信用社的發(fā)展，但隨著我國農(nóng)村信用社股份制改革的逐步推進(jìn)，大部分農(nóng)村信用社改制成為縣級獨(dú)立法人，并已具備獨(dú)立運(yùn)營和良好的風(fēng)險控制能力，省聯(lián)社的“干預(yù)”已經(jīng)不合時宜，并逐漸暴露出越來越多的問題，引起各方高度關(guān)注。?

為此，2012年發(fā)布的《中國銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范農(nóng)村信用社省（自治區(qū)）聯(lián)合社法人治理的指導(dǎo)意見》、2014年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)三農(nóng)發(fā)展的若干意見》、2016年到2018年連續(xù)三年的“中央一號文件”均提出要推進(jìn)省聯(lián)社改革。為深入貫徹落實中央農(nóng)村工作會議、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》有關(guān)要求，切實提升金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興效率和水平，人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部日前聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確要“積極探索省聯(lián)社改革路徑，理順農(nóng)信社管理體制”。在新一輪農(nóng)信社改革即將開啟之際，有必要重新評估省聯(lián)社模式下對各級農(nóng)信機(jī)構(gòu)干預(yù)的成效，反思其存在的問題，為后續(xù)改革提供些許啟示。

改革過去時：省聯(lián)社的歷史貢獻(xiàn)?

自2001年我國第一家省聯(lián)社在江蘇組建到2003年國務(wù)院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，全國各省陸續(xù)籌建省聯(lián)社，省聯(lián)社模式運(yùn)行至今已有16年的時間。盡管學(xué)界和業(yè)界對省聯(lián)社模式爭議眾多，但不可否認(rèn)的是，在過去的十幾年里，省聯(lián)社在我國農(nóng)村信用社改革、農(nóng)村金融發(fā)展的進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，有效地促進(jìn)了我國農(nóng)信機(jī)構(gòu)的發(fā)展，支農(nóng)效率不斷提高。具體來看，省聯(lián)社對農(nóng)信機(jī)構(gòu)的“干預(yù)”發(fā)揮了以下幾方面的作用。

首先，緩解農(nóng)信社內(nèi)部人控制問題。由于農(nóng)信社機(jī)構(gòu)規(guī)模小，體制機(jī)制較為落后，因此農(nóng)信機(jī)構(gòu)一直存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、所有權(quán)主體缺位等問題，盡管歷經(jīng)數(shù)次改革，從合作制到股份制，但其公司治理體系仍在逐步完善之中，內(nèi)部人控制問題一直是農(nóng)信機(jī)構(gòu)的隱患所在。一方面，各地的省聯(lián)社積極推進(jìn)建章立制，對農(nóng)村信用社的信貸管理、財務(wù)管理、風(fēng)險控制等做出了規(guī)定，規(guī)范信用社管理，成效顯著。例如，安徽省聯(lián)社制定《加強(qiáng)農(nóng)村信用社內(nèi)控制度建設(shè)的工作意見》，防止農(nóng)信社個別股東一家獨(dú)大，在一定程度上緩解了農(nóng)信社的內(nèi)部人控制問題。另一方面，省聯(lián)社通過對農(nóng)信社高管提名進(jìn)行的人事干預(yù)，也在一定程度上成為“防范內(nèi)部人控制”的一道防線。

其次，提升農(nóng)信系統(tǒng)整體風(fēng)險控制能力。農(nóng)信社的小法人定位決定了其在規(guī)模方面的劣勢，即使部分農(nóng)信社改制成為農(nóng)商行擁有獨(dú)立法人地位之后，除了重慶農(nóng)商行、北京農(nóng)商行、上海農(nóng)商行、廣州農(nóng)商行等少數(shù)幾家“超級”農(nóng)商行之外，其余農(nóng)商行的規(guī)模仍然較小，其抗風(fēng)險能力與工農(nóng)中建等大型商業(yè)銀行相比仍然比較薄弱。不得不承認(rèn)的是，在過去的十幾年里，省聯(lián)社對農(nóng)信社信貸決策的“干預(yù)”對于控制農(nóng)信系統(tǒng)的總體風(fēng)險發(fā)揮了積極的作用，改善了農(nóng)信社的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，提升了農(nóng)信社的資產(chǎn)質(zhì)量、資本充足率和風(fēng)險控制能力。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2003年省聯(lián)社成立前夕，全國農(nóng)信系統(tǒng)的不良貸款比例高達(dá)37%，資本充足率為-9%，但到2018年三季度末，全國農(nóng)商行整體資本充足率為13.01%，不良貸款率為4.23%，資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善，風(fēng)控能力明顯提升。

最后，增強(qiáng)了農(nóng)信機(jī)構(gòu)服務(wù)三農(nóng)的能力。盡管歷經(jīng)數(shù)次改革，但農(nóng)村信用社作為服務(wù)三農(nóng)主力軍的角色一直未變。2003年改革初期，農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)落后，發(fā)展水平較為低下，省聯(lián)社對農(nóng)信社經(jīng)營管理上的“干預(yù)”對農(nóng)信社改進(jìn)經(jīng)營水平、增強(qiáng)其服務(wù)三農(nóng)的能力功不可沒。尤其是農(nóng)信社改制成為農(nóng)商行之后，其所有制形式由合作制轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜疲粌H要服務(wù)三農(nóng)，還需要關(guān)注股東權(quán)益，一些農(nóng)商行不可避免地出“離農(nóng)、脫農(nóng)”的現(xiàn)象，而省聯(lián)社對農(nóng)商行信貸投放方向的“干預(yù)”則在一定程度上抑制了農(nóng)商行“離農(nóng)、脫農(nóng)”。

改革現(xiàn)在時：省聯(lián)社的現(xiàn)實問題?

省聯(lián)社模式作為一種過渡性的制度安排，隨著農(nóng)村信用社股份制改革的深化，在農(nóng)信社改制成為農(nóng)商行的大背景下，省聯(lián)社的行政干預(yù)已經(jīng)成為農(nóng)信機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展的阻礙，省聯(lián)社改革也成了當(dāng)下農(nóng)村金融改革的一個重點(diǎn)和難點(diǎn)。究其原因，是省聯(lián)社在過去十幾年的農(nóng)信社改革過程中，管理職能不斷強(qiáng)化，行政干預(yù)色彩越來越濃厚，服務(wù)職能弱化，從而導(dǎo)致省聯(lián)社與農(nóng)信機(jī)構(gòu)間的矛盾不斷擴(kuò)大。

從省聯(lián)社的角度看，存在的現(xiàn)實問題非常突出。主要表現(xiàn)為如下幾點(diǎn)。第一，定位不清。省聯(lián)社成立之初的定位主要是承擔(dān)農(nóng)信社服務(wù)三農(nóng)過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，在改革初期省聯(lián)社也的確承擔(dān)起了化解風(fēng)險的重?fù)?dān)，但隨著時間的推進(jìn)，省聯(lián)社對轄內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的管理逐漸演變成全方位的行政干預(yù)，作為獨(dú)立法人的農(nóng)信機(jī)構(gòu)在人事任命、經(jīng)營管理和風(fēng)險控制等方面的事宜均需省聯(lián)社審批，因此，業(yè)內(nèi)戲稱省聯(lián)社為農(nóng)信機(jī)構(gòu)的“婆婆”，處處鉗制其經(jīng)營運(yùn)作，這對于完成了改制、建立了現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的農(nóng)商行而言可謂“心頭大患”。例如，江蘇省聯(lián)社對基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)設(shè)定了人均薪酬限制，不僅制約了員工的工作積極性，也不利于農(nóng)商行的經(jīng)營管理。第二，權(quán)責(zé)不對等?！皬?qiáng)勢、有力”是省聯(lián)社在業(yè)內(nèi)留下的一貫印象，因此權(quán)力過大也是省聯(lián)社為人詬病最多的地方。盡管國務(wù)院和銀監(jiān)會賦予了省聯(lián)社 “管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)”四項職能，但在實踐中，省聯(lián)社更多地偏向了管理職能，甚至演化成徹底的行政干預(yù)。例如，山西省聯(lián)社一年內(nèi)三次更換某農(nóng)商行黨委書記，兩次更換其董事長，但對該行半年內(nèi)由4%激增至25%的不良貸款率未采取任何有效措施，權(quán)責(zé)不對等成了省聯(lián)社與農(nóng)信機(jī)構(gòu)之間的突出矛盾之一。

從農(nóng)信機(jī)構(gòu)角度來看，過度的行政干預(yù)與多級法人市場運(yùn)作的矛盾有不斷升級的趨勢。一方面，省聯(lián)社插手農(nóng)信機(jī)構(gòu)人事任免，不僅是其高管任命，甚至介入農(nóng)信機(jī)構(gòu)的普通員工崗位招聘。例如，2016年安徽省聯(lián)社干預(yù)桐城農(nóng)商行董事長人選問題，導(dǎo)致桐城農(nóng)商行董事長缺位數(shù)月，嚴(yán)重影響了農(nóng)商行的人事決策和正常運(yùn)作;某省省聯(lián)社在2009～2013年出臺了“置換”政策，只要老職工買斷工齡就可以由其子女頂替其崗位，而不論學(xué)歷與經(jīng)驗是否達(dá)標(biāo)，這樣的政策嚴(yán)重干擾了省內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)市場化的用人機(jī)制。另一方面，省聯(lián)社對農(nóng)信機(jī)構(gòu)的財務(wù)、業(yè)務(wù)和戰(zhàn)略的干預(yù)影響農(nóng)信機(jī)構(gòu)的經(jīng)營運(yùn)作，影響優(yōu)質(zhì)農(nóng)商行上市。近年來農(nóng)商行掛牌上市成為一種趨勢，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2019年1月末，全國共有8家農(nóng)商行成功實現(xiàn)上市，另有20余家農(nóng)商行已做好上市準(zhǔn)備，然而由于省聯(lián)社對農(nóng)商行在人事、財務(wù)、經(jīng)營等方面的干預(yù)，相當(dāng)于捆住農(nóng)商行的手腳，不僅影響了其正常發(fā)展，并對這些農(nóng)商行的上市進(jìn)程產(chǎn)生不利影響。

從農(nóng)村金融市場的發(fā)展來看，行政干預(yù)不利于市場資源的有效配置。隨著近年來農(nóng)信社轉(zhuǎn)制成為農(nóng)商行建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)得以建立健全，在服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)方面的作用和能力越來越突出，但省聯(lián)社在不了解具體情況的前提下仍對其信貸投放等具體經(jīng)營決策進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)，不僅與法人治理產(chǎn)生沖突，也不利于市場資源的有效配置。一方面，各市縣農(nóng)信機(jī)構(gòu)的具體情況千差萬別，省聯(lián)社制定的指導(dǎo)意見往往無法契合轄內(nèi)農(nóng)信社差異化的實際情況，由此導(dǎo)致地區(qū)資源無法實現(xiàn)有效配置。另一方面，農(nóng)信社改制成為農(nóng)商行后，要求更多的自主經(jīng)營權(quán)和決策權(quán)，面對省聯(lián)社的干預(yù)有時候不得不進(jìn)行相機(jī)抉擇，甚至“上有政策下有對策”，這種情況不僅增加了農(nóng)信機(jī)構(gòu)和省聯(lián)社的管理成本，也會大大降低農(nóng)信機(jī)構(gòu)的經(jīng)營效率，不利于農(nóng)村金融市場的健康發(fā)展。

從監(jiān)管效率來看，省聯(lián)社對農(nóng)信社的人事干預(yù)容易形成權(quán)力尋租，滋生腐敗。由于省聯(lián)社對轄內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)人事權(quán)的干預(yù)，不可避免地會導(dǎo)致權(quán)力尋租問題，破壞市場公平。盡管2012年出臺的《中國銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范農(nóng)村信用社?。ㄗ灾螀^(qū)）聯(lián)合社法人治理的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定省聯(lián)社不得直接任命農(nóng)信機(jī)構(gòu)的高管人員，但省聯(lián)社仍保留了對高管人員的提名權(quán)和考核權(quán)，實質(zhì)上仍然把控農(nóng)信社高管的人事權(quán)——大部分時候，農(nóng)信機(jī)構(gòu)不得不認(rèn)可省聯(lián)社提名的高管。而且，近年來省聯(lián)社違規(guī)受罰事件頻發(fā)，例如，2007年到2017年河南省聯(lián)社6名高管因腐敗問題先后被查;2017年云南省聯(lián)社黨委書記違反組織人事紀(jì)律被調(diào)查;2018年9月銀監(jiān)會重罰了內(nèi)蒙古、江西、河南、廣東、四川等5家不當(dāng)干預(yù)的省聯(lián)社，其中就包括高管違規(guī)履職問題。

改革將來時：省聯(lián)社的改革發(fā)展?

省聯(lián)社模式運(yùn)作至今，已經(jīng)暴露出不少問題，省聯(lián)社改革勢在必行，但一刀切的改革方式絕不適用于我國復(fù)雜的縣域行社發(fā)展現(xiàn)狀，必須結(jié)合各省農(nóng)信社、農(nóng)商行發(fā)展情況，因地制宜地制定適合各省發(fā)展的改革方案。按照近期人民銀行等五部委發(fā)布的《指導(dǎo)意見》，要“淡化省聯(lián)社在人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的行政管理職能，突出專業(yè)化服務(wù)功能”。展望省聯(lián)社的未來改革，需要注意以下三點(diǎn)。

首先，改革形式或許各有不同，但改革的最終目的都是提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的發(fā)展，因此不能為了改革而改革，也沒有唯一和完美的改革方案，改革需要在試點(diǎn)中一步一步地推進(jìn)，切忌急功近利，這也意味著省聯(lián)社改革可能有多種方案。

其次，淡化行政干預(yù)是改革的大方向，但這需要結(jié)合各省具體情況，尤其是農(nóng)信系統(tǒng)的風(fēng)險狀況推進(jìn)。具體來說，對于風(fēng)險較小、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份，省聯(lián)社不僅需要淡化干預(yù)，甚至要去干預(yù)，但對于風(fēng)險較大、經(jīng)濟(jì)較為落后的省份，省聯(lián)社淡化行政干預(yù)的過程要逐步、漸進(jìn)推進(jìn)，但總體趨勢仍是減少或避免行政干預(yù)，強(qiáng)化省聯(lián)社的協(xié)調(diào)和服務(wù)的職能。

最后，市場不是萬能的，行政干預(yù)也不是萬惡之源，去干預(yù)也不等于去省聯(lián)社。省聯(lián)社服務(wù)于改革的最終目標(biāo)，改革也需要省聯(lián)社去推動，或許未來省聯(lián)社完成歷史使命之后會退出歷史舞臺，但當(dāng)下只要農(nóng)信機(jī)構(gòu)的支農(nóng)定位不改變，省聯(lián)社的行業(yè)指導(dǎo)功能仍不可或缺，而且省聯(lián)社可能是地方政府間接治理轄內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的唯一合法途徑。

因此，省聯(lián)社進(jìn)一步改革的關(guān)鍵在于重新進(jìn)行角色定位，《指導(dǎo)意見》明確提出，“要保持縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”，“淡化省聯(lián)社在人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的行政管理職能”。盡管未來的改革還沒有最終方案，但監(jiān)管部門和業(yè)內(nèi)人士對“省聯(lián)社改革旨在改變權(quán)利管理機(jī)構(gòu)的角色，解決省聯(lián)社和農(nóng)信機(jī)構(gòu)之間的矛盾，同時加強(qiáng)服務(wù)職能”這一點(diǎn)上達(dá)成了一致意見。對于未來的省聯(lián)社改革，“逐漸淡化行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能”是基本方向，可重點(diǎn)從以下三個方面著手推進(jìn)。

第一，徹底消除不當(dāng)?shù)娜耸赂深A(yù)。首先，監(jiān)管部門需通過下發(fā)文件或更有效的舉措禁止省聯(lián)社直接或間接地任命甚至提名農(nóng)信機(jī)構(gòu)的高管人員以及介入普通人員招聘，從根本上杜絕省聯(lián)社對農(nóng)信機(jī)構(gòu)的人事干預(yù)。其次，監(jiān)管部門應(yīng)取消省聯(lián)社對農(nóng)信機(jī)構(gòu)高管人員的績效考核權(quán)，將考核權(quán)歸還給農(nóng)信機(jī)構(gòu)的董事會。最后，在監(jiān)管部門設(shè)立舉報機(jī)構(gòu)，受理省聯(lián)社違規(guī)人事干預(yù)舉報工作。通過上述舉措實現(xiàn)徹底消除省聯(lián)社對農(nóng)信機(jī)構(gòu)的人事干預(yù)，讓省聯(lián)社更多地承擔(dān)對轄內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的服務(wù)職責(zé)。

第二，切實加強(qiáng)風(fēng)險防控能力。未來的改革中，省聯(lián)社要進(jìn)一步強(qiáng)化防控處置風(fēng)險的能力，可重點(diǎn)關(guān)注如下三個方面：其一，繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)信機(jī)構(gòu)省級平臺統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的功能，引導(dǎo)省內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)健全風(fēng)險防護(hù)措施，將防控涉農(nóng)貸款風(fēng)險放在更加重要、突出的位置。其二，建立健全問責(zé)制度，及時核查風(fēng)險管控不力、存在違規(guī)操作的農(nóng)信機(jī)構(gòu)，嚴(yán)肅追究其法律責(zé)任。其三，加強(qiáng)與地方人民銀行和銀保監(jiān)局的合作，落實各方風(fēng)險防范職責(zé)，建立三方風(fēng)險防控協(xié)調(diào)機(jī)制，有效提升農(nóng)村金融供給水平的同時堅守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

第三，有效強(qiáng)化專業(yè)化服務(wù)功能。省聯(lián)社應(yīng)集中全省力量、調(diào)動各方資源，積極開展各類服務(wù)型業(yè)務(wù)，強(qiáng)化其專業(yè)化服務(wù)功能。首先，搭建信息共享服務(wù)平臺，實現(xiàn)省內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)間產(chǎn)品、信息和資金等資源的共享。其次，搭建創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)服務(wù)平臺，集中全省農(nóng)信機(jī)構(gòu)的力量，大力研發(fā)數(shù)字金融產(chǎn)品，積極應(yīng)用金融科技推動數(shù)字普惠金融的發(fā)展。最后，搭建培訓(xùn)服務(wù)平臺，針對需求定期對轄內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)員工開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷增加培訓(xùn)業(yè)務(wù)的種類，并對培訓(xùn)效果進(jìn)行考核，著力提升基層從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。

總之，未來的省聯(lián)社改革須在“淡化行政干預(yù)，強(qiáng)化服務(wù)職能”的大原則之下開展，不必拘泥于統(tǒng)一的模式，而是將是否更有效地履行了專業(yè)化服務(wù)職能、能否更好地服務(wù)“鄉(xiāng)村振興”作為檢驗改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜，調(diào)動地方政府和農(nóng)信機(jī)構(gòu)的積極性，逐步改革省聯(lián)社不合時宜的體制機(jī)制，推動農(nóng)信機(jī)構(gòu)的健康可持續(xù)發(fā)展，有效落實2019年“中央一號文件”精神，推動農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社逐步回歸本源，為本地三農(nóng)服務(wù)，更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（項目支持：國家自然基金項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下我國農(nóng)村數(shù)字普惠金融的形成機(jī)制及其風(fēng)險治理研究”[71873011]、“普惠金融視角下我國新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)偏離與治理機(jī)制研究”[71473009]、“十三五”時期北京市屬高校高水平教師隊伍建設(shè)支持計劃[CIT$TCD20180311]以及2018年北京市科研專項項目“科技創(chuàng)新服務(wù)能力建設(shè)——基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)——普惠金融視角下銀行服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)對策研究”[PXM2018_014213_000033]）

（作者單位：北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）