■ 胡 蝶 余宏亮 黃金艷

自2015 年以來，國務院連續(xù)發(fā)文推進城市地下綜合管廊建設，住房和城鄉(xiāng)建設部、工信部、原國家安監(jiān)總局等多個國家部委合力推動建設實施工作。綜合管廊在我國出現(xiàn)了井噴式的建設高潮，全國25個試點城市，2018年短期規(guī)劃中擬建里程達1108.6公里。我國目前綜合管廊建設正呈現(xiàn)出一片欣欣向榮的景象，PPP模式在政府推動下已成為綜合管廊建設主流模式。截至2019年2月，據(jù)財政部PPP項目庫數(shù)據(jù)，我國全國各地推行的綜合管廊PPP項目共216個。

一、綜合管廊PPP項目現(xiàn)狀分析

（一）綜合管廊PPP項目實施

筆者參考財政部發(fā)布的PPP項目操作指南，在收集整理財政部PPP項目庫中收入的216個綜合管廊PPP項目信息數(shù)據(jù)的基礎上，按項目實施階段劃分這些項目：處于執(zhí)行階段的項目有89個，約占41%，說明這部分綜合管廊PPP項目建設前期準備工作，如項目資金到位情況等完成度較好，有較強的建設必要性并能夠順利通過物有所值評價，建設過程中各方參與度高，進展順利；處于識別階段的項目數(shù)量也較為可觀，有64個，占總數(shù)30%；處于采購階段的項目有45個，占31%；處于準備階段的項目有18個，僅占8%，具體數(shù)據(jù)如圖1所示。

我國內(nèi)地31個省市區(qū)綜合管廊 PPP項目分類圖

（二）綜合管廊PPP項目運作方式

從全國各省市綜合管廊PPP項目實施情況統(tǒng)計分析看，除去還處在識別階段的 64個項目外，處于其它三階段的項目共有152個，其中采用 BOT 模式的項目為130個，占項目總數(shù)的86%；采用 TOT+BOT 模式的項目有4個，占項目總數(shù)的3%；采用TOT模式的項目僅3個，其余項目采用 ROT 等其它運作模式，具體數(shù)據(jù)如表1所示。BOT和BOO模式主要針對新建項目，BOT模式是目前在PPP項目中應用最廣泛的一種運作方式，一方面，BOT模式既能保證社會資本方的利益，又能引入市場機制使其發(fā)揮作用，提高項目的運作效率；另一方面，BOT為政府提供了有效的干預途徑，在項目前期的立項、招標、談判三個階段，政府擁有絕對的控制權(quán)，從而確保項目的社會利益。而當特許期結(jié)束時，該設施的經(jīng)營權(quán)由社會資本方轉(zhuǎn)移給政府，由政府指定專業(yè)部門進行經(jīng)營管理。BOO模式與BOT 模式最大的區(qū)別在于資產(chǎn)所有權(quán)的歸屬不同，BOT項目的所有權(quán)始終在國家，基礎設施為國家獨有，社會資本方只擁有一定期限的經(jīng)營權(quán)，而BOO項目的所有權(quán)不再交還給國家。TOT模式和ROT模式主要是針對存量項目采取的合作模式，這兩種模式所涉及的依舊是經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，只是對象不同。除此之外，TOT+BOT模式包容了新建項目與存量項目，因為TOT模式的運用一般是為了BOT 模式的順利進行，大部分情況下，政府會將TOT和BOT 兩個項目打包共同運作。這三種模式相對來說應用較少，存在較大的開發(fā)空間，在綜合管廊PPP項目中采用這三種模式運營的項目僅占5%。

表1 綜合管廊PPP項目運作方式

（三）綜合管廊PPP項目回報機制

對全國各省市綜合管廊PPP項目實施情況進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從項目回報機制情況看，除去項目數(shù)據(jù)缺失的26個項目，在數(shù)據(jù)完整的190個項目中，采用可行性缺口補助方式的項目有156個，占項目總數(shù)的72%；采用政府付費的項目有20個，占9%；采用使用者付費的項目僅有 14個，占7%；如表2所示。政府付費主要針對一些不具備收益性的項目，在項目運營補貼期間，由政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，并通過尋求社會資本合作進行分期支付，緩解政府資金壓力。使用者付費主要針對一些具有一定收益性的項目，在此類項目中，直接付費購買并使用公眾產(chǎn)品和服務的是最終消費用戶（如社會大眾等），項目公司利用經(jīng)營收入來回收成本并獲得利潤?？尚行匀笨谘a助則是處于政府付費和使用者付費之間的一種折中選擇，當使用者付費的收益不足以使社會資本方回收成本并獲得合理回報時，項目公司需要政府給予相應的經(jīng)濟補助，補助形式主要有投資補助和價格補貼兩種。

表2 綜合管廊 PPP項目回報機制

（四）綜合管廊PPP項目合作期限

從我國內(nèi)地31個省市綜合管廊PPP 項目統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，除去數(shù)據(jù)缺失的38個項目，合作期限為10～20年的項目有66個，占項目總數(shù)的31%；合作期限為21～30年的項目有107個，占50%；合作期限為31～40年的項目有5個，占2%，如表3所示。在PPP模式下政府和社會資本方形成了利益共同體，政府為了減小自身的財政壓力，會通過給予項目公司特殊經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎設施的快速建設和有效運營；而社會資本方通過與政府合作，進行同樣的資金技術投入，可以降低自身的投資風險。在PPP模式的實際應用中，大多數(shù)項目合作期限都是合理的，符合項目的技術生命周期與經(jīng)濟生命周期規(guī)定，能有效地創(chuàng)造收益。

表3 綜合管廊 PPP項目合作期限

（五）綜合管廊PPP項目社會資本采購方式

從我國內(nèi)地31個省市綜合管廊 PPP 項目社會資本采購方式統(tǒng)計情況看，處于采購階段和執(zhí)行階段的項目共有134個，除去數(shù)據(jù)缺失的16個項目，在剩余的118個項目中，采用公開招標方式的項目有98個，占項目總數(shù)的 83%；采用競爭性磋商方式的項目有17個，占項目總數(shù)的15%；采用單一來源采購的項目有2個，采用競爭性談判的項目只有一個，共占項目總數(shù)的2%，如表4所示。公開招標是社會資本采購的主要方式，由于其競爭性和開放性，招標方能夠在最大范圍限度內(nèi)選擇最合適的投標方，但缺點在于投標人數(shù)眾多，審查時間長費用高。而對于專業(yè)性強、技術復雜且潛在供應商數(shù)量少的項目，則更適合其他方式。我國地下綜合管廊建設技術相對成熟，因此更多地采用公開招標方式。

表4 綜合管廊PPP項目社會資本采購方式

二、綜合管廊PPP項目推行現(xiàn)存問題

（一） 綜合管廊PPP項目進展緩慢

自1958年我國在北京建成第一條地下綜合管廊以來，政府就開始逐步推行綜合管廊的建設，只是綜合管廊建設存在投資額巨大，政府財政壓力大等問題，一直是管廊建設推行進程上的阻礙，而PPP模式的應用能夠解決這一系列問題。自2015年以來，國務院就多次強調(diào)在綜合管廊建設中采用PPP模式，但目前我國綜合管廊PPP項目數(shù)量仍然偏少，以財政部PPP項目庫的數(shù)據(jù)來看，處在識別階段的項目多達30%，這意味著城市地下綜合管廊的建設仍存在較大可開發(fā)空間被浪費閑置，遲遲無法動工并投入使用，不符合我國大力發(fā)展綜合管廊的期許。究其原因，首先，參與綜合管廊PPP項目的企業(yè)雖然擁有雄厚的資本與過硬的技術實力，但缺乏資本運作的經(jīng)驗，導致PPP項目進度緩慢，并在運營過程中困難重重。其次，在PPP項目中，政府方重點考慮的是項目所能帶來的社會效益，而從社會資本方的角度看，首要保證的是投資所能帶來的回報與利潤，兩者目的的不統(tǒng)一導致了交接過程的不順暢，其磨合過程也拖慢了項目進程。再次，PPP項目審批需跨部門協(xié)調(diào)，各部門之間的交接協(xié)調(diào)程序繁瑣，也導致項目進度緩慢。

（二）PPP運作模式比較單一

我國86%的綜合管廊PPP項目運作模式是BOT模式，主要是針對新建項目。采用 TOT 模式和ROT 模式的項目僅占3%，對于現(xiàn)有的存量項目轉(zhuǎn)化力度不夠，導致仍有較多綜合管廊的資金負擔大甚至發(fā)生閑置現(xiàn)象，極大地浪費了資源，不能實現(xiàn)投資的良性循環(huán)。其實相較于新建PPP項目，存量項目也擁有很多優(yōu)勢，對于社會資本方來說，存量項目由于經(jīng)過長期穩(wěn)定的運營，市場風險更??；對于政府來說，存量項目數(shù)據(jù)清晰透明，運營管理體系成熟可控，能夠擁有更強的話語權(quán)。國家發(fā)改委也多次發(fā)文鼓勵融資平臺公司優(yōu)先將存量項目轉(zhuǎn)化為PPP項目，盤活城市基礎設施存量資產(chǎn)，從而實現(xiàn)資金良性循環(huán)。

（三）項目回報機制缺乏使用者付費

在綜合管廊PPP項目中，只有7%的項目能真正利用使用者付費來收回成本與獲利，絕大多數(shù)項目使用可行性缺口補助和政府付費，過度依靠政府的財政資金與補貼優(yōu)惠政策，造成政府仍負有一定的財政壓力，而沒有設法去開發(fā)使用者付費的潛力空間。雖然目前可行性缺口補助是PPP項目的主流回報機制，但部分項目仍是完全處于政府支持的基礎下才得以建成，并沒有真正利用社會資本方的力量，對于PPP項目的補貼已經(jīng)超出了政府的財政承受能力，導致一些地方政府負債累累。對此，財政部對政府財政承受能力進行量化控制，規(guī)定“每一年度全部 PPP項目需要從預算中安排的支出責任， 占一般公共預算支出比例應當不超過10%”來遏制此種現(xiàn)象。

（四）管廊PPP項目技術規(guī)范和指導法規(guī)不完善

雖然國外的綜合管廊建設已有100多年的歷史，技術法規(guī)已趨成熟，但我國的綜合管廊建設只有60余年，研究實踐經(jīng)驗遠遠不足。對于綜合管廊建設本身，建設技術工作就較為復雜，而相較于傳統(tǒng)模式，PPP模式的流程更為繁瑣。在建設技術本身就不成熟時，政府和社會資本方都無法完全把控項目建設進程，導致拖長項目建設周期，不斷涌現(xiàn)新的問題，甚至導致爛尾工程，因此需要完善的技術規(guī)范和操作指南來指導施工。

三、綜合管廊PPP項目推行建議

（一）加快綜合管廊PPP項目前期準備工作

首先，政府在進行項目招標之前，需成立項目公司，做好項目的可行性研究、立項規(guī)劃和社評等前期準備工作，在確定社會資本之后，將項目公司交接給建設單位，由其完成后續(xù)投資建設和運營管理工作。其次，各地開發(fā)銀行和綜合管廊行業(yè)主管部門對綜合管廊基本建設程序進行審批，做好項目可行性研究工作，然后交由財務部門對PPP項目進行物有所值評價和財務承受能力評價及項目入庫等，相關各部門之間流暢的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，是縮短評審流程與加快推進PPP項目的關鍵所在。最后，選擇具有過硬的技術實力和豐富的資本運作經(jīng)驗的社會資本合作方，專業(yè)的人做專業(yè)的事，確保項目順利進行。

（二）創(chuàng)新PPP項目的運作模式

在進行綜合管廊PPP項目建設前，優(yōu)先選擇將現(xiàn)有的綜合管廊存量項目轉(zhuǎn)化為PPP模式，即優(yōu)先選擇TOT模式與ROT模式，避免現(xiàn)有資源的閑置浪費和多余資金的投入。由于綜合管廊建設巨大的資金投入以及漫長的資金回收期，對于社會資本方也是較大的負擔，可以選擇將一些如道路和管廊打包建設的項目分割開來，道路建設采用傳統(tǒng)建設模式，而只將管廊進行PPP模式運作，減輕社會資本方的資金負擔，保證PPP項目順利進行。

（三）探索多樣化PPP項目回報機制

對于基礎的收益部分，制定相應標準，如確定合理的投資收益率，既不影響管廊建設的社會效益，又能給予投資合理回報以調(diào)動投資者積極性，比如確定入廊收費標準，避免入廊單位交費混亂，權(quán)益不清；挖掘PPP項目的可盈利空間，如針對入廊單位的個性化服務；提高管廊運作效率，增強社會大眾使用舒適感，從而收取相對以往較高的使用費，以此來獲取收益，當然，收取費用不宜過高。

（四）完善管廊PPP項目技術規(guī)范和指導法規(guī)

政府部門應加大綜合管廊相關技術的研發(fā)投入，匯總分析PPP項目的經(jīng)驗與教訓，加深對PPP項目的認識，并盡快完善綜合管廊技術規(guī)范和標準開發(fā)流程指南，讓操作人員有法可依、有據(jù)可循。