劉成銘，陳 振

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇·南京 210095）

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，優(yōu)質(zhì)耕地資源不斷被占用，而造成該局面的根源在于人們對(duì)耕地資源功能認(rèn)識(shí)的局限，導(dǎo)致耕地資源的社會(huì)價(jià)值并未得到充分體現(xiàn)[1-2]。長(zhǎng)期以來，學(xué)者們核算耕地資源價(jià)值時(shí)往往側(cè)重于經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽略了其社會(huì)價(jià)值。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)耕地資源社會(huì)價(jià)值的核算及評(píng)估方法的研究尚處于探索階段，陳麗、曲福田等從耕地資源社會(huì)價(jià)值的功能構(gòu)成出發(fā)，采用分解求和法、影子價(jià)格法等對(duì)其價(jià)值量進(jìn)行了測(cè)算，提出通過提高耕地資源轉(zhuǎn)用的社會(huì)成本以保護(hù)耕地資源的政策建議[3-5]；蔡銀鶯等則從資源價(jià)值觀的視角采用市場(chǎng)替代法對(duì)耕地資源的社會(huì)價(jià)值進(jìn)行了評(píng)價(jià)，認(rèn)為耕地資源的外部性價(jià)值主要體現(xiàn)在其社會(huì)服務(wù)功能中[6-7]；也有學(xué)者從資源價(jià)值量化的角度，采用修正系數(shù)法、意愿調(diào)查法對(duì)耕地資源的社會(huì)價(jià)值進(jìn)行了評(píng)估，并應(yīng)用于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定[2,8-10]。上述成果對(duì)耕地資源社會(huì)價(jià)值核算提供了重要的參考借鑒價(jià)值，但通過非市場(chǎng)化方法測(cè)算出的價(jià)值量很難納入耕地資源市場(chǎng)價(jià)值體系。耕地資源的社會(huì)價(jià)值是耕地資源社會(huì)功能的貨幣化價(jià)值表達(dá)，究其根本也是經(jīng)濟(jì)收益[11]，而實(shí)現(xiàn)耕地資源社會(huì)價(jià)值市場(chǎng)化的核心在于耕地外部效益的內(nèi)在化[12-13]。產(chǎn)權(quán)的主要功能之一則是引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)[14]，因此，厘清耕地資源產(chǎn)權(quán)主體，明晰體現(xiàn)耕地資源社會(huì)價(jià)值的產(chǎn)權(quán)外部效益，并對(duì)耕地資源的社會(huì)價(jià)值進(jìn)行市場(chǎng)化評(píng)估具有重要意義。鑒于此，本文從耕地資源產(chǎn)權(quán)外部性的角度出發(fā)，首先明確界定耕地資源產(chǎn)權(quán)主體及耕地權(quán)利所對(duì)應(yīng)的社會(huì)功能，然后運(yùn)用修正的收益還原法估算上海市耕地資源社會(huì)功能的價(jià)值量，以期為完善耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制提供參考。

1 耕地資源社會(huì)價(jià)值理論體系

1.1 耕地資源產(chǎn)權(quán)體系界定

耕地所有權(quán)表達(dá)的直接收益即耕地作為生產(chǎn)資料的資本化收益，而當(dāng)前我國(guó)耕地價(jià)格評(píng)估并沒有認(rèn)識(shí)到耕地產(chǎn)權(quán)的外部性所導(dǎo)致的耕地資源價(jià)格失真。耕地資源除具有提供生產(chǎn)資料這一基本功能之外，還具有農(nóng)民的生存保障功能、國(guó)家的糧食安全功能及生態(tài)安全功能等[11]。受生產(chǎn)要素流動(dòng)的制約，我國(guó)農(nóng)民不能獲取社會(huì)平均利潤(rùn)，而城鄉(xiāng)二元體制僅為城市人口提供部分社會(huì)保障資金，使得農(nóng)民又失去了獲得政府提供生存保障的權(quán)利[15]，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民的社會(huì)保障差距不斷加大。在此過程中，耕地便成為一種涵蓋生活保障、就業(yè)保障和養(yǎng)老保障的生存保險(xiǎn)，對(duì)于我國(guó)農(nóng)民來講不僅是一種基本的生存資料，更具有重要的生存保障功能，因此在我國(guó)耕地所有權(quán)中應(yīng)同時(shí)存在以農(nóng)民為權(quán)利主體的生存保障權(quán)；其次，我國(guó)實(shí)施著世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，耕地資源在保障國(guó)家糧食安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著積極作用[16-17]，因此從國(guó)家戰(zhàn)略安全層面來講，耕地資源具有重要的糧食戰(zhàn)略安全功能，耕地產(chǎn)權(quán)中應(yīng)包括耕地糧食安全權(quán)，耕地所有權(quán)是不能將該權(quán)利及其價(jià)值包括并體現(xiàn)的，這部分外部性內(nèi)在化以后很難存在于個(gè)人或集體土地所有權(quán)中，而是與其并存并對(duì)土地所有權(quán)產(chǎn)生限制作用的新的權(quán)利；再者，生態(tài)安全是國(guó)家安全的重要組成部分，生態(tài)安全必然影響社會(huì)穩(wěn)定，耕地資源作為寶貴的自然資源，其美麗的田園風(fēng)光在給人民大眾帶來愉悅心情的同時(shí)，獨(dú)特的鄉(xiāng)村風(fēng)貌和人文藝術(shù)也進(jìn)一步派生出生態(tài)旅游及觀光農(nóng)業(yè)，表現(xiàn)出了豐富的文化景觀及娛樂潛力，在健全生態(tài)系統(tǒng)功能方面發(fā)揮了積極的作用[18-19]。因此，從國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略層面來講，耕地資源同樣具有保障國(guó)家生態(tài)安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能，其生態(tài)安全權(quán)及價(jià)值同樣不是耕地所有權(quán)能夠包含并體現(xiàn)的。

綜上所述，本文認(rèn)為：當(dāng)前，我國(guó)的耕地所有權(quán)中應(yīng)同時(shí)存在以農(nóng)民為權(quán)利主體的生存保障權(quán)；并且在耕地所有權(quán)這一主權(quán)利基礎(chǔ)之上，又伴生著以國(guó)家為權(quán)利主體的耕地糧食安全權(quán)和生態(tài)安全權(quán)，以此建立耕地資源社會(huì)價(jià)值權(quán)利束，即在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，耕地社會(huì)服務(wù)功能內(nèi)在化而與耕地所有權(quán)共存的權(quán)利總和，從而在交易中實(shí)現(xiàn)這一部分的收益和成本，顯化耕地資源的社會(huì)價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)耕地產(chǎn)權(quán)的正?；ㄒ妶D1）。

圖1 我國(guó)耕地資源產(chǎn)權(quán)體系Fig.1 The arable land resources property rights system of China

1.2 耕地資源社會(huì)價(jià)值核算體系構(gòu)建

從上述耕地資源產(chǎn)權(quán)體系可以看出，耕地資源的社會(huì)價(jià)值是對(duì)一定條件下耕地社會(huì)服務(wù)功能的外部性進(jìn)行內(nèi)在化之后權(quán)利價(jià)值的價(jià)格體現(xiàn)，是耕地資源社會(huì)價(jià)值權(quán)利束中權(quán)利價(jià)值的反映。其中，農(nóng)民生存保障權(quán)的權(quán)利價(jià)值體現(xiàn)為農(nóng)民的生存保障價(jià)值，價(jià)值量是政府為城鄉(xiāng)間提供的平均社會(huì)保障價(jià)值的差額；國(guó)家糧食安全權(quán)的權(quán)利價(jià)值體現(xiàn)為國(guó)家的糧食安全價(jià)值，價(jià)值量是國(guó)家是保證糧食安全而支付的費(fèi)用；生態(tài)安全權(quán)的權(quán)利價(jià)值即體現(xiàn)為國(guó)家的生態(tài)安全價(jià)值，價(jià)值量是耕地作為農(nóng)業(yè)景觀所提供的文化審美、娛樂潛力等服務(wù)經(jīng)貼現(xiàn)后的價(jià)值。因此，耕地資源的社會(huì)價(jià)值具體應(yīng)包括耕地資源的農(nóng)民生存保障價(jià)值，國(guó)家糧食安全價(jià)值及生態(tài)安全價(jià)值（見圖2）。

2 上海市耕地資源社會(huì)價(jià)值核算

2.1 研究區(qū)域

上海市地處長(zhǎng)江和黃浦江入海口，作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和綜合交通樞紐，2011年至今，人均耕地面積呈先減少后增加態(tài)勢(shì)。2011年人均耕地面積78.8 m2，2014年降至77.6 m2的近年期最低水平，2016年增至79.9 m2。上海市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的典型城市，是全國(guó)人均耕地較少的省份之一，研究其耕地資源社會(huì)價(jià)值量具有重要意義。

圖2 我國(guó)耕地資源社會(huì)價(jià)值核算體系Fig.2 Social value accounting system of cultivated land resources in China

2.2 數(shù)據(jù)來源

上海市耕地資源社會(huì)價(jià)值純收益的相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《上海市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》、《上海市耕地占用稅實(shí)施辦法》、《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策等問題的通知》、《上海市關(guān)于新菜地開發(fā)建設(shè)基金的有關(guān)規(guī)定》。上海市人口數(shù)據(jù)來源于第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)。上海市耕地資源面積數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2018）。其他相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2017-2018）、《上海市統(tǒng)計(jì)年鑒》（2017）、《2016年上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

2.3 研究方法

耕地資源的社會(huì)價(jià)值是經(jīng)過耕地所有權(quán)體現(xiàn)社會(huì)功能的外部性內(nèi)在化后耕地資源綜合權(quán)利的價(jià)值反映，是耕地資源社會(huì)功能的貨幣化價(jià)值表達(dá)。因此，作為現(xiàn)代土地估價(jià)基本方法之一的收益還原法，同樣適用于耕地資源的社會(huì)價(jià)值核算。故本文將收益還原法進(jìn)行修正，對(duì)耕地資源社會(huì)價(jià)值進(jìn)行市場(chǎng)化核算。收益還原法有土地純收益和土地還原利率兩個(gè)基本因素[20]。在耕地資源社會(huì)價(jià)值核算中，因耕地產(chǎn)權(quán)外部性的內(nèi)在化，實(shí)現(xiàn)耕地資源社會(huì)價(jià)值純收益代替土地純收益。具體計(jì)算方法如表1：

表1 耕地資源社會(huì)價(jià)值計(jì)算方法Table 1 Calculation method of social value of cultivated land resources

依據(jù)上述研究方法，分別計(jì)算2016年上海市耕地資源社會(huì)價(jià)值純收益及還原利率，進(jìn)而對(duì)2016年上海市耕地資源社會(huì)價(jià)值量進(jìn)行評(píng)估。相關(guān)評(píng)估數(shù)據(jù)如表2：

表2 2016年上海市耕地資源社會(huì)價(jià)值評(píng)估數(shù)據(jù)Table 2 Social value assessment of cultivated land resources in Shanghai in 2016

2.4 結(jié)果分析

經(jīng)計(jì)算得到2016年上海市耕地資源社會(huì)價(jià)值核算量，見表3。

表3 2016年上海市耕地資源社會(huì)價(jià)值核算量Table 3 The amount of social value of cultivated land resources in Shanghai in 2016

由表3可知，2016年上海市耕地資源提供的社會(huì)價(jià)值高達(dá)5.724萬億元。其中，農(nóng)民生存保障價(jià)值為5.072萬億元，占比高達(dá)88.61%，說明農(nóng)民生存保障價(jià)值是上海市耕地資源社會(huì)價(jià)值構(gòu)成的主體，農(nóng)民對(duì)耕地資源養(yǎng)老保障、就業(yè)保障等社會(huì)功能的依賴程度較大，耕地資源有效保障了農(nóng)民集體的生存保障權(quán)；國(guó)家糧食安全價(jià)值為0.6514萬億元，占比11.38%，說明耕地資源對(duì)于保障國(guó)家糧食安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，耕地的國(guó)家糧食安全權(quán)逐漸顯化；而生態(tài)安全價(jià)值為9.64億元，占比僅為0.01%，顯化度相對(duì)較低，可能的原因在于有關(guān)部門對(duì)耕地資源生態(tài)安全的重視度仍較低，生態(tài)安全的價(jià)值觀念薄弱，以致現(xiàn)階段耕地資源蘊(yùn)含的生態(tài)安全價(jià)值未得到充分挖掘。上述結(jié)果表明：第一，耕地資源為人類社會(huì)系統(tǒng)提供了不可或缺的社會(huì)保障服務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定服務(wù)及文化景觀服務(wù)，其巨大價(jià)值量應(yīng)納入耕地資源價(jià)值核算體系；第二，耕地仍然是農(nóng)民生存保障的支柱，是保障其生存發(fā)展的重要來源；第三，耕地所有權(quán)的外部性導(dǎo)致的耕地資源社會(huì)價(jià)值游離于市場(chǎng)之外，使其真正價(jià)值沒有在最終的農(nóng)產(chǎn)品中得以體現(xiàn)，是耕地利益低下的重要原因。

3 結(jié)論與啟示

本文基于產(chǎn)權(quán)外部性的視角，分析了耕地資源的社會(huì)價(jià)值構(gòu)成，運(yùn)用修正的收益還原法核算了上海市耕地資源社會(huì)價(jià)值總量。結(jié)果表明：（1）上海市耕地資源的社會(huì)價(jià)值總量為5.724萬億元。其中，農(nóng)民生存保障價(jià)值、國(guó)家糧食安全價(jià)值、生態(tài)安全價(jià)值占比依次為：88.61%、11.38%及0.01%。（2）耕地資源具有巨大的社會(huì)價(jià)值，在耕地資源價(jià)值核算體系中不容忽視，其中農(nóng)民的生存保障功能是耕地資源社會(huì)功能的主體，農(nóng)民生存保障價(jià)值是耕地資源社會(huì)價(jià)值的重要構(gòu)成，國(guó)家生態(tài)安全價(jià)值應(yīng)是今后發(fā)掘的重點(diǎn)。（3）農(nóng)民作為耕地保護(hù)的主體，捍衛(wèi)了耕地資源的國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全，其生存和發(fā)展權(quán)利應(yīng)進(jìn)一步得到保障。

基于以上結(jié)論，本文得到以下政策啟示：（1）地方政府應(yīng)構(gòu)建耕地資源社會(huì)價(jià)值核算體系，根據(jù)區(qū)域差異顯化耕地資源社會(huì)價(jià)值，市場(chǎng)化耕地資源社會(huì)價(jià)值核算量可以合理保護(hù)耕地，正確評(píng)價(jià)耕地資源在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地市場(chǎng)發(fā)育中的重要作用。（2）將耕地利用的社會(huì)成本納入耕地經(jīng)營(yíng)及非農(nóng)化開發(fā)投資成本中，將提高非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地的成本，可有效防止耕地資源過度性損失，促進(jìn)非農(nóng)建設(shè)用地節(jié)約、集約、高效利用。（3）提高征地補(bǔ)償過程中農(nóng)民參與度，建設(shè)完善農(nóng)村社會(huì)保障體系及土地征收補(bǔ)償機(jī)制，以優(yōu)化利益分配格局，并推進(jìn)配套制度改革完善與落實(shí)，提高農(nóng)民的政策認(rèn)同。