陳 凱 董紅民 唐曄旎

提 要： 2017 年10 月11 日， 最高人民法院、 司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》， 對(duì)開(kāi)展刑事案件審判階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作做出了新的部署。 隨后， 杭州市中院會(huì)同市司法局聯(lián)合出臺(tái)《杭州市刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作實(shí)施方案》， 全面啟動(dòng)全覆蓋試點(diǎn)工作， 充分發(fā)揮律師在刑事案件審判中的辯護(hù)作用， 推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革。 本文擬對(duì)試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)， 杭州市刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的現(xiàn)狀、 存在問(wèn)題進(jìn)行闡述和分析， 并對(duì)完善律師辯護(hù)全覆蓋工作提出建議。

一 全覆蓋試點(diǎn)刑事法律援助總體情況

2017 年11 月， 在杭州市中院會(huì)同市司法局聯(lián)合出臺(tái)《杭州市刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作實(shí)施方案》 （以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)工作實(shí)施方案》） 后， 杭州市開(kāi)始陸續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)工作， 各區(qū)、 縣（市） 基本從2017 年12 月開(kāi)始全面開(kāi)展， 具體情況如下［1］。

（一） 杭州市各地試點(diǎn)開(kāi)展前后刑事法援案件量情況

2018 年上半年， 全市共辦理刑事法律援助案件3200 件， 比2017 年同期1744 件增長(zhǎng)83.5%。 刑事法律援助案件量增幅較大， 刑事辯護(hù)率明顯提高。

通過(guò)2017 年和2018 年上半年刑事法律援助案件數(shù)比較， 我們發(fā)現(xiàn)， 各區(qū)、 縣（市） 的案件量在全覆蓋試點(diǎn)以后同比增長(zhǎng)非常明顯， 其中濱江區(qū)增幅最大， 2017年上半年刑事法律援助案件量為44 件， 試點(diǎn)開(kāi)展后2018 年的上半年， 案件量增長(zhǎng)到124 件， 增幅達(dá)到181.8%； 增幅最小的是拱墅區(qū)， 增幅為20%。

（二） 通知辯護(hù)案件量情況

2018 年上半年， 三個(gè)階段通知辯護(hù)法律援助案件共3039 件， 其中偵查和審查起訴階段法律援助案件共681 件， 較2017 年同期的622 件增長(zhǎng)9.5%； 審判階段法律援助案件共2358 件， 較2017 年同期的988 件增長(zhǎng)138.7%。

由于刑事辯護(hù)全覆蓋目前僅限于審判階段， 因此， 審前兩階段的案件量增幅不大， 審查起訴階段甚至低于2017 年同期； 審判階段增幅非常大， 增長(zhǎng)近1.4 倍。

（三） 審判階段一審、 二審、 審判監(jiān)督程序通知辯護(hù)情況

審判階段， 2018 年上半年一審?fù)ㄖq護(hù)的案件數(shù)為2343 件， 占審判階段通知辯護(hù)的99.4%， 較2017 年同期的970 件增加141.5%； 2018 年上半年二審?fù)ㄖq護(hù)的案件數(shù)為15 件， 占審判階段通知辯護(hù)的0.6%， 較2017 年的18 件下降16.7%；再審案件兩年均為0。 可以看出審判階段法援案件量主要集中在一審， 二審極少，再審的沒(méi)有。 二審援助案件量在試點(diǎn)后不升反降是個(gè)奇怪的現(xiàn)象， 因?yàn)樵谌采w試點(diǎn)前二審審判階段案件沒(méi)有納入通知辯護(hù)的范圍， 但是全覆蓋試點(diǎn)將二審納入通知辯護(hù)范圍， 理應(yīng)案件數(shù)有所增長(zhǎng)， 如果不是所有的二審被告人都自己委托社會(huì)律師，就存在法院通知辯護(hù)不到位的情形。 審判監(jiān)督階段因案件數(shù)本身極少， 通知辯護(hù)的案件數(shù)自然就少。 上半年有一個(gè)案件申請(qǐng)?jiān)賹彛?但是沒(méi)有批準(zhǔn)， 所以這個(gè)階段沒(méi)有通知辯護(hù)的案件。

（四） 審判階段因全覆蓋增加案件數(shù)情況

如前文所述， 2018 年上半年， 全市共辦理刑事法律援助案件3200 件， 比2017年同期的1744 件增長(zhǎng)83.5%。 但是不能以此認(rèn)為因試點(diǎn)增加的比例就是這么多。事實(shí)上， 在全覆蓋試點(diǎn)之前， 杭州已經(jīng)按照《浙江省關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范刑事法律援助工作的意見(jiàn)》， 通過(guò)商請(qǐng)的形式， 擴(kuò)大了刑事法律援助的范圍［2］， 而不限于《刑事訴訟法》 應(yīng)當(dāng)通知辯護(hù)的四類情形（見(jiàn)表1）。

表1 試點(diǎn)前通知辯護(hù)和商請(qǐng)類案件在刑事法律援助案件中的占比 單位： 件， %

從表1 可以看出， 近五年其他（商請(qǐng)類） 案件占通知辯護(hù)案件的平均比例為52.51%， 高于《刑事訴訟法》 應(yīng)當(dāng)通知辯護(hù)的四類案件量。 其他（商請(qǐng)類） 案件與《刑事訴訟法》 規(guī)定的四類案件量比約為1 ∶1.1。 也就是說(shuō)通過(guò)商請(qǐng)， 刑事法律援助范圍較刑事訴訟法規(guī)定擴(kuò)大了一倍多。 全覆蓋試點(diǎn)開(kāi)展后， 2018 年上半年， 審判階段通知辯護(hù)案件共2358 件， 其中《刑事訴訟法》 規(guī)定的四類共651 件。 如果未實(shí)行全覆蓋， 那么按照1 ∶1.1 的比例， 計(jì)算商請(qǐng)類的案件量約為716 件。 據(jù)此， 全覆蓋試點(diǎn)后， 減去《刑事訴訟法》 規(guī)定的四類和商請(qǐng)本來(lái)就可以擴(kuò)大的范圍， 審判階段因全覆蓋試點(diǎn)增加的案件量約為991 件［3］， 占審判階段通知辯護(hù)案件量的42.03%，也就是說(shuō)審判階段， 因全覆蓋試點(diǎn)增加的案件比例為42.03%。

那么為什么從全部刑事案件量來(lái)看， 2018 年較2017 年增加了80%多呢？ 據(jù)了解， 2018 年上半年刑事案件量增加的另一個(gè)原因在于共同犯罪案件的增加， 而且一個(gè)案件往往涉及幾十名或100 余名被告人。 例如臨安區(qū)一個(gè)詐騙案件共涉及120 名被告人； 上城區(qū)一個(gè)合同詐騙案件涉及90 余名被告人； 蕭山區(qū)一個(gè)“淘寶代運(yùn)營(yíng)”的案件涉及近20 名被告人； 此外還有開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)、 組織、 利用邪教組織破壞法律實(shí)施、 聚眾斗毆等案件， 都是每一個(gè)案件就涉及十幾名或幾十名被告人。 像這類共同犯罪的案件， 如果沒(méi)有開(kāi)展全覆蓋試點(diǎn)， 杭州法院也大都會(huì)通知法律援助機(jī)構(gòu)給予援助， 因?yàn)楦鶕?jù)《浙江省關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范刑事法律援助工作的意見(jiàn)》 和新修訂的《杭州市法律援助條例》， 在共同犯罪案件中， 只要有一名被告人已經(jīng)委托辯護(hù)人，其他被告人就可以申請(qǐng)法律援助， 而免于審查經(jīng)濟(jì)困難條件。

（五） 申請(qǐng)法律援助情況

為了更好地保障被告人的合法權(quán)益， 《杭州市刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作實(shí)施方案》 對(duì)非普通程序案件的被告人提出法律援助申請(qǐng)， 但確實(shí)無(wú)法聯(lián)系家屬提供經(jīng)濟(jì)狀況證明， 且無(wú)明顯收入來(lái)源的， 經(jīng)法院書面注明， 可以視作其符合本市法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。 雖然這條放寬了申請(qǐng)法律援助的條件， 但從執(zhí)行情況看，法院轉(zhuǎn)交申請(qǐng)案件有小幅增長(zhǎng)但沒(méi)有明顯增加， 法院轉(zhuǎn)交從2017 年的0 件增加為4件， 可能存在兩種情況， 一是一審法院告知不到位， 二是申請(qǐng)類案件被通知辯護(hù)或值班律師法律幫助吸收替代。

（六） 值班律師法律幫助情況

全覆蓋試點(diǎn)建立了簡(jiǎn)易、 速裁程序法律幫助制度和辯護(hù)前法律幫助制度［4］。 簡(jiǎn)易程序、 速裁程序一般都是在認(rèn)罪案件中， 根據(jù)杭州實(shí)踐， 杭州值班律師目前主要為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)提供法律幫助。

從認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作開(kāi)始至2018 年上半年， 全市值班律師提供法律幫助共8860 件9419 人次。 杭州的試點(diǎn)工作在2017 年3 月前， 著重做好部署和各項(xiàng)準(zhǔn)備工作， 2017 年4 月開(kāi)始， 以富陽(yáng)、 蕭山、 余杭和西湖區(qū)為重點(diǎn)地區(qū)， 逐步推進(jìn)。從三個(gè)階段的情況看， 偵查和審查起訴階段值班律師介入量相差不多， 但審判階段明顯較少。

辯護(hù)前法律幫助除了市看守所法律援助工作站在推進(jìn)外， 其他地區(qū)還沒(méi)推進(jìn)。市看守所法律援助工作站每天有值班律師駐點(diǎn)值班， 沒(méi)有辯護(hù)人的犯罪嫌疑人、 被告人， 有法律幫助需求的， 可以通過(guò)視頻， 向看守所法律援助工作站的值班律師進(jìn)行法律咨詢。

二 全覆蓋試點(diǎn)中存在的問(wèn)題

（一） 部分地區(qū)律師資源嚴(yán)重不足

杭州全市有7000 余名律師， 其中社會(huì)律師（除公職律師、 援助律師、 公司律師外） 6804 名， 但分布很不均勻， 如桐廬、 建德、 淳安， 都僅有幾十名律師， 特別是淳安縣僅有26 名社會(huì)律師（見(jiàn)表2）。

表2 杭州市社會(huì)律師分布情況 單位： 人

續(xù)表

隨著試點(diǎn)工作的推進(jìn)， 刑事法律援助案件量激增， 出現(xiàn)案件量比2017 年同期翻番的情形。 尤其是2018 年共同犯罪案件較多， 一個(gè)案件涉及幾十人甚至上百人， 超過(guò)當(dāng)?shù)芈蓭熆倲?shù)。 例如臨安區(qū)一個(gè)詐騙案件， 共有120 個(gè)被告人， 根據(jù)全覆蓋的要求， 除了自己委托律師的， 還有近100 人需要法律援助機(jī)構(gòu)指派律師。 臨安全區(qū)共80 余名律師， 當(dāng)?shù)芈蓭熧Y源無(wú)法滿足全覆蓋的要求。 律師資源不足、 不均衡的矛盾顯現(xiàn)。

此外， 根據(jù)《律師辦理刑事案件規(guī)范》 禁止條款， 當(dāng)一家律師事務(wù)所接受指派為多名同案被告人辯護(hù)時(shí)， 應(yīng)明確告知并經(jīng)其同意， 當(dāng)出現(xiàn)被告人堅(jiān)決不同意的情況時(shí)， 桐廬縣等律師事務(wù)所較少的地區(qū)就出現(xiàn)無(wú)法滿足指派需求的情況。

（二） 基層法律援助機(jī)構(gòu)人手不夠矛盾突出

隨著刑事法律援助案件量的增加， 全市法律援助機(jī)構(gòu)， 特別是基層法律援助機(jī)構(gòu)工作量成倍增加， 尤其是在蕭山、 余杭等案件量大的地區(qū)， 單日最高案件數(shù)分別達(dá)30 件左右。 按照受理、 登記、 指派一個(gè)案件10 分鐘計(jì)算， 一個(gè)工作人員一刻不停不做其他事情， 也需要近5 個(gè)小時(shí)。 而事實(shí)上， 基層法律援助機(jī)構(gòu)一般只有3 ～4個(gè)工作人員（包含中心主任、 副主任） （見(jiàn)表3）， 這3 ～4 個(gè)工作人員除了日常的受理指派外， 還要承擔(dān)質(zhì)量監(jiān)管、 案件歸檔結(jié)案、 數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、 總結(jié)宣傳、 部門間協(xié)調(diào)及各類上級(jí)布置的任務(wù)等。 因此， 案件量大幅增加直接導(dǎo)致基層工作人員工作量激增， 人手不足矛盾凸顯。

表3 杭州各地區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)工作人員數(shù) 單位： 人

續(xù)表

（三） 經(jīng)費(fèi)保障不充分

雖然目前杭州市兩級(jí)政府財(cái)政部門已經(jīng)將法律援助機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算， 并實(shí)現(xiàn)了逐年增長(zhǎng)， 但是總體上看案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。 一是辦案補(bǔ)貼遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)， 部分案件還需要律師“自掏腰包”。 目前刑事法律援助案件審判階段的補(bǔ)貼上限是1500 元／件。 一些案件， 例如共同犯罪案件， 往往閱卷、 會(huì)見(jiàn)工作量巨大，由于犯罪嫌疑人眾多， 開(kāi)庭常常需要持續(xù)數(shù)天時(shí)間， 律師僅付出的交通、 住宿費(fèi)用就超過(guò)了補(bǔ)貼金額， 還不計(jì)算投入的精力和時(shí)間成本。 二是跨地區(qū)調(diào)配經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全。 雖然按照目前的經(jīng)費(fèi)管理辦法， 援助律師跨縣（市） 辦案， 會(huì)再有一部分額外補(bǔ)貼。 如市本級(jí)法援中心指派主城區(qū)律師到桐廬、 淳安、 建德三地， 能額外享受500 元的跨地區(qū)補(bǔ)貼； 但如果是淳安等地律師不足， 由市本級(jí)調(diào)配， 還是接受淳安等地指派， 則補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)按照淳安標(biāo)準(zhǔn)（1000 元／件） 執(zhí)行， 非但沒(méi)有跨地區(qū)補(bǔ)貼， 反而還參照縣市的低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼， 這對(duì)統(tǒng)籌調(diào)配全市律師資源起到反作用。三是辯護(hù)律師與值班律師經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼出現(xiàn)倒掛。 認(rèn)罪認(rèn)罰值班律師提供一次法律幫助400 ～500 元， 實(shí)踐中， 值班律師法律幫助相對(duì)簡(jiǎn)單， 一般提供一次法律咨詢， 審查起訴階段在法律咨詢后見(jiàn)證具結(jié)書的簽署， 因此實(shí)踐中一個(gè)值班律師半天能為4 ～5個(gè)犯罪嫌疑人或被告人提供法律幫助， 以半天4 個(gè)計(jì)算， 一個(gè)值班律師半天的補(bǔ)貼可達(dá)2000 元。 而審判階段辯護(hù)律師要進(jìn)行會(huì)見(jiàn)、 閱卷、 調(diào)查取證、 撰寫辯護(hù)意見(jiàn)、參加庭審、 判決后回訪會(huì)見(jiàn)等大量工作， 其補(bǔ)貼按規(guī)定只有1500 元， 辯護(hù)律師和值班律師補(bǔ)貼出現(xiàn)倒掛。

（四） 法律幫助存在走過(guò)場(chǎng)的情形， 不能保障認(rèn)罪的自愿性

被告人自愿認(rèn)罪是適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理程序的正當(dāng)性基礎(chǔ)和前提， 只有被告人通過(guò)真實(shí)意思表示來(lái)認(rèn)罪， 在此基礎(chǔ)上對(duì)其適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序進(jìn)行處理， 才是對(duì)當(dāng)事人程序處分權(quán)的尊重［5］。 由于值班律師只是提供初步的有限的法律幫助，而不享有辯護(hù)律師的閱卷、 調(diào)查取證等核心的辯護(hù)權(quán)， 實(shí)踐中就連最高人民法院、最高人民檢察院及公安部、 國(guó)家安全部、 司法部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作》 （以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)辦法》） 賦予的會(huì)見(jiàn)權(quán)都得不到有效保障。 在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)， 一些地區(qū)， 值班律師雖然可以進(jìn)入看守所， 但是沒(méi)有單獨(dú)會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人的機(jī)會(huì)， 而是在辦案人員在場(chǎng)的情況下， 為犯罪嫌疑人提供法律咨詢。 調(diào)研中有不少律師指出， 在辦案人員在場(chǎng)的情況下提供咨詢， 對(duì)于一些犯罪嫌疑人很多話想問(wèn)卻問(wèn)不出口； 值班律師由于不能閱卷， 對(duì)案件事實(shí)也沒(méi)有更深入的了解， 從而導(dǎo)致不少地區(qū)的值班律師“見(jiàn)證人化”， 就是簡(jiǎn)單的見(jiàn)證認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的簽署， 不能有效保障認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性［6］。

（五） 辦案機(jī)關(guān)未全面履行通知和告知義務(wù)

一方面， 存在未告知或通知的情形。 根據(jù)最高院、 司法部《關(guān)于開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》 和杭州市《試點(diǎn)工作實(shí)施方案》， 一是“適用簡(jiǎn)易程序、 速裁程序?qū)徖淼陌讣?被告人沒(méi)有辯護(hù)人的， 人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)派駐的值班律師為其提供法律幫助”； 二是“在法律援助機(jī)構(gòu)指派的律師或者被告人委托的律師為被告人提供辯護(hù)前， 被告人及其近親屬可以提出法律幫助請(qǐng)求，人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)派駐的值班律師為其提供法律幫助”。 但目前實(shí)踐中， 僅有個(gè)別法院對(duì)適用簡(jiǎn)易、 速裁程序的案件， 通知法律援助機(jī)構(gòu)安排值班律師提供法律幫助。 此外， 對(duì)于辯護(hù)前的法律幫助， 目前除市看守所法律援助工作站外，其他地區(qū)的法律援助機(jī)構(gòu)都還沒(méi)有收到法院的法律幫助通知。 究其原因， 是辦案機(jī)關(guān)未告知被告人及其近親屬可以提出法律幫助請(qǐng)求的權(quán)利。 另一方面， 辦案機(jī)關(guān)的告知過(guò)于書面化。 一些地區(qū)的辦案機(jī)關(guān)甚至直接照抄相關(guān)的書面表述， 例如在公安機(jī)關(guān)的《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理告知書》 中關(guān)于權(quán)利告知的內(nèi)容直接照抄了“兩高三部” 《試點(diǎn)辦法》 中的表述： “1. 在偵查過(guò)程中， 公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人享有的訴訟權(quán)利和認(rèn)罪認(rèn)罰可能導(dǎo)致的法律后果， 聽(tīng)取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人或者值班律師的意見(jiàn)， 犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的， 記錄在案并附卷?！?“3. 犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰， 沒(méi)有辯護(hù)人的， 公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知值班律師為其提供法律咨詢、 程序選擇、 申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施等法律幫助?！?這種告知的方式過(guò)于官方和書面， 也過(guò)于籠統(tǒng)， 不夠簡(jiǎn)明易懂。

（六） 信息化平臺(tái)尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)接

目前， 辦案機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師主要通過(guò)郵寄的方式， 尚未實(shí)現(xiàn)信息化平臺(tái)的對(duì)接， 文書傳遞時(shí)間較長(zhǎng)， 辦案人員不能及時(shí)了解指派律師情況， 實(shí)踐中還出現(xiàn)法律援助機(jī)構(gòu)收到文書過(guò)遲， 案件已移送下一階段的情況。 認(rèn)罪認(rèn)罰程序更加注重效率， 傳統(tǒng)的郵寄方式已經(jīng)不能滿足案件辦理的需要， 亟須實(shí)現(xiàn)辦案機(jī)關(guān)與法律援助機(jī)構(gòu)信息化平臺(tái)的對(duì)接， 從而保障認(rèn)罪認(rèn)罰案件辦理的快速高效。

三 完善刑事辯護(hù)法律援助的幾點(diǎn)思考

《試點(diǎn)辦法》 對(duì)審判程序刑事辯護(hù)法律援助的擴(kuò)大有了新突破。 但是總體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在刑事辯護(hù)法律援助尚沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的廣度和深度， 同保證司法公正、 滿足人民需求還有相當(dāng)大的距離［7］。 為此， 我們認(rèn)為需要著重解決以下幾方面問(wèn)題， 切實(shí)推進(jìn)律師辯護(hù)全覆蓋， 不斷完善刑事辯護(hù)法律援助制度。

（一） 適用簡(jiǎn)易程序的案件逐步由律師提供辯護(hù)， 而不限于法律幫助

我國(guó)的刑事法律辯護(hù)率一直處于“總量少、 比例低” 的狀態(tài)， 在《試點(diǎn)辦法》實(shí)施以前， 我國(guó)的刑事辯護(hù)率僅在20% ～30%［8］。 從杭州來(lái)看， 試點(diǎn)之前刑事辯護(hù)率也在30%左右， 其中有一半是法律援助貢獻(xiàn)的（見(jiàn)表4）。

表4 刑事案件一審審判階段辯護(hù)和援助辯護(hù)情況 單位： 人次，%

《試點(diǎn)辦法》 將通知辯護(hù)的范圍擴(kuò)大到一審適用普通程序?qū)徖淼陌讣?在一定程度上提高了辯護(hù)率， 但在全部刑事案件中， 適用簡(jiǎn)易程序和速裁程序?qū)徖淼陌讣蠹s占2／3， 而這些案件根據(jù)《試點(diǎn)辦法》 僅僅由值班律師提供“法律幫助” 而不是刑事辯護(hù)。 從目前最高人民法院、 最高人民檢察院、 公安部、 國(guó)家安全部、 司法部出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展法律援助值班律師工作的意見(jiàn)》［9］來(lái)看， 值班律師不具有辯護(hù)律師的職責(zé)和權(quán)利， 特別是在權(quán)利的賦予上， 目前實(shí)踐中， 僅具有會(huì)見(jiàn)權(quán)， 而且會(huì)見(jiàn)權(quán)也不充分， 更不具有閱卷、 調(diào)查取證等權(quán)利。 所以值班律師僅僅是提供初步的、臨時(shí)性的法律幫助。 我們認(rèn)為適用簡(jiǎn)易程序的案件僅僅由值班律師提供法律幫助是不夠的。 適用簡(jiǎn)易程序的案件也有必要提供刑事辯護(hù)法律援助， 因?yàn)椤皩?duì)適用簡(jiǎn)易程序的案件雖限于基層人民法院管轄， 但是其適用的刑期最高可達(dá)有期徒刑15 年（在數(shù)罪并罰情況下可達(dá)20 年）。 對(duì)于可能判處如此嚴(yán)重刑罰的案件， 就算被告人認(rèn)罪且同意適用簡(jiǎn)易程序， 仍然需要審慎對(duì)待， 有必要為其提供辯護(hù)法律援助”［10］。因此建議應(yīng)把簡(jiǎn)易程序的案件納入當(dāng)事人申請(qǐng)免予審查經(jīng)濟(jì)困難條件的范圍。 只要申請(qǐng)， 就給予援助。 為什么用申請(qǐng)而不是通知辯護(hù)呢？ 我們認(rèn)為這是基于現(xiàn)實(shí)條件的考慮。 采用申請(qǐng)的方式， 一方面賦予犯罪嫌疑人、 被告人選擇權(quán)， 另一方面， 可以在一定程度上解決律師資源和財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題， 避免因強(qiáng)制辯護(hù)導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。

（二） 逐步推進(jìn)審前程序的律師辯護(hù)全覆蓋

現(xiàn)在最高院和司法部關(guān)于律師辯護(hù)全覆蓋的文件， 只是涵蓋了審判階段， 因此，可以按照普通程序、 簡(jiǎn)易程序、 速裁程序來(lái)劃分所有的刑事案件。 但是如果下一步全覆蓋要更深入、 更進(jìn)一步， 則還要覆蓋至審前程序， 即公安偵查階段和檢察院起訴審查階段。 但是前兩個(gè)階段的辦案機(jī)關(guān)只有程序建議權(quán)， 也就是說(shuō)公安機(jī)關(guān)和檢察院可以建議法院采用簡(jiǎn)易或者速裁程序， 而不是直接適用， 因此在審前兩階段擴(kuò)大范圍就不能按照程序來(lái)劃分。

根據(jù)杭州實(shí)踐， 我們認(rèn)為可以按照認(rèn)罪和非認(rèn)罪來(lái)劃分。 首先， 非認(rèn)罪類案件，只能適用普通程序， 這部分案件由于不認(rèn)罪涉及事實(shí)認(rèn)定， 因此建議偵查和審查起訴階段就應(yīng)納入法律援助的范圍， 并應(yīng)采用通知辯護(hù)的方式。 認(rèn)罪類案件， 分為適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的案件和不適用的案件， 我們認(rèn)為無(wú)論是否適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度， 都不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為認(rèn)罪類案件僅有值班律師的法律幫助。 因?yàn)閺恼J(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的改革情況來(lái)看， 根據(jù)“兩高三部” 印發(fā)的《試點(diǎn)辦法》， 對(duì)于認(rèn)罪認(rèn)罰的案件也基本上是適用簡(jiǎn)易程序或者速裁程序?qū)徖淼摹?也就是說(shuō)， 在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中除了少量案件有聘請(qǐng)的辯護(hù)律師以外， 大部分案件是沒(méi)有刑事辯護(hù)法律援助的。 對(duì)于認(rèn)罪認(rèn)罰案件， 僅有值班律師的幫助， 難以滿足維護(hù)被追訴人的合法權(quán)益的要求。因?yàn)樵诜钦J(rèn)罪案件中， 被告人享有實(shí)質(zhì)化庭審的權(quán)利， 案件相關(guān)事實(shí)證據(jù)都將在法庭上質(zhì)證， 最后由法庭裁決， 符合言詞原則的精神， 因而背離事實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。而認(rèn)罪認(rèn)罰案件為體現(xiàn)實(shí)體從寬、 程序從簡(jiǎn)， 大多數(shù)都適用速裁和簡(jiǎn)易程序， 在程序啟動(dòng)之時(shí)定罪量刑就已基本成型， 實(shí)踐中審判階段的控辯力量完全失衡， 控方占據(jù)先天優(yōu)勢(shì)， 法院在審判階段基本“照單全收”， 少有變數(shù)， 如果不加強(qiáng)辯方力量不利于發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相［11］。 因此， 對(duì)于認(rèn)罪類案件也要逐步推進(jìn)律師辯護(hù)全覆蓋， 只不過(guò)出于財(cái)政資源和律師資源有限性的現(xiàn)實(shí)考慮， 目前我們只能分步分類推進(jìn)。“協(xié)商程序中強(qiáng)制辯護(hù)缺失的唯一理由就是出于訴訟經(jīng)濟(jì)的考量。 若要求所有的案件均要指定辯護(hù)人協(xié)助， 則將拖延寫上程序、 增加程序成本。 然而， 如果辯護(hù)權(quán)不周全， 被告又哪里敢將身家性命作為賭注付諸于檢察官的協(xié)商之中？”［12］

因此， 從應(yīng)然角度來(lái)看， 如果資源足夠， 那么刑事案件的當(dāng)事人都應(yīng)有辯護(hù)律師為其提供辯護(hù)， 除非其本人明確表示拒絕。 例如美國(guó)《聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則》 第11條c 款規(guī)定， 在刑事訴訟的每個(gè)階段， 被告人都享有律師辯護(hù)的權(quán)利， 如果被告人沒(méi)有聘請(qǐng)律師， 法庭應(yīng)為其指定一位律師［13］。 但是從實(shí)際角度看， 由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同， 在一定的社會(huì)發(fā)展階段， 只能將部分案件納入法律援助辯護(hù)的范圍，這個(gè)范圍不應(yīng)根據(jù)認(rèn)罪還是非認(rèn)罪來(lái)劃分， 而是應(yīng)以對(duì)人身自由的限制程度、 刑期輕重為主要的劃分原則。 例如德國(guó)《刑事訴訟法》 規(guī)定： “預(yù)計(jì)判處自由刑至少六個(gè)月的， 對(duì)尚無(wú)辯護(hù)人的犯罪嫌疑人， 就初級(jí)法院快速審理程序?qū)ζ渲付ㄞq護(hù)人。”［14］實(shí)際上， 杭州市在全覆蓋試點(diǎn)前， 已經(jīng)將可能判處三年以上刑罰的被告人納入法律援助辯護(hù)的范圍， 而無(wú)論是否認(rèn)罪， 是否屬于簡(jiǎn)易程序。 因此， 我們建議，在全覆蓋的大框架下， 不同地區(qū)可以根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平， 對(duì)法律援助律師辯護(hù)范圍進(jìn)行規(guī)定， 有條件的地區(qū)可以逐步放寬至可能被判處有期徒刑的， 可以由援助律師提供辯護(hù)， 而不僅僅是值班律師法律幫助。 待條件成熟后， 真正全面實(shí)現(xiàn)律師辯護(hù)全覆蓋。

（三） 切實(shí)強(qiáng)化律師資源保障

杭州市目前有律師7000 余人， 律師資源比較豐富。 但是考慮到律師資源地區(qū)間的不平衡， 特別是一些縣（市）， 如淳安、 建德等， 律師資源較為短缺。 為此， 一方面要做好全市律師資源的統(tǒng)籌。 以杭州市法律援助志愿律師資源庫(kù)為基礎(chǔ)， 甄選一批符合條件、 有異地辦案意愿的律師， 集中辦理此類案件。 由有需要的區(qū)、 縣（市） 法律援助中心直接從庫(kù)中指派， 形成便捷、 高效的異地協(xié)助機(jī)制。 通過(guò)建立長(zhǎng)效機(jī)制， 有效解決律師資源不平衡問(wèn)題。 另一方面要著重抓好兩支隊(duì)伍建設(shè)， 即社會(huì)律師和刑事專職律師隊(duì)伍建設(shè)。 在美國(guó)， 公設(shè)辯護(hù)人承擔(dān)了大部分的刑事法律援助案件， 例如新澤西州公設(shè)辯護(hù)人承擔(dān)了全州80%的刑事案件［15］。 目前， 我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)的專職律師辦理很少一部分法律援助案件。 我們認(rèn)為， 為滿足律師辯護(hù)全覆蓋的刑辯律師資源需求， 可在法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立一支專門辦理刑事案件的專職律師隊(duì)伍。 對(duì)于刑事辯護(hù)質(zhì)量的保障， 一方面要加大對(duì)他們的業(yè)務(wù)培訓(xùn)， 另一方面可以采取“師傅帶徒弟” 的方式使年輕的專職刑辯律師快速成長(zhǎng)， 從而確保辯護(hù)質(zhì)量［16］。

（四） 充分保障法律援助經(jīng)費(fèi)

近年來(lái)， 杭州市法律援助經(jīng)費(fèi)逐年增長(zhǎng)， 雖然五年間法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)了翻番， 但是從法律援助占財(cái)政支出比例， 以及與其他國(guó)家比較看， 我國(guó)的人均法律援助支出偏低， 公共財(cái)政在法律援助的投入還需進(jìn)一步加大［17］。 下一步要加強(qiáng)與財(cái)政部門的溝通， 強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障。 一是提高補(bǔ)貼， 建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制， 法律援助辦案補(bǔ)貼與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)掛鉤， 引入分檔補(bǔ)貼機(jī)制， 提高案件補(bǔ)貼對(duì)法律援助工作的激勵(lì)促進(jìn)作用； 二是建立靈活的調(diào)整機(jī)制， 適時(shí)根據(jù)法律援助工作的新情況、 新問(wèn)題調(diào)整相應(yīng)經(jīng)費(fèi)保障措施， 及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)全覆蓋工作推進(jìn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的各類經(jīng)費(fèi)問(wèn)題； 三是簡(jiǎn)化特殊案件補(bǔ)貼增加程序， 對(duì)于重大疑難復(fù)雜案件， 列入法律援助每年的財(cái)政預(yù)算中， 特殊案件的補(bǔ)貼發(fā)放， 由指派的法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)案情復(fù)雜程度， 在預(yù)算范圍內(nèi)審核發(fā)放。

（五） 進(jìn)一步明確辦案機(jī)關(guān)告知義務(wù)

除通知辯護(hù)外， 還有一部分是申請(qǐng)法律援助辯護(hù)的方式， 同時(shí)大多數(shù)犯罪嫌疑人、 被告人不知道自己在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中享有哪些權(quán)利以及相關(guān)權(quán)利對(duì)自己的重要性， 因此必須明確辦案機(jī)關(guān)的告知義務(wù)。 從實(shí)踐來(lái)看， 辦案機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)存在權(quán)利告知的規(guī)避問(wèn)題。 事實(shí)上， 國(guó)外很多國(guó)家也存在這種情況， “幾乎所有國(guó)家的警察都會(huì)采取相應(yīng)的做法、 建立相應(yīng)的制度以規(guī)避其應(yīng)當(dāng)履行的權(quán)利告知義務(wù)”［18］。一方面， 從制度上要求辦案機(jī)關(guān)必須告知犯罪嫌疑人、 被告人享有免費(fèi)的法律幫助或法律援助的權(quán)利。 這里很重要的一點(diǎn)是， 告知必須用通俗易懂的語(yǔ)言， 并達(dá)到“以其通常認(rèn)知和思維能力， 能夠理解并對(duì)行為導(dǎo)致的法律后果產(chǎn)生合理預(yù)期” 的簡(jiǎn)明程度。 同時(shí)， 還應(yīng)明確如果犯罪嫌疑人、 被告人表示放棄這些權(quán)利的， 辦案機(jī)關(guān)必須了解放棄的原因是什么， 并記錄在案。 另一方面， 對(duì)不告知的設(shè)定相應(yīng)法律后果。 在英格蘭和威爾士， 大多數(shù)警察局的居留及其他場(chǎng)所都安裝了閉路電視， 以監(jiān)督警察告知等行為， 保留警察訊問(wèn)的場(chǎng)景， 作為證據(jù)供法院審判時(shí)采用。 如果警察應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)而沒(méi)有履行的， 法院審判有可能會(huì)啟動(dòng)非法證據(jù)排除規(guī)則， 對(duì)警察通過(guò)訊問(wèn)得來(lái)的證據(jù)不予采納［19］。 在我國(guó)， 不可能一下就達(dá)到英格蘭的這種程度， 但是我們可以通過(guò)法律監(jiān)督等形式， 對(duì)于應(yīng)當(dāng)告知而未履行告知義務(wù)的， 對(duì)辦案單位和人員予以相應(yīng)的懲戒等， 逐步推動(dòng)告知義務(wù)的履行。

（六） 加強(qiáng)信息化建設(shè)解決人手不足、 效率不高的問(wèn)題

為了使律師事務(wù)所受理、 審查、 指派更加準(zhǔn)確， 要探索建立智能化的便民服務(wù)后臺(tái)， 一方面使這些具有受理、 審查權(quán)的律所與法律援助機(jī)構(gòu)有效對(duì)接， 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸、 互聯(lián)互通， 方便律所將初審的材料送交法律援助機(jī)構(gòu)， 減少傳遞時(shí)間， 提高工作效率。 另一方面要通過(guò)數(shù)據(jù)應(yīng)用， 自動(dòng)匹配相關(guān)信息， 如通過(guò)與民政、 社保、殘聯(lián)等部門的數(shù)據(jù)連接， 可以直接確認(rèn)申請(qǐng)人是否符合法律援助條件， 而無(wú)須提供證明文件， 這樣便于法律援助機(jī)構(gòu)更便捷地開(kāi)展受理和審查， 確保受理、 指派的準(zhǔn)確性和有效性。 同時(shí)， 為了保障刑事案件， 特別是認(rèn)罪認(rèn)罰法律援助案件的辦案效率， 我們將積極推進(jìn)法律援助與政法“一體化辦案平臺(tái)” 的對(duì)接， 通過(guò)刑事法律援助案件網(wǎng)上通知、 文件文書實(shí)時(shí)傳遞， 實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化辦公， 有效縮短通知、 指派、 回函等工作的時(shí)間， 提高工作效率。

注釋

［1］ 本文選取2017 年12 月1 日到2018 年5 月31 日的數(shù)據(jù)（司法部年報(bào)要求從上年度的12 月1 日起算）作為試點(diǎn)開(kāi)展后的半年的數(shù)據(jù)， 與試點(diǎn)開(kāi)展前的同期數(shù)據(jù)比較。

［2］ 《浙江省關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范刑事法律援助工作的意見(jiàn)》 第五條規(guī)定： 具有下列情形之一， 犯罪嫌疑人、被告人沒(méi)有委托辯護(hù)人， 本人又提出法律援助申請(qǐng)的， 人民法院、 人民檢察院可以商請(qǐng)法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)： ①有證據(jù)證明犯罪嫌疑人、 被告人認(rèn)知能力較差的； ②共同犯罪案件中， 其他犯罪嫌疑人、 被告人已委托辯護(hù)人的； ③案件有重大社會(huì)影響或者社會(huì)公眾高度關(guān)注的； ④犯罪嫌疑人、 被告人作無(wú)罪辯解或其行為可能不構(gòu)成犯罪的； ⑤人民法院認(rèn)為起訴意見(jiàn)和移送的案件證據(jù)材料可能影響正確定罪量刑的； ⑥基層人民法院審理的一審刑事案件， 被告人經(jīng)濟(jì)困難且可能被判處3 年以上有期徒刑的； ⑦中級(jí)人民法院審理的一審刑事案件； ⑧人民檢察院抗訴的案件； ⑨其他需要商請(qǐng)法律援助機(jī)構(gòu)指派律師提供辯護(hù)的情形。

［3］ 根據(jù)全覆蓋試點(diǎn)意見(jiàn)， 除了普通程序外二審和再審也被列入通知辯護(hù)的范圍， 但是與2017 年同期比較， 沒(méi)有明顯增加。

［4］ 根據(jù)《杭州市刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作實(shí)施方案》， 簡(jiǎn)易、 速裁程序法律幫助制度是指， 適用簡(jiǎn)易程序、 速裁程序?qū)徖淼陌讣?被告人沒(méi)有辯護(hù)人的， 人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)派駐的值班律師為其提供法律幫助。 辯護(hù)前法律幫助制度是指， 在法律援助機(jī)構(gòu)指派的律師或者被告人委托的律師為被告人提供辯護(hù)前，被告人及其近親屬可以提出法律幫助請(qǐng)求， 人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)派駐的值班律師為其提供法律幫助。

［5］ 余?。?《檢視與完善——刑訴中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度研究》， 《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》 2017 年第1 期。

［6］ 陳凱、 董紅民、 唐曄旎： 《完善認(rèn)罪認(rèn)罰案件法律援助制度的研究》， 《中國(guó)司法》 2018 年第6 期。

［7］ 陳光中、 張益南： 《推進(jìn)刑事辯護(hù)法律援助全覆蓋問(wèn)題之探討》， 《法學(xué)雜志》 2018 年第3 期。

［8］ 陳光中、 張益南： 《推進(jìn)刑事辯護(hù)法律援助全覆蓋問(wèn)題之探討》， 《法學(xué)雜志》 2018 年第3 期。

［9］ 最高人民法院、 最高人民檢察院、 公安部、 國(guó)家安全部、 司法部出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展法律援助值班律師工作的意見(jiàn)》 第二條規(guī)定， 值班律師的職責(zé)主要包括： 提供法律咨詢； 引導(dǎo)和幫助申請(qǐng)法律援助； 對(duì)刑訊逼供和非法取證代理申訴、 控告； 在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)中， 為自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人、 被告人提供法律咨詢、 程序選擇、 申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施等法律幫助， 對(duì)檢察機(jī)關(guān)定罪量刑建議提出意見(jiàn)， 犯罪嫌疑人簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書應(yīng)當(dāng)有值班律師在場(chǎng)。

［10］ 陳光中、 張益南： 《推進(jìn)刑事辯護(hù)法律援助全覆蓋問(wèn)題之探討》， 《法學(xué)雜志》 2018 年第3 期。

［11］ 陳曉： 《論刑事速裁程序的辯護(hù)權(quán)保障》， 《法制與經(jīng)濟(jì)》 2016 年第11 期。

［12］ 沈威、 徐晉雄： 《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度冷觀察——以臺(tái)灣地區(qū)認(rèn)罪協(xié)商制度為鏡鑒》， 《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的理論與實(shí)踐——第十三屆國(guó)家高級(jí)檢察官論壇論文集》， 中國(guó)檢察出版社， 2017。

［13］ 參見(jiàn)美國(guó)《聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則》 第11 條， http：／／www. docin. com／p－1292207047. html。

［14］ 參見(jiàn)德國(guó)《刑事訴訟法典》， 岳禮玲、 林靜譯， 中國(guó)檢察出版社， 2016， 第12 頁(yè)。

［15］ 吳宏耀、 馬瀟： 《試論美國(guó)公設(shè)辯護(hù)人制度及其借鑒意義》， 顧永忠主編《刑事法律援助的中國(guó)實(shí)踐與國(guó)際視野——刑事法律援助國(guó)際研討會(huì)論文集》， 北京大學(xué)出版社， 2013， 第371 頁(yè)。

［16］ “多數(shù)人認(rèn)為政府設(shè)立的公共辯護(hù)人機(jī)構(gòu)辦理法律援助案件質(zhì)量更好， 并且成本更低?！?劉趁華：《美國(guó)法律援助制度概覽及對(duì)完善我國(guó)法律援助制度的幾點(diǎn)啟示》， 《中國(guó)法律援助》 2015 年第2 期。

［17］ 唐曄旎： 《關(guān)于擴(kuò)大法律援助范圍的若干問(wèn)題研究——以杭州市為例》， 《中國(guó)司法》 2017 年第4 期。

［18］ 埃德·開(kāi)普： 《歐洲刑事法律援助》， 《中國(guó)法律援助》 2015 年第5 期。

［19］ 埃德·開(kāi)普： 《英格蘭和威爾士在警方拘留期間促進(jìn)嫌疑人獲得法律援助的做法》， 《中國(guó)法律援助》2015 年第5 期。