廖 了

提 要： 城市基層治理事關(guān)城市發(fā)展全局。 隨著參與和治理的理念不斷發(fā)展，在城市治理中參與式治理得到很大發(fā)展。 巴黎和華盛頓城市治理的經(jīng)驗(yàn)表明， 基層參與制度為公眾參與城市治理提供了平臺， 促進(jìn)了政府與公眾之間的溝通與信任，讓城市治理落實(shí)到基層層級。 但城市參與式治理應(yīng)避免制度化導(dǎo)致的會員專業(yè)化趨勢以及過度強(qiáng)調(diào)參與的技術(shù)性操作， 保證城市基層治理能更客觀、 科學(xué)、 合理地反映公眾的聲音。 中國的城市基層治理可借鑒巴黎和華盛頓的經(jīng)驗(yàn)， 建立公眾參與平臺和渠道， 完善公眾參與的規(guī)則和管理， 并推動基層治理創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型。

黨的十八大以來， 中央多次對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出重要論述， 強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作在基層。 從整體上講， 中國的基層治理體系還不成熟， 還需要更大的發(fā)展。 尤其是在城市基層治理建設(shè)中， 城市發(fā)展的差異性和不平衡性使得當(dāng)前城市基層治理變得異常復(fù)雜。 城市基層治理良性發(fā)展， 不僅關(guān)系國家政權(quán)的穩(wěn)固、 國家與社會的良性關(guān)系構(gòu)建，而且關(guān)系到城市居民的福祉。 與我國基層治理建設(shè)處于初級階段的國情相比， 西方發(fā)達(dá)國家早已經(jīng)歷了不同的基層治理建設(shè)的階段， 并引入了不同的發(fā)展模式。學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)， 有利于我國進(jìn)一步完善相關(guān)制度。 本文主要以法國巴黎和美國華盛頓為例， 分析參與式治理在城市治理中的經(jīng)驗(yàn)與局限。研究分析巴黎與華盛頓城市中參與式民主的發(fā)展， 不僅可以展開很多關(guān)于城市治理問題的討論， 還可以探討在不同制度體制下展開基層治理建設(shè)、 共同推進(jìn)民主化進(jìn)程的多種可能性。

一 世界名城參與式治理的發(fā)展

（一） 城市社會參與的興起

在二戰(zhàn)結(jié)束后的三十年黃金發(fā)展階段中， 隨著快速的工業(yè)化和城市化， 法國的城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本的改變。 較多大建筑群以及郊區(qū)的發(fā)展給城市化帶來了動力， 同時(shí)也導(dǎo)致了很多問題， 如公共交通、 學(xué)校、 綠化配套設(shè)施的缺失等。 面對這些問題， 城市政府卻沒能及時(shí)回應(yīng)。 因此， 許多針對城市政府的社會爭議便激烈展開， 一系列的基層抗議運(yùn)動也逐漸形成。 這些基層抗議通常是以城市、 縣區(qū)或街道為主， 尤其是街道層級。 面對廣泛的基層抗議， 少數(shù)左派地方政府嘗試了一些關(guān)于地方管理的試驗(yàn)性公共討論。 在20 世紀(jì)60 年代， 法國的抗議運(yùn)動主要由工會或協(xié)會有效地組織和開展。 在1965 年， 格勒諾布爾市組建了法國第一個(gè)“城市行動團(tuán)體” （Groupes d'Action Municipale， GAM）。 該“城市行動團(tuán)體” 由公眾自主組建，對地方政府和地方城市政策形成壓力。 在此趨勢下， 全國各地的“城市行動團(tuán)體”或社會民主協(xié)會紛紛成立， 同時(shí)還強(qiáng)化了社會參與力量在城市街道層級決策（城市設(shè)計(jì)、 城市交通、 地方財(cái)政） 中的重要作用。 在法國1971 年的市鎮(zhèn)選舉中， 超過100 個(gè)“城市行動團(tuán)體” 積極組織運(yùn)動， 直接影響多地市鎮(zhèn)的選舉過程與結(jié)果。 不僅如此， 在歐洲其他國家城市中也展開了類似的城市運(yùn)動， 如英國倫敦的考文特花園抗議運(yùn)動、 西班牙的街道協(xié)會組織城市運(yùn)動、 意大利的城市運(yùn)動等。

在美國， 城市規(guī)劃的制定與實(shí)施曾經(jīng)僅對政府部門、 立法機(jī)構(gòu)與開發(fā)商等少數(shù)群體開放， 具有明顯的排他性和非公開性。 直到20 世紀(jì)60 年代， 大多數(shù)普通市民和社會團(tuán)體只有通過司法訴訟途徑才能了解規(guī)劃管理中開發(fā)商和政府行為的一些情況。 在這種城市發(fā)展模式下， 自然、 社會與環(huán)境受到嚴(yán)重?fù)p害， 社會階層分化進(jìn)一步加大， 種族歧視、 社會隔離不斷加劇， 各類社會團(tuán)體和社區(qū)組織往往通過游行、街頭抗議、 媒體宣傳等方式， 對土地開發(fā)政策和規(guī)劃決策施加壓力， 表達(dá)利益訴求，先后掀起三次“反城市蔓延” 運(yùn)動。 學(xué)者們著書立說， 闡明增長帶來的危害， 眾多的報(bào)紙雜志登載文章進(jìn)行宣傳。 此外， 在有關(guān)開發(fā)問題的聽證會上， 在地方官員的選舉中， 在發(fā)行公債的公民表決中， 人們越來越明確地反對沒有限制的增長。 1972年， 美國加利福尼亞州沿岸法（California Coastal Act） 在州立法機(jī)構(gòu)被否決。 環(huán)境保護(hù)團(tuán)體發(fā)起聲勢浩大的市民動員， 通過市民動議和全體投票表決而使得該法案最終得以頒布實(shí)施。 該法案的頒布， 體現(xiàn)了美國城市規(guī)劃中公眾參與的重大影響力。面對公眾在城市規(guī)劃中的參與不斷深化和加強(qiáng)， 從聯(lián)邦到州、 區(qū)域和地方政府， 都開始制定和實(shí)施城市增長管理政策。

（二） 城市社會參與的規(guī)范化

20 世紀(jì)70 年代前后， 歐洲左派運(yùn)動盛行， 美國社會力量極端式參與， 各種形式的社會運(yùn)動在世界范圍內(nèi)迅速地發(fā)展。 面對迅速發(fā)展的社會運(yùn)動， 城市政府先后做出回應(yīng)。 在法國， 少數(shù)城市政府開始舉辦公共討論。 公共討論最開始以信息通告會的形式為主， 即讓相關(guān)的公眾參與關(guān)于城市政策、 城市項(xiàng)目等的公開會議。 此后信息通告會漸漸地發(fā)展為圍繞比較開放的問題展開討論， 討論規(guī)則、 討論環(huán)節(jié)以及討論評估都有詳細(xì)的設(shè)計(jì)與規(guī)定。 隨之， 在全國范圍內(nèi)成立了國家公眾討論委員會（Commission Nationale du Débat Public）， 并根據(jù)大型國家修建計(jì)劃成立各項(xiàng)目的專門委員會（Commissions Particulières）， 如圍繞國家大型文物保護(hù)項(xiàng)目或國家高速鐵路修建分別成立專門委員會。 公眾討論委員由政府代表、 項(xiàng)目工程師、 社會科研人員以及公眾代表共同組成。 委員會首先對不同項(xiàng)目展開大范圍的民意調(diào)查， 然后組織委員會代表共同討論。 公眾討論會由會議主席主持， 并按會議議程安排進(jìn)行。 通過公眾討論委員會的組織與協(xié)調(diào)， 公眾的聲音在城市政策和城市項(xiàng)目討論初期得以表達(dá)并融入城市公共政策制定和修改過程中， 有效地規(guī)避了公眾與政府之間的矛盾與沖突。 因此， 原來自主性的公眾參與或抗議運(yùn)動逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范參與。

隨著社會參與力量不斷增強(qiáng)， 美國公眾參與的內(nèi)容和形式日益多樣化， 參與的階段涵蓋了規(guī)劃的編制、 審議、 開發(fā)許可等所有環(huán)節(jié)。 同時(shí)， 美國開始發(fā)展多種多樣的公眾參與組織， 主要分為政府組織和非政府組織。 典型的政府組織， 如小區(qū)規(guī)劃辦公室或小區(qū)規(guī)劃理事會， 主要負(fù)責(zé)收集居民對城市發(fā)展的訴求和傳播政府規(guī)劃信息； 對于制定土地管理和小區(qū)規(guī)劃需要優(yōu)先考慮的項(xiàng)目其有權(quán)提出。 常見的非政府組織， 如一些規(guī)劃理事會、 咨詢委員會， 主要由居民、 專業(yè)人士或利益團(tuán)體構(gòu)成。其有權(quán)對城市的規(guī)劃活動， 如道路建設(shè)、 小區(qū)維修或其他共同目標(biāo)及需求提出自己的意見， 通過投票、 游行等方式表達(dá)對城市規(guī)劃的態(tài)度。 無論是政府組織還是非政府組織， 都為小區(qū)與政府之間提供了協(xié)商平臺， 提高了溝通效率， 促進(jìn)城市社會參與得以規(guī)范化發(fā)展。

（三） 城市參與式民主的制度化

20 世紀(jì)80 年代以來， 城市基層民主越來越受到重視。 法國街道參與民主制度在地方選舉過程中得到發(fā)展與完善， 最終在1990 年確定了街道層級公共財(cái)政的支出職能。 同時(shí)， 在2002 年頒布街道議事會的法律， 即法國任何一個(gè)超過8 萬人口的市鎮(zhèn)都必須成立街道議事會， 其涵蓋了街區(qū)的教育、 住房、 安全等居民日常生活的各個(gè)方面， 并與公共權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行對話， 開展所謂的“近距離民主”。 街道議事會具有基層性、 社會性和政治性， 可以成為社會團(tuán)體向公共權(quán)力主體表達(dá)建議、 意見的新窗口。 為了保持議事會的中立性和基層性， 法國阿維尼翁市在通過《街道議事會章程》 時(shí)， 規(guī)定街道議事會只能討論與人們生活密切相關(guān)的事宜， 并進(jìn)行具體建議， 不可以談?wù)撜位蜻M(jìn)行意識形態(tài)交鋒。 其資金籌措也源于民間， 與政府毫無干系。 街道議事會成為城市居民參與城市治理的一種常設(shè)機(jī)構(gòu)， 有效地表達(dá)了居民的具體需求與建議， 促進(jìn)了居民與城市管理者間的溝通。

同時(shí)， 美國的公眾參與制度也得到進(jìn)一步的完善。 首先， 聽證制度作為公眾參與的基礎(chǔ)性程序， 發(fā)揮了十分重要的作用。 其次， 動議權(quán)和復(fù)議權(quán)制度， 使得規(guī)劃決策中的公眾參與突破了議會代議制下間接民主形式的制約， 讓公眾意見和社會需求能夠直接、 及時(shí)地在城市規(guī)劃決策中得到體現(xiàn)和回應(yīng)。 最后， 決策內(nèi)容和過程的透明公開， 是推進(jìn)公眾參與的基礎(chǔ)條件。 然而， 公眾參與使得政策制定過程中各方達(dá)成共識的成本和難度加大。 因此， 如何通過多樣化的公眾參與以及專業(yè)的談判技巧和溝通方式， 加強(qiáng)雙方的交流和互動， 共同推進(jìn)城市開發(fā)和建設(shè)， 成為公眾參與規(guī)劃實(shí)踐中的一大新課題。 美國城市土地學(xué)會實(shí)行的一種參與式情景規(guī)劃的組織方式， 即“現(xiàn)實(shí)反饋”， 成為得到廣泛推廣的新模式。

二 巴黎和華盛頓的參與式治理

（一） 巴黎的參與式治理——街道議事會

在法國存在多種參與式民主的方式， 如街道議事會、 青年議事會、 協(xié)會團(tuán)體議事會、 公民議事會及老年議事會等。 各種議事會大多是在市區(qū)一級以協(xié)會的形式組建而成， 以便于在市區(qū)居住或工作的居民就城市街區(qū)的問題有各種方式與渠道進(jìn)行溝通、 交流、 咨詢， 并向市政府提出建議或意見。 其中街道議事會是已經(jīng)制度化的基層官方議事機(jī)構(gòu)， 巴黎街道議事會的機(jī)制最具代表性。

1. 巴黎街道議事會概況

“街道議事會的名稱、 組成和操作程序由市鎮(zhèn)議會決定。 市長可以向街道議事會咨詢關(guān)于地區(qū)或城市的任何事項(xiàng)。 市長可在其感興趣的領(lǐng)域， 特別是城市政策的開展、 實(shí)施和評價(jià)讓街道議事會參與進(jìn)來。 市鎮(zhèn)議會分派辦事員到各街道議事會并為街道議事會分配年度基金?！保?］在2002 年關(guān)于街道議事會的法律頒布之后， 巴黎20 個(gè)市區(qū)總共成立了122 個(gè)街道議事會。 街道議事會是在巴黎各個(gè)區(qū)內(nèi)形成的， 由區(qū)長負(fù)責(zé)其街道議事會的組織、 構(gòu)成及運(yùn)行。 根據(jù)每個(gè)區(qū)人口基數(shù)不同， 各個(gè)區(qū)產(chǎn)生的街道議事會數(shù)量也有差異， 每個(gè)區(qū)的街道議事會有3 ～10 個(gè)不等， 平均2 ～3 個(gè)月召開一次會議， 每年召開一次年會。

2. 巴黎街道議事會的規(guī)模與組成

通常每個(gè)街道議事會約有30 個(gè)成員， 這些成員有三個(gè)組成部分： 居民代表、 當(dāng)?shù)毓賳T、 街道居民或協(xié)會。 街道議事會的組建方式多樣， 如第9 市區(qū)的街道議事會反對指定街道代表， 所有的議事會成員都由該街道居民自愿組成。 而在第18 區(qū)或第5 區(qū)， 街道議事會成員的選擇程序和條件相對更加嚴(yán)格， 議事會的規(guī)模也相對較小，如第5 區(qū)街道議事會一般只有18 個(gè)成員。 2007 年以來， 每個(gè)街道議事會約有不低于3350 歐元運(yùn)行預(yù)算和8264 歐元當(dāng)?shù)赝顿Y預(yù)算， 同時(shí)街道議事會可以自行籌措其他街道治理問題的費(fèi)用［2］。 巴黎街道議事會會員組成多樣化， 領(lǐng)導(dǎo)、 教授或退休人員居多數(shù)（見圖1、 圖2）， 絕大部分會員是居住在該街道20 年及以上的居民（見圖3）。

圖1 巴黎街道議事會會員職業(yè)身份

3. 巴黎街道議事會的運(yùn)行原則與議題范圍

大部分會員都是在自愿基礎(chǔ)上參與， 通常參與時(shí)間為2 ～4 年， 這保證了街道議事會運(yùn)行的穩(wěn)定性。 同時(shí)， 會員大多是主動參與、 積極參與， 充分發(fā)揮公共機(jī)構(gòu)與居民之間的溝通作用， 表達(dá)居民的聲音。

圖2 巴黎街道議事會會員年齡分布

圖3 巴黎街道議事會會員街道居住時(shí)間

街道議事會只討論與人們生活密切相關(guān)的事宜和具體建議， 主要是交通、 綠化、衛(wèi)生、 環(huán)境或整治項(xiàng)目等。 在城市規(guī)劃的時(shí)候， 街道議事會起了十分重要的作用。如2006 年巴黎城市規(guī)劃決定前， 由街道議事會向巴黎居民派發(fā)了列有14 個(gè)問題的80 萬份問卷， 其中12 萬份問卷成功收回。 同時(shí)， 街道議事會在收集整理問卷基礎(chǔ)上， 形成了11350 份建議或意見， 每份建議和意見都經(jīng)過各個(gè)區(qū)整理回答或反映到市級政府。 研究者對巴黎街道議事會的議題及其在會員心目中的重要性進(jìn)行了調(diào)查，總結(jié)了巴黎街道議事會的議題范圍（見圖4）。

（二） 華盛頓的參與式治理—— “現(xiàn)實(shí)反饋” 模式

圖4 巴黎街道議事會議題范圍及重要性

美國城市參與式治理強(qiáng)調(diào)公眾在規(guī)劃過程中的參與性， 并為各利益團(tuán)體在分歧中達(dá)成城市未來發(fā)展方向共識提供一個(gè)平臺和參與治理方式。 “現(xiàn)實(shí)反饋” （RC：Reality Check）， 是美國城市土地學(xué)會（Urban Land Institute， ULI） 使用的術(shù)語， 指的是一種參與式情景規(guī)劃的組織方式。 目的是匯集規(guī)劃范圍內(nèi)各地區(qū)、 各利益團(tuán)體的代表， 通過“現(xiàn)實(shí)反饋” 對規(guī)劃范圍內(nèi)的城市發(fā)展方向達(dá)成共識， 并使地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者和居民理解各種城市增長方向?qū)Νh(huán)境、 交通等可能帶來的影響， 以期得到廣大利益團(tuán)體的支持， 有助于保障規(guī)劃方案的落實(shí)。

1. 華盛頓“現(xiàn)實(shí)反饋” 模式概況

華盛頓是美國聯(lián)邦政府所在地， 主要承擔(dān)政治中心功能。 華盛頓的概念界定具有不同的范圍層次， 由小到大的范圍， 分別指的是華盛頓市、 華盛頓哥倫比亞特區(qū)、華盛頓大都市區(qū)。 華盛頓是美國的核心城市之一， 對于國家的政治、 文化、 社會乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重要作用。 在2005 年舉行的華盛頓哥倫比亞特區(qū)“現(xiàn)實(shí)反饋”中， 美國城市土地學(xué)會與華盛頓的政府委員會和貿(mào)易委員會（Council of Govern?ments， Board of Trade） 一共邀請了來自華盛頓市及郊區(qū)的300 名包括公眾代表、 商界領(lǐng)袖、 環(huán)保人士和民選官員在內(nèi)的參與者， 并通過他們所在區(qū)域的人口加權(quán)計(jì)算，確保在活動參與中各部分參與者的數(shù)量和地位是平等的。 這300 名參與者代表了華盛頓哥倫比亞特區(qū)的21 個(gè)轄區(qū)范圍， 共同為當(dāng)?shù)刂?030 年的發(fā)展表達(dá)各自意見。

2. 華盛頓“現(xiàn)實(shí)反饋” 的實(shí)施

“現(xiàn)實(shí)反饋” 模式有明確的組織機(jī)構(gòu)， 一般由非政府、 非商業(yè)單位承擔(dān)， 以此協(xié)調(diào)和綜合安排活動的進(jìn)度和組織方式等。 華盛頓“現(xiàn)實(shí)反饋” 主要由城市土地學(xué)會、 華盛頓政府委員會和貿(mào)易委員會共同承擔(dān)。 “現(xiàn)實(shí)反饋” 的實(shí)施， 通常分為不同階段的工作。 首先是為期約3 個(gè)月的初步階段， 在該階段需形成戰(zhàn)略伙伴關(guān)系并確定關(guān)鍵組織者。 接下來的第二階段， 大約需1 年時(shí)間進(jìn)行主要城市發(fā)展問題的梳理與準(zhǔn)備。 最后， 需要在城市社區(qū)中推廣城市發(fā)展計(jì)劃， 開展“現(xiàn)實(shí)反饋” 活動?！艾F(xiàn)實(shí)反饋” 具體開展當(dāng)日， 組織者先對一個(gè)或多個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目做背景介紹以及“現(xiàn)實(shí)反饋” 的一般概念介紹。 然后， 組織者描述該地區(qū)當(dāng)前的增長模式和發(fā)展問題。最后， 組織者講解“現(xiàn)實(shí)反饋” 活動框架和規(guī)則， 參與者按流程提出各自的建議與方案。

3. 華盛頓“現(xiàn)實(shí)反饋” 的運(yùn)行原則與議題范圍

“現(xiàn)實(shí)反饋” 常是為期一天的參與性區(qū)域活動， 它成為區(qū)議會的一個(gè)重要工具，可以吸引領(lǐng)導(dǎo)人、 公眾代表、 商界領(lǐng)袖、 環(huán)保人士和民選官員一起參與， 圍繞該區(qū)域發(fā)展問題進(jìn)行對話。 其目標(biāo)是， 通過區(qū)域性對話和探索對該地區(qū)在未來25 年或30 年內(nèi)的增長達(dá)成共識。 “現(xiàn)實(shí)反饋” 的議題通常圍繞以下主題：

?交通擁堵

?可能威脅公眾健康的空氣污染

?與供應(yīng)有關(guān)的住房需求， 包括該地區(qū)的就業(yè)／住房平衡和郊區(qū)、 農(nóng)村、 城市的區(qū)域發(fā)展差異

?提供新基礎(chǔ)設(shè)施給納稅人的成本

?水質(zhì)惡化

?一個(gè)地區(qū)的稅收和經(jīng)濟(jì)分歧

?農(nóng)田、 森林、 濕地、 野生動物棲息地喪失， 地區(qū)的景色的喪失及特色農(nóng)業(yè)和資源型產(chǎn)業(yè)衰退

在2005 年舉行的華盛頓哥倫比亞特區(qū)的“現(xiàn)實(shí)反饋” 中， 在一天時(shí)間內(nèi)， 300名參與者劃分為30 個(gè)小組， 每個(gè)小組原則上混合多樣化的參與者， 代表該地區(qū)不同的利益團(tuán)體。 30 個(gè)小組需要各自形成一個(gè)城市增長方案， 考慮如何在華盛頓地區(qū)分配未來20 年內(nèi)預(yù)測增長的200 萬新增居民和160 萬新增就業(yè)崗位。 在活動現(xiàn)場， 不同顏色的積木代表不同類型的增長， 參與者只需要按各自的方案將積木在規(guī)劃范圍內(nèi)進(jìn)行堆疊即可。 如果需要提出混合用途， 則將不同顏色的積木堆疊在一起， 如將住房和就業(yè)的積木（黃色和藍(lán)色積木） 堆疊在一起。

華盛頓“現(xiàn)實(shí)反饋” 實(shí)施后， 形成了華盛頓發(fā)展的更大聯(lián)盟， 不僅包括美國城市土地學(xué)會、 華盛頓的政府委員會和貿(mào)易委員會， 還有其他城市發(fā)展的合作伙伴，創(chuàng)建“大華盛頓展望” （Envision Greater Washington） 聯(lián)盟， 籌集了300 萬～500 萬美元資金。 在接下來的3 年中， 圍繞“現(xiàn)實(shí)反饋” 制定的城市發(fā)展目標(biāo)與方案努力。

三 巴黎與華盛頓參與式治理的特點(diǎn)及評價(jià)

（一） 公眾成為“參與咨詢力量”

在推進(jìn)參與式民主的過程中， 公眾能力成為是否能實(shí)現(xiàn)參與民主的重要條件，因此公眾文化、 教育水平的差異對城市基層參與治理有重要影響。 法國在關(guān)于街道議事會組成、 運(yùn)行和管理的法律中， 根據(jù)基層的情況， 規(guī)定人口達(dá)到8 萬的市鎮(zhèn)必須建立街道議事會。 這一法律的強(qiáng)制性涉及49 個(gè)市鎮(zhèn)， 約占所有市鎮(zhèn)的0.13%。這49 個(gè)市鎮(zhèn)分布在法國十幾個(gè)大城市中， 盡管公眾的文化或教育存在差異， 但是能提出合理且有代表性的意見。 這為參與式民主提供了操作的基本條件， 保證公眾參與的科學(xué)性、 合理性和代表性， 有利于提高參與咨詢力量在城市公共政策中的影響和力度。

在美國， 以華盛頓為代表的“現(xiàn)實(shí)反饋”， 為利益相關(guān)者進(jìn)行討論和協(xié)調(diào)提供了交流平臺。 參與方式易懂并富有趣味性， 降低了參與的門檻， 突破了原來多集中在詳細(xì)規(guī)劃中的局限， 在宏觀規(guī)劃（如區(qū)域規(guī)劃、 城市總體規(guī)劃） 層面增加了參與性。 通過不斷的公眾參與， 公眾對規(guī)劃問題理解的障礙得以逐步消除。 通過與公眾對話， 幫助他們從區(qū)域的角度認(rèn)識問題， 最終得到對于城市和區(qū)域問題較為一致的結(jié)論， 使公眾的意見與態(tài)度形成較為清晰的目標(biāo)與方案， 從而進(jìn)一步推動城市的具體規(guī)劃與發(fā)展。

（二） 參與式治理快速制度化并受政黨理念的影響

在法國， 參與式民主在過去幾十年中體現(xiàn)了快速制度化的特點(diǎn)。 在20 世紀(jì)60年代， 抗?fàn)幮陨鐣\(yùn)動、 城市社會運(yùn)動廣泛展開。 經(jīng)過80 年代的發(fā)展， 在選舉基礎(chǔ)上形成與公共權(quán)力對立的公共討論， 并頒布了城市政策法和城市項(xiàng)目法， 使城市公共治理融入更多的公眾參與， 參與模式也更多地在法律框架下得到規(guī)范。 盡管在法律框架下公眾參與形成的規(guī)定具有一定的局限性， 但降低了公眾參與和公共權(quán)力的對立性， 提高了公眾在城市公共問題、 城市政策方面的參與度。

街道議事會這一制度化趨勢， 體現(xiàn)了公眾要求更多地融入以選舉為基礎(chǔ)的政治系統(tǒng)和民主架構(gòu)。 街道議事會發(fā)展成為地方民主制度， 表明了這種新的民主權(quán)利發(fā)展的影響和趨勢。 瑪麗－海倫·巴凱、 亨利·雷伊等研究者認(rèn)為， 公民在集體會議上或通過全民公決直接參與決策， 或通過抽選形成的小團(tuán)體參與決策（比如柏林評審團(tuán)）， 或者通過嚴(yán)格控制選出的代表參與決策（比如參與式預(yù)算、 社區(qū)決策體發(fā)展）， 這些地方的參與民主是“第四權(quán)” 的誕生。 雖然關(guān)于參與式民主有不同的定義或看法， 然而對于參與民主與代議民主的區(qū)別卻有明顯的一致看法。 無論是公民咨詢、 公共選擇還是其他形式的公眾參與， 都是完善或補(bǔ)充代議民主的重要形式。一些研究者認(rèn)為， 無論是從合法性還是從功能性看， 參與民主與代議民主都是相互完善、 相互補(bǔ)充的。 同時(shí)， 研究者們也指出， 參與民主與代議民主的結(jié)合可以更好地保持自由與監(jiān)督的平衡， 同時(shí)也兼顧了政治選舉與公共協(xié)商。

當(dāng)前， 法國街道議事會的主持人通常是由選舉產(chǎn)生的市一級代表來擔(dān)任， 因此街道議事會的討論主題也難免受到政治政黨的影響。 很多關(guān)于地方官員角色和職能的研究也指出， 加強(qiáng)地方民選官員與地方選民之間的交流， 有利于提高選舉政治參與性與解決日益增多的日常公共問題； 地方參與式民主模式， 如街道議事會有利于建立地方民選官員和選民之間的信任， 從而鞏固選舉政治的合法性。 但是， 這也使街道議事會容易受到政治政黨的影響。

當(dāng)前， 大部分街道議事會有一定的篩選或選舉規(guī)則， 只有少部分的街道議事會是以自愿參與的原則運(yùn)行。 若存在篩選或選舉規(guī)則， 就會存在一個(gè)公民比另一個(gè)公民更適合參與公共政治生活的可能。 同時(shí)， 會員若長期參與該街道議事會， 將促使已經(jīng)擁有一定社會資本的居民轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩I(yè)居民” 或壟斷街道議事會的參與權(quán)。 這種專業(yè)化的老會員， 在斯特拉斯堡街道議事會就被觀察到了。 為了避免這個(gè)問題，街道議事會強(qiáng)調(diào)成員的非政治化， 注重成員的參與性以及對公共問題的論述能力。

（三） 參與式治理技術(shù)化發(fā)展及其局限

以華盛頓“現(xiàn)實(shí)反饋” 為代表的實(shí)踐強(qiáng)調(diào)參與的過程， 而不是追求一個(gè)準(zhǔn)確的規(guī)劃結(jié)果。 它的規(guī)劃結(jié)果應(yīng)該是對未來的多個(gè)預(yù)期， 是一種對規(guī)劃方案進(jìn)行探討的形式， 主要目的在于促進(jìn)多個(gè)利益群體從對方的角度思考， 相互理解各方的規(guī)劃出發(fā)點(diǎn)。 每個(gè)小組分別形成獨(dú)特的規(guī)劃預(yù)期， 結(jié)果以多種方式進(jìn)行匯總， 產(chǎn)生一系列規(guī)劃情景。 而關(guān)于規(guī)劃達(dá)成的共識， 則將結(jié)合已經(jīng)形成的多個(gè)規(guī)劃預(yù)期， 共同納入GIS 平臺進(jìn)行再分析。 采用Index、 TRANUS 等指標(biāo)分析軟件， 量化不同規(guī)劃方案在環(huán)境、 交通、 就業(yè)、 可負(fù)擔(dān)住房等方面存在的優(yōu)勢與劣勢， 為后期的規(guī)劃制定提供發(fā)展思路和借鑒。 因此， 多種規(guī)劃思路為城市發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)提供了規(guī)劃依據(jù)。

計(jì)算機(jī)化的可視化方法， 為規(guī)劃者和建筑師提供了一些支持和促進(jìn)民主決策的新方法。 通過普遍參與和技術(shù)分析， “現(xiàn)實(shí)反饋” 可形成公眾普遍參與和技術(shù)人員有效分析的不同層次體系。 參與方式可以使公眾作為決策角色參與到城市宏觀性規(guī)劃（城市總體規(guī)劃、 區(qū)域規(guī)劃、 戰(zhàn)略規(guī)劃） 和詳細(xì)規(guī)劃中， 也能幫助公眾以利害關(guān)系人的身份參與到社區(qū)更新及詳細(xì)的規(guī)劃當(dāng)中。 該參與方式為公眾提供了與規(guī)劃師和決策者進(jìn)行對話、 協(xié)調(diào)的機(jī)會， 增強(qiáng)了城市治理中的協(xié)調(diào)性、 溝通性和合作性。

“現(xiàn)實(shí)反饋” 有利于城市發(fā)展利益相關(guān)者參與未來的共建城市， 有助于保障所形成規(guī)劃方案的可實(shí)施性。 對于參與者來說， “現(xiàn)實(shí)反饋” 為他們提供了一個(gè)話語機(jī)會。 他們在規(guī)劃地圖上分配增長積木的動手過程中， 與利益沖突方溝通討論， 能加深對各方出發(fā)點(diǎn)及對立觀點(diǎn)的理解。 同時(shí)， “現(xiàn)實(shí)反饋” 的參與方式也為規(guī)劃師和規(guī)劃決策者提供了更具廣度和深度的視野。

然而， “現(xiàn)實(shí)反饋” 只注重和強(qiáng)調(diào)參與的操作性與技術(shù)性， 對參與的社會性沒有詳細(xì)具體的規(guī)則或討論。 西方圍繞公民參與的研究， 主要是根據(jù)不同的評估方法，研究參與程度、 參與主體、 參與效果。 在參與程度的多樣化方面， 以美國的社會學(xué)家謝莉·安斯?。ˋrnstein） 的階梯理論最為典型。 她描述了三種參與狀態(tài)： “不是參與的參與” （無效參與）、 “象征性的參與” （形式主義） 與“有實(shí)權(quán)的參與” （公民權(quán)利）。 當(dāng)前實(shí)施的“現(xiàn)實(shí)反饋”， 難以對參與狀態(tài)做出較為準(zhǔn)確的判斷。

四 世界名城的參與式治理對中國城市的啟示

（一） 建立公眾參與平臺和渠道

巴黎街道議事會機(jī)制和華盛頓“現(xiàn)實(shí)反饋” 模式表明， 參與式治理在城市發(fā)展過程中起了十分重要的作用。 不僅城市的基本日常公共問題， 如交通、 綠化、 衛(wèi)生、環(huán)境和基本整治等項(xiàng)目， 城市的長遠(yuǎn)規(guī)劃與發(fā)展、 經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)、 區(qū)域平衡發(fā)展等方面的決策， 也都讓居民充分參與其中。 城市參與式治理模式一方面能及時(shí)解決不同地方所面臨的具體城市問題， 另一方面能充分發(fā)揮居民更加了解所在城市發(fā)展需要的優(yōu)勢， 為城市發(fā)展和規(guī)劃做出更科學(xué)、 更完善的指導(dǎo)。

隨著中國快速的城市化進(jìn)程， 不同地區(qū)、 不同規(guī)模的城市都遇到一定的城市治理問題， 如城市擁堵、 城市垃圾、 城市衛(wèi)生及城市環(huán)境保護(hù)等。 單純依靠政府來提供解決方案或做出規(guī)劃難以滿足公眾需求， 同時(shí)也難以提供巨大的人力、 物力來回應(yīng)快速城市化進(jìn)程所帶來的問題。 巴黎和華盛頓經(jīng)驗(yàn)表明， 發(fā)展城市基層參與式治理有利于解決城市治理中的公共問題， 并為城市科學(xué)合理規(guī)劃奠定良好基礎(chǔ)。 其中有兩點(diǎn)值得我們借鑒。

一是建立規(guī)范的基層治理機(jī)構(gòu)以及與政府進(jìn)行良好溝通的渠道與方式。 我國可以根據(jù)當(dāng)前基層的治理結(jié)構(gòu)， 在街道辦事處基礎(chǔ)上， 完善其功能并發(fā)揮其作用， 保證街道辦事處與區(qū)、 市層級的有效溝通。 應(yīng)促進(jìn)居民或協(xié)會與街道辦事處的融合，舉辦定期的以街道公共問題為中心的溝通交流會， 形成對街道問題的意見或建議。

二是在公眾參與的過程中采取有效、 生動的方式和方法。 我國的公共管理部門在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)， 往往通過傳統(tǒng)大眾傳媒， 導(dǎo)致我國公眾通常是被動參與到公共政策過程中。 大眾媒體雖起到重要作用， 但存在一定的缺陷和局限性， 不能代表完全中立和廣泛的公眾觀點(diǎn)。 圍繞城市發(fā)展的公共問題， 采用直接、 生動、 具體的形式與公眾溝通和交流， 可以增強(qiáng)公眾的主動參與性， 推動多個(gè)群體的協(xié)調(diào)性，進(jìn)而為區(qū)域發(fā)展政策的制定和執(zhí)行提供更強(qiáng)的操作性。

（二） 完善公眾參與的規(guī)則和管理

巴黎和華盛頓的參與式治理在發(fā)展過程中， 也面臨諸多挑戰(zhàn)。 法國政黨代表在組織街道議事會活動中影響較為突出， 限制了街道議事會的民主表達(dá)空間， 部分街道議事會開始推崇自愿參與原則。 中國街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)， 與政府的聯(lián)系更為密切， 直接受政府影響。 在中國嘗試街道參與式治理模式， 一方面應(yīng)堅(jiān)持政府管理街道辦事處， 另一方面也可發(fā)揮街道辦事處貼近公眾、 貼近公共生活的優(yōu)勢， 讓公眾自愿參加或推選街道辦事處的公眾代表， 這有利于直接從公眾角度反映公共問題或提出相關(guān)建議。

由于美國其他公眾參與制度較為完善， 公眾參與的方式、 內(nèi)容、 范圍的設(shè)置已經(jīng)成為規(guī)劃制度安排的重要內(nèi)容， 公眾參與的范圍逐漸覆蓋到規(guī)劃的編制、 決策、許可等階段。 美國“現(xiàn)實(shí)反饋” 模式， 主要圍繞具體操作技術(shù)與手段進(jìn)行討論， 以期通過各種技術(shù)和管理手段使相關(guān)的管理成本得到合理化降低， 實(shí)現(xiàn)行政效率的進(jìn)一步提高。 中國當(dāng)前社區(qū)公眾的參與途徑與程度有限， 許多參與活動淪為形式主義。參與者多限于專業(yè)者或政府官員之間， 更多體現(xiàn)著精英價(jià)值觀， 自發(fā)的公眾參與多集中于自身利益的訴求。 因此， 需圍繞如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型及如何進(jìn)行公眾參與或相關(guān)制度建設(shè)， 探索公眾參與的技術(shù)手段與具體方式方法。

（三） 推動基層治理創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型

在借鑒巴黎和華盛頓經(jīng)驗(yàn)建立中國特色的參與式基層治理模式時(shí)， 需要結(jié)合中國的本土社會文化因素。 20 世紀(jì)末以來， 西方國家發(fā)起新一輪的公眾參與式治理運(yùn)動， 更新了西方城市基層治理的圖景。 一方面， 強(qiáng)調(diào)通過自下而上的方式落實(shí)社區(qū)主義， 帶動社區(qū)居民參與基層治理， 建設(shè)政府與社區(qū)的合作伙伴關(guān)系， 推動政府改革和社會發(fā)展。 另一方面， 重點(diǎn)圍繞如何滿足民眾需求的問題， 討論非政府機(jī)制扮演的角色， 促使由“單行道” 的統(tǒng)治模式向“雙向道” 的治理模式轉(zhuǎn)變， 反映了新自由主義和社區(qū)主義的調(diào)和以及西方國家治理理論的轉(zhuǎn)軌。

中國基層服務(wù)的管理功能、 管理體制在不斷完善， 基層治理正走向法治化。 但在“兩級政府、 三級管理、 四級網(wǎng)絡(luò)” 科層化的城市管理格局下， 隨著中國向城市型社會邁進(jìn)， 一方面城市社會的流動性劇增， 另一方面居住空間因流動性增加而出現(xiàn)認(rèn)同弱化和異質(zhì)性增強(qiáng)的趨勢。 表面地組織公眾參與城市公共管理的過程， 并不能實(shí)質(zhì)性地改變?nèi)藗兊墓碴P(guān)切程度， 也不能實(shí)質(zhì)性地提升社會凝聚力和社會自治力。 因此， 應(yīng)根據(jù)不同城市基層治理的特點(diǎn)， 嘗試基層治理的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型。 如根據(jù)基層地域范圍的大小、 社會資本積累的程度， 探索基層治理的轉(zhuǎn)型； 根據(jù)不同社區(qū)類型， 如街道平房社區(qū)、 單位社區(qū)、 商品樓社區(qū)等， 分別設(shè)計(jì)參與主體、 參與過程、參與規(guī)則， 探索多樣化的參與式治理模式。

同時(shí)， 應(yīng)重視非政府參與機(jī)制的發(fā)展與完善， 發(fā)揮非政府機(jī)制的作用和功能。在參與式治理過程中， 可以讓更多社會專業(yè)技術(shù)團(tuán)體或社區(qū)協(xié)會組織發(fā)揮其作用與影響， 如為規(guī)劃師團(tuán)體或者居民議事會等在城市改造或更新中提供更多的參與空間。

注釋

［1］ Loi n° 2002－276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité， Art. L. 2143－1 （2002 年2 月27 日－276 《近距離民主法》， L. 2143－1 法例） .

［2］ Les conseils de quartier de Paris，Trajectoires Groupe Reflex，mars 2007 （《巴黎街道議事會》，Gruope Reflex研究中心，2007 年3 月） .