許淑閣
自1982年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》,此后30年間,改革開放不斷深入,中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn),農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民充分享受到了改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的紅利。伴隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大,城市建設(shè)用地量激增,農(nóng)民失去了賴以生存的土地,成為介于農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民之間的特殊群體。根據(jù)城市發(fā)展規(guī)律,當(dāng)前中國(guó)的工業(yè)化、城市化發(fā)展處于中期加速階段,預(yù)計(jì)在今后的一段時(shí)期這一群體仍將擴(kuò)大,被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題成為各地城鎮(zhèn)化繞不開的話題。本文以河南省孟津縣為例,對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策、存在的問題、帶來的啟示進(jìn)行探討。
一、國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究
被征地農(nóng)民社會(huì)保障,這一話題事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定,歷來備受社會(huì)關(guān)注。如何構(gòu)建科學(xué)合理、多元化的社會(huì)保障機(jī)制,使這一群體既能同等享受社會(huì)福利又能兼顧滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,國(guó)內(nèi)外的專家學(xué)者進(jìn)行了諸多的理論研究,各地政府也進(jìn)行了一系列的嘗試,筆者查閱梳理各類文獻(xiàn)資料,大致有以下幾種方式:
(一)直接納入現(xiàn)有保障體系
將被征地農(nóng)民直接納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或商業(yè)保險(xiǎn)(極少數(shù))是慣常做法,在主體選擇上有個(gè)人選擇和政府選擇兩種,在選擇傾向上有二選一(一般為城鎮(zhèn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn))和雙軌并行兩種。
郭環(huán)洲(2017)以河北省衡水市為例,介紹當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)中心為被征地農(nóng)民提供了兩種選擇方案,被征地農(nóng)民可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力選擇城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。但被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相掛鉤的,其領(lǐng)取資格和待遇高低都以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限和類型為前提,相對(duì)之前較為孤立的制度,建立了一種可融合貫通的、操作性強(qiáng)的制度,同時(shí)也便于百姓理解、支持政府政策。
政府選擇與個(gè)人自由選擇兩者相比,個(gè)人選擇更具靈活性,對(duì)于那些有著長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的農(nóng)民來說,個(gè)人選擇無疑是最好的,但對(duì)未來保障有欠考慮的農(nóng)民來說,政府統(tǒng)一納入有利于簡(jiǎn)化養(yǎng)老賬戶的管理,很大程度上節(jié)省了制度建構(gòu)成本。
(二)專門制度模式
專門制度模式是在現(xiàn)有的體系不能滿足保障需求或符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的情況下,針對(duì)被征地農(nóng)民建立專門的養(yǎng)老保障制度,主要做法有參照現(xiàn)有保障體系和根據(jù)地方實(shí)際進(jìn)行新的制度創(chuàng)制兩種。
吳建祖(2007)以浙江蒼南縣為例,提出可以以入股分紅方式使農(nóng)民參與利益分配,從而減少農(nóng)民因喪失土地后土地增值導(dǎo)致的不滿怨恨心理,隨著項(xiàng)目(企業(yè))的發(fā)展壯大,農(nóng)民在增加收入的同時(shí)也會(huì)有一種獲得感。入股分紅是一種細(xì)水長(zhǎng)流式的補(bǔ)貼方式,其效果與保險(xiǎn)制度相當(dāng)。
(三)農(nóng)民和企業(yè)直接對(duì)接
成都某地被征地政策是這樣的:征地單位對(duì)于某塊土地上的居民采用一定的土地出讓金比例,一次性為農(nóng)民繳納被征地保險(xiǎn)。這樣設(shè)計(jì)有兩大好處,一是征地單位和被征地農(nóng)民直接對(duì)接,二是一次性支付繳納避免了數(shù)額無限地上浮、調(diào)整、核算,避免了后續(xù)的諸多問題和矛盾。
(四)國(guó)外相關(guān)研究
有關(guān)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策問題的研究在國(guó)外并不普遍,國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的征地政策建立在完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t之上,如穆向麗(2008)在對(duì)美國(guó)、加拿大土地制度的研究中指出,兩國(guó)并沒有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度,但在土地補(bǔ)償方面體現(xiàn)出土地生產(chǎn)、社會(huì)保障、發(fā)展方面的價(jià)格,土地補(bǔ)償金不僅要體現(xiàn)當(dāng)前市價(jià),更要體現(xiàn)預(yù)期價(jià)值,補(bǔ)償價(jià)格的多少完全取決于市場(chǎng)運(yùn)作,甚至高于市場(chǎng)價(jià)格,并不存在類似中國(guó)的另外通過社會(huì)保險(xiǎn)來保障的問題。拉美國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家的城市化進(jìn)程落后于我國(guó),社會(huì)保障更是難以支撐(鄭秉文,2013),因此可借鑒的經(jīng)驗(yàn)并不多。
二、調(diào)研范圍和思路
(一)調(diào)研范圍
農(nóng)民基本社會(huì)保障政策主要有就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老三大類,被征地農(nóng)民就業(yè)政策多地采用政府免費(fèi)提供就業(yè)培訓(xùn),醫(yī)保政策在農(nóng)村無論耕地被征與否農(nóng)民都已參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn),即“新農(nóng)合”,且與城鎮(zhèn)醫(yī)保差別不大,該兩項(xiàng)不在本次調(diào)研范圍之內(nèi),基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策現(xiàn)階段農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民差別較大,各地情況不同,如何創(chuàng)新被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策與政府財(cái)政困境之間的兩難選擇,化解農(nóng)民在走向城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)型難題,是本次調(diào)研的主要任務(wù)。
(二)調(diào)研思路
調(diào)研思路如圖1所示。
三、政策總覽
2006—2010年,國(guó)務(wù)院、河南省、洛陽市相繼出臺(tái)規(guī)范性文件,對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題作出規(guī)定,梳理后大致如下:
(一)國(guó)家政策
2007年,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》(國(guó)辦發(fā)﹝2006﹞29號(hào)),把被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題提上日程。政策制定原則:促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)和融入城鎮(zhèn)社會(huì);確保生活水平不因被征地而降低;長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。方法:對(duì)于勞動(dòng)年齡段的被征地農(nóng)民加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn);老齡人群納入社會(huì)保障。經(jīng)費(fèi)來源及使用:培訓(xùn)費(fèi)從當(dāng)?shù)刎?cái)政列支;社會(huì)保障費(fèi)從國(guó)有土地有償使用費(fèi)中提取,不足部分由個(gè)人、村集體承擔(dān);資金統(tǒng)籌使用。
(二)河南省政策
2008年,河南省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、國(guó)土資源廳、財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的實(shí)施意見》(豫勞社﹝2008﹞19號(hào)),結(jié)合省情對(duì)國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化:一是明確了實(shí)施范圍,按照第二輪土地承包權(quán)劃定的耕地面積,被征地后人均(以戶為單位)耕地不足0.3畝的,納入培訓(xùn)和保障制度實(shí)施范圍。二是規(guī)定了認(rèn)定程序,明確了各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任(見圖2)。三是按照國(guó)務(wù)院政策融入社會(huì)資源統(tǒng)籌使用概念,對(duì)已參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的,年滿60歲后不能重復(fù)領(lǐng)取養(yǎng)老金,實(shí)現(xiàn)了被征地農(nóng)民社會(huì)保障與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的銜接。四是優(yōu)先保障資金渠道。企業(yè)在項(xiàng)目立項(xiàng)階段制定被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障方案,并報(bào)同級(jí)人民政府審批,方案審批通過起3個(gè)月內(nèi)足額撥付社會(huì)保障資金到指定專戶。
(三)洛陽市政策
洛陽市于2010年出臺(tái)了《洛陽市人民政府關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見》(洛政﹝2010﹞136號(hào)),在河南省文件精神的基礎(chǔ)上,首提被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)概念,進(jìn)行了如下細(xì)化:
確定制度實(shí)施時(shí)間:自2008年12月17日起實(shí)施。將被征地農(nóng)民劃分為0~16歲、16~59歲、60歲以上三個(gè)年齡段,針對(duì)不同年齡段的人群制定不同的社會(huì)保障政策:0~16歲進(jìn)行一次性補(bǔ)償,16~59歲側(cè)重就業(yè)培訓(xùn)及安置,年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或其他政府主導(dǎo)的養(yǎng)老保險(xiǎn)的(不含商業(yè)險(xiǎn)),可按月領(lǐng)取被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金,其水平不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。
養(yǎng)老金的構(gòu)成有三部分:城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金+征地社會(huì)保障費(fèi)用補(bǔ)貼(當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)-基礎(chǔ)養(yǎng)老金)+政府主導(dǎo)的其他補(bǔ)貼,其中政府主導(dǎo)的其他補(bǔ)貼這一部分作為擴(kuò)展項(xiàng),為未來政策留有余地。
資金來源:一是城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金通過原途徑解決,一般由當(dāng)?shù)刎?cái)政支付。二是征地社會(huì)保障費(fèi)用補(bǔ)貼從各縣(區(qū)、市)征收的綜合地價(jià)社會(huì)保障費(fèi)用中支付,若出現(xiàn)缺口由當(dāng)?shù)刎?cái)政彌補(bǔ)。三是政府主導(dǎo)的其他補(bǔ)貼由當(dāng)?shù)刎?cái)政解決。
(四)孟津縣做法
根據(jù)國(guó)家、河南省、洛陽市的指導(dǎo)意見,2011年孟津縣下發(fā)《孟津縣被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》(孟政﹝2011﹞37號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)、《孟津縣被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》(孟人社險(xiǎn)﹝2011﹞10號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》),從制度上保障了該項(xiàng)工作的順利開展。
《實(shí)施辦法》和《實(shí)施細(xì)則》抓住被征地農(nóng)民社會(huì)保障中的關(guān)鍵點(diǎn)——養(yǎng)老保障,建立了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的全流程,對(duì)16~59歲符合條件人員進(jìn)行認(rèn)定、登記備案,60歲以上發(fā)放基本養(yǎng)老保險(xiǎn)?!秾?shí)施辦法》和《實(shí)施細(xì)則》對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象的認(rèn)定、領(lǐng)取條件和標(biāo)準(zhǔn)、待遇發(fā)放、資金來源及管理、所涉及的各部門的責(zé)任及工作流程等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,確保及時(shí)發(fā)放,動(dòng)態(tài)調(diào)整,各個(gè)環(huán)節(jié)均責(zé)任到單位、到科室、到人。
孟津縣是洛陽市下轄的一個(gè)農(nóng)業(yè)縣,地處中原腹地的丘陵地帶,除土地外其他可利用的資源較少,在洛陽市九縣中整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,財(cái)力薄弱。在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展艱難的情況下,該縣使用以高福利換土地的政策,優(yōu)先籌措資金,確保符合條件人員待遇的發(fā)放,并建立了長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制。
四、各項(xiàng)制度的差異及優(yōu)缺點(diǎn)
(一)直接納入現(xiàn)有保障體系
在城鎮(zhèn)、農(nóng)村與商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比較中,納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程,提高被征地農(nóng)民的社會(huì)保障水平,會(huì)使農(nóng)民個(gè)人和當(dāng)?shù)刎?cái)政面臨不同程度的資金壓力;農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)有著較低的保障水平,客觀上符合農(nóng)民的實(shí)際意愿和能力,與農(nóng)村醫(yī)療保障體系也有較好的銜接,管理上也能夠提高政府的工作效率;商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)因其自身的營(yíng)利性和伴隨的風(fēng)險(xiǎn)性并不適合社會(huì)類的保險(xiǎn),存在時(shí)間較短,沒有延續(xù)推廣開來。
衡水模式在當(dāng)?shù)乇徽鞯剞r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上,分析了當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民不得不依賴社會(huì)保險(xiǎn)的必然性,肯定了衡水市政府對(duì)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展,在方式上為農(nóng)民提供了一定的自由度,避免了因參保而反向透支家庭積蓄的情況,但不利于打破城鄉(xiāng)二元壁壘的趨勢(shì),一定程度上加劇了城鎮(zhèn)、農(nóng)村“兩個(gè)賬戶”的對(duì)立狀況,有悖于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。
(二)專門制度模式
專門制度模式相比直接納入現(xiàn)有保障體系更加個(gè)性化,能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平,相對(duì)獨(dú)立于其他保障制度,且為被征地農(nóng)民量身定做,有利于充分保障農(nóng)民的權(quán)益;專門的創(chuàng)制沒有固定的規(guī)則,政策制定者可以充分發(fā)揮,可參照現(xiàn)有體系,通過調(diào)整現(xiàn)有的繳費(fèi)比例或者輔之以醫(yī)療保險(xiǎn)或就業(yè)補(bǔ)助等,給予農(nóng)民更多的政策優(yōu)惠。
浙江蒼南縣地處我國(guó)一線城市的城郊,企業(yè)園區(qū)鱗次櫛比且產(chǎn)值效益較好,在建立社會(huì)保障資金方面相較于內(nèi)地有較強(qiáng)的支付能力和意愿,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的地區(qū)有參考作用,在不發(fā)達(dá)地區(qū)難以推廣;額外的制度建構(gòu)增加了行政管理成本,需要配套相應(yīng)的資金管理、分配制度等,在未來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度轉(zhuǎn)換上有一定的銜接困難。
(三)民企直接對(duì)接
成都將企業(yè)與被征地農(nóng)民直接對(duì)接,一次性為所有被征地農(nóng)民繳納15年的征地補(bǔ)償,省卻了行政成本和中間環(huán)節(jié),較專門制度模式更為簡(jiǎn)潔直接,易為雙方接受,也是大部分地區(qū)選擇的一種做法。
農(nóng)民作為弱勢(shì)群體,與企業(yè)直接對(duì)接的征地補(bǔ)償要在政府主導(dǎo)或監(jiān)督下開展,企業(yè)需事先做好預(yù)算和評(píng)估,并與農(nóng)民達(dá)成協(xié)議。
(四)洛陽模式
河南省根據(jù)省情,提出將人均耕地不足0.3畝作為保障對(duì)象,洛陽市結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,采用了直接納入體系模式,首次提出了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)概念,確定了養(yǎng)老保險(xiǎn)的構(gòu)成和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),建立了隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展適度增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。
1.“先抵扣,再領(lǐng)取”。對(duì)有城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員,在征地社會(huì)保障補(bǔ)貼中將該項(xiàng)扣減,避免重復(fù)參保?!跋鹊挚郏兕I(lǐng)取”確保了“應(yīng)保盡保、不過度保障”,從而減小社保資金壓力,該原則和下面的“二選一”都是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地保險(xiǎn)銜接上的設(shè)計(jì)。
2.“二選一”。職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地養(yǎng)老保險(xiǎn)二者不可兼得,職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平高于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn),高于被征地養(yǎng)老保險(xiǎn),因此在制定中遵循了“就高不就低”“二選一”的原則。不但在60周歲后要作出選擇,在60周歲前也要確保不能重復(fù)參保。
3.浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)的構(gòu)成主要有基礎(chǔ)養(yǎng)老金(即城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn))和征地社會(huì)保障費(fèi)補(bǔ)貼,就洛陽所轄九縣而言城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)已實(shí)現(xiàn)全覆蓋,河南省每年會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在全省范圍內(nèi)上調(diào);征地社會(huì)保障費(fèi)補(bǔ)貼以城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),城鎮(zhèn)居民最低生活保障根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)分類有不同的標(biāo)準(zhǔn),這一標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平,一般每年會(huì)向上浮動(dòng),因此被征地保險(xiǎn)金在賬本上的數(shù)額一直處于增加狀態(tài)。
五、政策反饋
(一) 百姓受益
根據(jù)調(diào)查情況,截至2018年7月底,孟津縣涉及城關(guān)鎮(zhèn)的長(zhǎng)華、孟莊、上店、馬步、牛步河5個(gè)村和麻屯鎮(zhèn)的王村、前樓、水泉3個(gè)村,共計(jì)36組8212人經(jīng)審核公示,納入孟津縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基本賬戶,其中60歲以上有1627人,按照每月332元的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取被征地養(yǎng)老保險(xiǎn),被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作位于洛陽市前列。
(二)表率作用
無論是國(guó)務(wù)院,還是河南省和洛陽市,綱領(lǐng)性的文件對(duì)各縣級(jí)政府并不具有強(qiáng)制作用,各地在政策執(zhí)行上也千差萬別。孟津縣不折不扣地執(zhí)行了洛陽市的政策,提升了縣政府在洛陽市的形象,增強(qiáng)了縣政府在百姓中的公信力。
(三)制度創(chuàng)新
洛陽市為被征地農(nóng)民建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,而不是以補(bǔ)貼或補(bǔ)償?shù)男问?,在保障?biāo)準(zhǔn)上采取了與城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)掛鉤;在養(yǎng)老保險(xiǎn)的構(gòu)成上考慮了與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接,并設(shè)計(jì)了擴(kuò)展項(xiàng),為有經(jīng)濟(jì)條件的地區(qū)留出政策空間;孟津縣的《實(shí)施辦法》和《實(shí)施細(xì)則》為該項(xiàng)制度的落實(shí)提供了操作依據(jù)。
六、存在的問題
(一)財(cái)力不支
被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)主要保障的是60周歲后無勞動(dòng)能力因不曾參加任何養(yǎng)老保險(xiǎn)、僅靠土地生活而面臨無錢養(yǎng)老的部分農(nóng)民,從情理上講,城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的跳動(dòng)對(duì)于該部分人來說是保障的加強(qiáng),對(duì)于參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的部分農(nóng)民來講,即便有了抵扣,但城鎮(zhèn)居民最低生活保障數(shù)額一直在不斷增大,對(duì)于符合該條件的16~59周歲的這部分被征地農(nóng)民,未來領(lǐng)取的被征地保險(xiǎn)金將不亞于其他保險(xiǎn)發(fā)放的金額。調(diào)研發(fā)現(xiàn),孟津縣的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)雖然符合對(duì)應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同時(shí)增長(zhǎng)的特征,但就該縣目前財(cái)政而言是力有不逮的,隨著土地紅利的逐漸喪失,領(lǐng)取人員的逐年增加,能支撐多久還是未知數(shù)。
(二)超越實(shí)際
一方面是財(cái)政疲于支撐,另一方面則是審核過程中出現(xiàn)問題,此次調(diào)研選擇了被征地但未能申報(bào)成功的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn),如白鶴鎮(zhèn)神華國(guó)華孟津電廠雖被征去大部分土地,但因某些原因征地手續(xù)未能辦下,被征地農(nóng)民未能申報(bào)被征地保險(xiǎn)。
(三)宣傳不力
調(diào)研中發(fā)現(xiàn),農(nóng)民十中有八對(duì)于政策不十分了解。原因有二:鎮(zhèn)上農(nóng)民有被征地和沒有被征地之分,被征地的拿了錢自然不愿被人所知,因而低調(diào)行事不愿告知詳情;政府相關(guān)人員也逐漸意識(shí)到該政策在財(cái)力支撐上的缺陷,因而不愿聲張并以此企圖減少被征地農(nóng)民的申報(bào)量。
(四)政府服務(wù)意識(shí)有待增強(qiáng)
被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題需要縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)部門通力協(xié)作,涉及土地、財(cái)政、社會(huì)保障等多個(gè)部門,處理起來比較復(fù)雜、棘手,一旦處理不好就會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾和糾紛,為政府部門引來不必要的麻煩。這就需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要有擔(dān)當(dāng)意識(shí)、服務(wù)意識(shí),權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀,多動(dòng)腦子想辦法。
七、啟示
(一)為公共政策的制定提供參考
高水平的統(tǒng)籌意味著高質(zhì)量的社會(huì)保障和高風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政壓力,而低水平的統(tǒng)籌意味著低質(zhì)量的社會(huì)保障和低風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政壓力,或者另辟新路創(chuàng)新制度,但同樣面臨著經(jīng)不起檢驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)。因此公共政策的制定既要立足當(dāng)前實(shí)際,論證政策實(shí)施后可能出現(xiàn)的問題及應(yīng)對(duì)辦法,又要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,對(duì)未來做切合實(shí)際的判斷;“小康不小康,關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”,政府部門要把農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益放在心里,借鑒好的做法,在制度建構(gòu)上打出組合拳,綜合財(cái)政、金融、社會(huì)力量,優(yōu)先保障被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)放。
(二)有助于精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施
近年來,各地的精準(zhǔn)扶貧開展得有聲有色,對(duì)于16~59歲、無其他謀生手段或能力的被征地農(nóng)民,政府部門應(yīng)考慮優(yōu)先納入建檔立卡貧困戶,一對(duì)一幫扶,制定脫貧方案,利用行業(yè)扶貧、金融扶貧等多種方式,調(diào)動(dòng)其內(nèi)生內(nèi)在潛力,讓其從思想上、行動(dòng)上融入城市化進(jìn)程,成為城市化進(jìn)程中的一名建設(shè)者。
(三)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展
城鎮(zhèn)化是助推中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的新動(dòng)力,城鎮(zhèn)化問題是事關(guān)農(nóng)民的主要問題。此次調(diào)研通過訪談、問卷等多種形式去親密接觸被征地農(nóng)民,從不同角度、不同方面了解了被征地社會(huì)保障政策以及政策實(shí)施中遇到的問題。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程并非一帆風(fēng)順、一蹴而就的,各地需因時(shí)因地制宜,把握城鎮(zhèn)化速度,不可求急求快;應(yīng)充分考慮資源和人口的承載能力,注重城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境,引進(jìn)高質(zhì)量的企業(yè)或項(xiàng)目,更好地激發(fā)土地活力,提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和質(zhì)量。
(四)保障民生
城市化歸根結(jié)底是人的城市化。在這一進(jìn)程中,既要不斷滿足城市用地?cái)U(kuò)張尋求更大的經(jīng)濟(jì)效益,又要根據(jù)當(dāng)前財(cái)政狀況兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn),制定科學(xué)合理、穩(wěn)定少變的被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策,著實(shí)考驗(yàn)地方政府的執(zhí)政智慧。毋庸置疑的是,洛陽市的被征地農(nóng)民保險(xiǎn)政策走在河南省前列,孟津縣的做法為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)被征地群體的養(yǎng)老保障提供了借鑒,但在政策實(shí)施中也面臨著的資金壓力和種種難題,如何做到應(yīng)保盡保,不違背政策原則,是一個(gè)值得思考的問題。
八、結(jié)語
土地財(cái)政是把雙刃劍,被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題使我們從一個(gè)側(cè)面反思我國(guó)的土地政策、土地財(cái)政的可持續(xù)性和面臨的轉(zhuǎn)型,反思城鎮(zhèn)化發(fā)展模式和進(jìn)程是否伴隨有經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。要借鑒優(yōu)點(diǎn),思考不足,科學(xué)創(chuàng)新。綜合考量本地經(jīng)濟(jì)制度和結(jié)構(gòu)、醫(yī)保養(yǎng)老等社會(huì)保障制度、農(nóng)民受教育水平等,創(chuàng)新創(chuàng)制,為被征地農(nóng)民建立穩(wěn)妥的社會(huì)保障機(jī)制。充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身創(chuàng)業(yè)就業(yè)的積極性,擯棄“等、靠、要”思想,充分享受國(guó)家的培訓(xùn)、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)扶持政策,提高自身素質(zhì),掌握就業(yè)技能,盡快融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程中。
(作者單位:中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院)