王松柏

（中共安徽省樅陽縣委黨校，安徽 樅陽 246700）

一、引言及相關(guān)文獻(xiàn)回顧

改革開放40年來，工業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集聚的重要載體[1]，在我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展中發(fā)揮了重要的引擎和支柱作用。經(jīng)歷世界金融危機(jī)之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，工業(yè)園區(qū)發(fā)展的一系列問題集中凸現(xiàn)出來。堅持深化改革、擴(kuò)大開放，著力解決制約工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展突出問題，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的重點任務(wù)。

綜觀金融危機(jī)后關(guān)于工業(yè)園區(qū)發(fā)展的既有研究，大致經(jīng)歷了兩個研究階段。第一階段主要聚焦于工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，著重從工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)集聚、體制機(jī)制等入手進(jìn)行分析研究。吳志軍與谷唐敏（2015）[2]提出以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)城融合、體制機(jī)制創(chuàng)新等為導(dǎo)向加快園區(qū)轉(zhuǎn)型升級。張新芝等（2017）[3]以江西省為例分析指出，工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展與升級路徑必須集中優(yōu)勢資源培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群、發(fā)展綠色工業(yè)、深化兩化融合以及加快園區(qū)體制改革。張治棟與趙為罡（2018）[4]從產(chǎn)業(yè)集群升級角度通過對安徽省級工業(yè)園區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)研究認(rèn)為，目前工業(yè)園區(qū)發(fā)展過程中依然存在著產(chǎn)品缺乏自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)缺乏關(guān)聯(lián)以及工業(yè)園區(qū)缺乏完善的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制等問題。類似的研究成果無疑有利于指導(dǎo)工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，但都缺少對工業(yè)園區(qū)外部制約因素的分析判斷，不能不說是一個缺陷。第二階段是黨的十九大之后，研究重點轉(zhuǎn)向工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中作出“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”的重大判斷，吸引了廣大研究者的眼光。如高建昆與程恩富（2018）[5]根據(jù)經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和發(fā)展趨勢，系統(tǒng)論證了建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系需要正確處理的一系列重要關(guān)系。金碚（2018）[6]強調(diào)從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向、環(huán)境改善、土地保護(hù)、動能轉(zhuǎn)換、民生共享等角度提出了工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展意見。眾多學(xué)者研究的內(nèi)容雖然都涵蓋了工業(yè)園區(qū)，但研究視閾過于恢宏，聚焦工業(yè)園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展研究存在不夠深入、缺乏系統(tǒng)性。

銅陵是新中國進(jìn)入工業(yè)化時期成立的新興工業(yè)城市，歷史較短、規(guī)模不大，但卻是長江經(jīng)濟(jì)帶的重要結(jié)點城市和長三角城市群中重要工業(yè)城市。銅陵工業(yè)園區(qū)規(guī)?；ㄔO(shè)始于1992年，在20多年的高速發(fā)展中，工業(yè)園區(qū)發(fā)揮了重要的引擎和支柱作用，銅產(chǎn)業(yè)居于世界領(lǐng)先地位。自2017年4月由國家發(fā)改委等五部門確定銅陵等12個城市創(chuàng)建首批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)以來，銅陵工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展也取得非凡成就，多次獲得國務(wù)院肯定。2018年11月15日，在首屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式上，習(xí)近平總書記宣布將長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。以此可見，工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展已不單純是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的時代需要，更是作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的凝聚核和先行者的實踐需要，在國家發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位。針對目前有關(guān)工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的研究尚不多見的實際，選取一個新興而年輕的、工業(yè)發(fā)展良好的、處于長江經(jīng)濟(jì)帶和長三角城市群雙重覆蓋的銅陵工業(yè)園區(qū)作為研究樣本，結(jié)合內(nèi)外部制約因素統(tǒng)籌分析研究工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展路徑，無疑具有代表性和不失一般性，研究結(jié)果具有普遍的適用意義。

二、銅陵工業(yè)園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）工業(yè)園區(qū)在穩(wěn)增長中發(fā)揮了重要作用，拉動經(jīng)濟(jì)作用明顯

銅陵市現(xiàn)有各類工業(yè)園區(qū)5個 （不含已并入經(jīng)開區(qū)的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范工業(yè)園區(qū)），其中國家級工業(yè)園區(qū)2個、省級工業(yè)園區(qū)3個。20多年來，銅陵工業(yè)園區(qū)發(fā)展整體穩(wěn)定，對全市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展起著重要支撐作用。工業(yè)園區(qū)規(guī)上工業(yè)企業(yè)累計實現(xiàn)產(chǎn)值占全市工業(yè)比重50%左右，完成固定資產(chǎn)投資占全市比重40%左右，實現(xiàn)財政收入占全市比重30%左右。在工業(yè)園區(qū)的帶動下，全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)規(guī)模與效益逐步提升。自2010年以來全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主要指標(biāo)情況如表1，全市現(xiàn)有6家上市公司（表 2）。

表1 銅陵市近年來規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主要指標(biāo)

（二）工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善帶動了城市建設(shè)

銅陵多數(shù)工業(yè)園區(qū)道路、給排水、電力、燃?xì)?、通訊、排污、綠化、亮化等基礎(chǔ)設(shè)施基本建成，生活設(shè)施基本配套。以銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，現(xiàn)有區(qū)域面積40平方公里已完成開發(fā)建設(shè)30平方公里，建有國家級銅鉛鋅及制品質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心、皖江新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展中心等27個國家及省級研發(fā)機(jī)構(gòu)，全國首家國家級PCB檢測檢驗中心（安徽）正在建設(shè)。工業(yè)園區(qū)發(fā)展帶動了銅陵城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市主干路構(gòu)成了中心城區(qū)“九縱十橫”骨架路網(wǎng)；體育中心、博物館等重要公共服務(wù)設(shè)施體系相繼建成，銅陵城市能級不斷提升，城市功能不斷完善，城市生態(tài)不斷美好，城市特色逐漸明顯。

表2 銅陵上市公司基本情況

（三）工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚能力持續(xù)增強

近年來，銅陵“抓住銅、延伸銅，不惟銅、超越銅”，提出把銅陵打造成“銅加工企業(yè)生產(chǎn)成本最低的地方”，從表2大致可以看出銅產(chǎn)業(yè)已形成優(yōu)勢，被譽為 “我國銅材加工領(lǐng)域品種最全、產(chǎn)業(yè)鏈最完整、配套體系完善、最具競爭力、獨一無二的銅材精深加工產(chǎn)業(yè)基地”。銅陵緊緊結(jié)合資源型城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，銅產(chǎn)業(yè)鏈條更加完整，以銅基新材料、化工新材料、生物新材料為主的“新材料”產(chǎn)業(yè)，以圍繞高鐵和“互聯(lián)網(wǎng)+”等相關(guān)裝備制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)也迅速發(fā)展起來。

（四）工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新能力逐步增強

新常態(tài)下，銅陵全面貫徹落實發(fā)展新理念，以“培育形成5個以上在國內(nèi)外具有重要影響力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展基地”為目標(biāo)，緊抓重點產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)突破，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展基地建設(shè)、國家智慧城市建設(shè)、擁江發(fā)展，在銅基新材料、電子信息、新能源智能汽車及關(guān)鍵零部件、先進(jìn)裝備制造、精細(xì)化工、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域，積極申報國家科技重大專項，突破制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)瓶頸，各個工業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新能力逐步增強。獅子山高新區(qū)加速提升科技創(chuàng)新能力，先后獲得安徽省光電產(chǎn)業(yè)園、安徽省創(chuàng)業(yè)基地、安徽省知識產(chǎn)權(quán)示范創(chuàng)建單位、安徽省兩化融合示范區(qū)等稱號，2017年2月國務(wù)院批復(fù)其升級為國家級高新區(qū)。

（五）工業(yè)園區(qū)企業(yè)利潤總額增長，不斷吸納勞動力

面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力，銅陵工業(yè)園區(qū)企業(yè)利潤增長速度雖有所放緩，但利潤總額增長幅度還是很大。僅以規(guī)上工業(yè)企業(yè)為例，企業(yè)數(shù)量由2000年的84個增加到2017年的540個，利潤總額由8526萬元增加到725531萬元。2017年，全市全部工業(yè)增加值675.3億元，比上年增長8.8%，其中規(guī)模以上工業(yè)增加值增長8.9%；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入3363.3億元，比上年增長13%；實現(xiàn)利潤總額67.8億元，增長62.2%。連續(xù)三年來，全市城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)逐年增加，2017年實現(xiàn)城鎮(zhèn)新增實名制就業(yè)3.83萬人，超額完成省市任務(wù)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率2.86%低于全省水平①。

（六）工業(yè)園區(qū)之間發(fā)展極不平衡

銅陵工業(yè)園區(qū)與省內(nèi)兄弟城市之間差距的實質(zhì)，就是各個工業(yè)園區(qū)之間發(fā)展極不平衡。因建設(shè)時間和起點不同，銅陵各工業(yè)園區(qū)發(fā)展一直呈現(xiàn)較大差異，如表2所示6家上市公司就有3家在銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，盡管它創(chuàng)建最早發(fā)展較為成熟，也還面臨產(chǎn)業(yè)集群亟待壯大、產(chǎn)業(yè)鏈條需要拓展，既存在技術(shù)創(chuàng)新的重大突破難度，又存在資源利用的巨大制約。其他4個省級開發(fā)園區(qū)分處不同發(fā)展時期，存在低端小微企業(yè)占據(jù)較多資源、產(chǎn)業(yè)集聚度不高、管理體制不順、招商困難、特色和差異化發(fā)展的戰(zhàn)略堅持不夠等實際問題。

三、工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)外部制約因素

（一）外部制約因素

1.地方政府制定的區(qū)域優(yōu)惠政策徹底終結(jié)。早期的工業(yè)園區(qū)依靠開放和最原始的優(yōu)惠政策獲得起步性發(fā)展。亞洲金融危機(jī)后特別是中國加入WTO過渡期結(jié)束，國家出臺了一系列調(diào)整政策加強對開發(fā)區(qū)的管理和規(guī)范，工業(yè)園區(qū)發(fā)展日益走上市場化、規(guī)范化、法制化軌道，由地方政府自主裁量的諸如稅收、財政、土地、人才等方面諸多優(yōu)惠政策已經(jīng)越來越有限、越來越趨向一致，工業(yè)園區(qū)依靠優(yōu)惠政策維系發(fā)展的時代已經(jīng)終結(jié)，取而代之的是以科技、金融、制度、服務(wù)等創(chuàng)新為主的軟實力競爭。

2.區(qū)域發(fā)展之間競爭性擠壓加劇?，F(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征是融合與競爭不可分離。相對于市場和資源的有限，區(qū)域之間的競爭以超越以往的形式和力度持續(xù)升級。銅陵雖位居長三角城市群當(dāng)中，但融入發(fā)展才剛剛起步，融入的廣度和深度都很有限；沿長江經(jīng)濟(jì)帶西向看，銅陵不僅面臨武漢、重慶兩個非同一層級的中心大城市競爭壓力，甚至還面臨南昌、長沙等省會城市的競爭壓力。在安徽省內(nèi)，銅陵工業(yè)園區(qū)近年來綜合考核都位于全省30名之后，表1所示2017年底全市規(guī)上企業(yè)僅有540家位居全省末位[7]。安徽省提出“一圈一帶三區(qū)”建設(shè)工程，銅陵是一個“圈”與“帶”不重合的城市[8]。

3.與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)要求差距明顯。黨的十九大報告指出：“著力加快建設(shè)實體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。[9]”科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源與實體經(jīng)濟(jì)四者之間的融合與協(xié)調(diào)發(fā)展，是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的顯著特征，是提升產(chǎn)業(yè)國際競爭力、壯大國家經(jīng)濟(jì)實力的基本路徑。銅陵經(jīng)濟(jì)總量與長三角城市相比差距還很大，企業(yè)之間發(fā)展也極不平衡，銅陵有色一家獨大，規(guī)上企業(yè)較少。銅陵的科技創(chuàng)新“起了大早卻趕了晚集”，并沒有形成創(chuàng)新高地。銅陵的人力資源受人口規(guī)模制約和外溢影響，也是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的短板。

4.高質(zhì)量發(fā)展的政策新約束。成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體之后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊際效應(yīng)更加明顯。盡管銅陵的銅產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為領(lǐng)跑者，但在世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整中，表2所示上市公司顯示，銅陵工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)仍處于全球價值鏈中低端，正面臨國內(nèi)城市“中低端分流”和國外發(fā)達(dá)國家“高端壓制”的雙向擠壓。推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，相應(yīng)的政策干預(yù)度、目標(biāo)設(shè)定度、政策導(dǎo)向度都會有一系列的調(diào)整。工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的最終落腳點是做實做強做優(yōu)實體經(jīng)濟(jì)，適應(yīng)調(diào)整需要建設(shè)有為政府和有效市場并舉。

5.資源約束更加突出。土地、勞動力和資本從來都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素。早期的工業(yè)園區(qū)發(fā)展，是基于資本增值的屬性以及因經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)而保有的充足土地和勞動力供給。在土地價格上升的同時勞動力價格上升，中國低價勞動力無限供給的格局一去不復(fù)返。資本投入對工業(yè)園區(qū)來說，無論是量的擴(kuò)張還是質(zhì)的提升，都是一個永續(xù)不斷的需求。現(xiàn)實地看，形成多元化投融資體制、增強工業(yè)園區(qū)融資效果，滿足市場窗口期要求高的項目資金需求，是工業(yè)園區(qū)正常發(fā)展的保障。

（二）內(nèi)部制約因素

1.產(chǎn)業(yè)鏈條集聚不足。工業(yè)園區(qū)的發(fā)展思路總是因地方主政負(fù)責(zé)人變換而變換，因而工業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃始終是一個不斷完善的規(guī)劃，存在階段性的定位不明晰、產(chǎn)業(yè)雷同或相似，甚至“企業(yè)雜亂、產(chǎn)業(yè)無鏈”，難以形成產(chǎn)業(yè)集群，集中表現(xiàn)為“四個缺乏”。一是缺乏明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位形成不了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。如銅陵郊區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，眾多小規(guī)模企業(yè)專業(yè)分工不明確，低水平重復(fù)建設(shè)、創(chuàng)新能力和消化吸收能力都不強，更不利于資源的集中配置。二是產(chǎn)業(yè)之間缺乏關(guān)聯(lián)度導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集聚不足。銅陵工業(yè)園區(qū)銅以外產(chǎn)業(yè)的鏈條延伸不長甚至沒有形成鏈條，產(chǎn)業(yè)鏈條內(nèi)部結(jié)構(gòu)技術(shù)層級單一，各鏈條之間關(guān)聯(lián)性不強，因而不能形成工業(yè)園區(qū)的核心競爭力。三是缺乏規(guī)劃引領(lǐng)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)品質(zhì)低下。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是工業(yè)園區(qū)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，而重外表空間的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃或者是規(guī)劃落實不力卻又普遍存在，都導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展無序。四是缺乏自我循環(huán)能力導(dǎo)致自我造血功能不足。銅陵多數(shù)工業(yè)園區(qū)都還處于初期發(fā)展階段，企業(yè)產(chǎn)品的科技含量整體不高，技術(shù)開發(fā)投入有限，難以形成內(nèi)生式自我循環(huán)發(fā)展。

2.產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展不足。破除產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的體制機(jī)制障礙，是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的基本前提。以為銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)提供項目源的銅陵中科大創(chuàng)業(yè)園為例，近年來市財政配套資金卻遲遲難以落實，延誤了項目的研發(fā)和孵化。企業(yè)永遠(yuǎn)是創(chuàng)新的主體，企業(yè)家創(chuàng)新精神是企業(yè)創(chuàng)新的最集中體現(xiàn)。當(dāng)前銅陵的企業(yè)家尤其是民營企業(yè)家，既受實體經(jīng)濟(jì)環(huán)境制約感覺很無力，也缺少發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)家的眼光，創(chuàng)新發(fā)展動力不強。銅陵的新能源汽車、交通運輸設(shè)備制造、光電信息等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)尚處于技術(shù)跟進(jìn)階段，許多關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)備依靠引進(jìn)。

3.環(huán)境承載能力嚴(yán)重不足。首先，國土資源空間狹小。以銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，規(guī)劃可用面積33平方公里，已完成開發(fā)建設(shè)30平方公里，入駐企業(yè)1300余家，擁有百億企業(yè)2家、上市公司3家[10]。銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)近年來招商大項目，因無地可供而無法落地。郊區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，由于早期規(guī)劃不足，工業(yè)園區(qū)空間狹小以至于物流通道、消防通道都受到很大限制。其次，環(huán)境污染防治任務(wù)艱巨。銅陵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重化為主，在發(fā)展過程中背上了沉重的生態(tài)包袱，作為全國資源型城市轉(zhuǎn)型試點城市，取得的成績也只是對歷史欠賬的彌補。2017年中央辦公廳回訪調(diào)研、中央和省環(huán)保督查，發(fā)現(xiàn)銅陵存在很多布局性和行業(yè)性污染，重點和深度就在工業(yè)園區(qū)。再次，生態(tài)保障能力脆弱。長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略提出把長江經(jīng)濟(jì)帶建成綠色生態(tài)廊道和生態(tài)文明先行示范帶。按照戰(zhàn)略要求，工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展還存在很大差距，僅污水處理的問題就不少：環(huán)保設(shè)施配套不到位，不達(dá)標(biāo)排放依然時有發(fā)生；污水處理設(shè)施建設(shè)滯后、建設(shè)周期過長、標(biāo)準(zhǔn)偏低滿足不了企業(yè)排污增長的需求；化工、冶煉、PCB污水排放量大、污染程度重、處理難度大。

4.管理體制適應(yīng)性改革不足。目前，銅陵工業(yè)園區(qū)管理體制不適應(yīng)集中表現(xiàn)在三個方面。一是行政職能配置不強。開發(fā)區(qū)管委會只是隸屬政府的派出機(jī)構(gòu)，工業(yè)園區(qū)內(nèi)的行政審批權(quán)依然存于所在地政府，工作中不僅難于提供及時有效的協(xié)調(diào)和服務(wù)，反而增加了決策的傳導(dǎo)層級、降低了工作效率。二是條塊束縛導(dǎo)致改革創(chuàng)新步履艱難。工業(yè)園區(qū)內(nèi)的“條”、“塊”分割問題仍然沒有得到徹底解決，精簡審批環(huán)節(jié)、提升服務(wù)效能是推進(jìn)工業(yè)園區(qū)“放管服”改革的當(dāng)務(wù)之急。三是考核機(jī)制不夠合理，政府對工業(yè)園區(qū)的考核依然有傳統(tǒng)思維，如下達(dá)質(zhì)量沒有內(nèi)涵的規(guī)模經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等，對工業(yè)園區(qū)的考核指標(biāo)設(shè)置缺乏鮮明個性和明確的導(dǎo)向性。

四、工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

（一）調(diào)整高質(zhì)量發(fā)展思路

1．著力優(yōu)化工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因產(chǎn)業(yè)定位同質(zhì)化、產(chǎn)業(yè)招商盲目化，導(dǎo)致很多工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)不明顯。推動產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級，需要對工業(yè)園區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整理優(yōu)化，確立并圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，也就是常說的“調(diào)整存量擴(kuò)大增量”，做好相應(yīng)的加減法。做減法在廣東有“騰籠換鳥”經(jīng)驗，把那些與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)無關(guān)甚至有些配套不緊密的企業(yè)依法依規(guī)果斷遷出工業(yè)園區(qū)，按照工業(yè)園區(qū)發(fā)展方向加快改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，借助產(chǎn)業(yè)融合做好工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈延伸和拓展，提升工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭力。

2．促進(jìn)工業(yè)園區(qū)新“三化”運營。工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展需要調(diào)整運營思路，促進(jìn)工業(yè)園區(qū)新“三化”運營。一是產(chǎn)業(yè)招商追求精細(xì)化。招商體系不健全、招商方式陳舊、整體營銷力度不足、難以形成公共平臺，不利于工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。工業(yè)園區(qū)在招商引資時一定要由招企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)檎挟a(chǎn)業(yè)，按照產(chǎn)業(yè)鏈配套要求遴選項目。二是工業(yè)園區(qū)形象品牌化。在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展時代，工業(yè)園區(qū)核心競爭力集中體現(xiàn)在其“軟實力”上[11]，高質(zhì)量發(fā)展必須注重品牌建設(shè)。三是“雙招雙引”常態(tài)化。知識和智力資源是現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系培育的根本依靠，工業(yè)園區(qū)在關(guān)注“招商引資”的同時更加關(guān)注“引智招商”。要借助國家和地方“千人計劃”推動，把強化招才引智、實現(xiàn)資金、技術(shù)、項目管理的立體帶動，作為工業(yè)園區(qū)運營發(fā)展的常態(tài)化工作。

3．推進(jìn)工業(yè)園區(qū)向綜合城區(qū)發(fā)展。按照配第—克拉克定理，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是從工業(yè)園區(qū)開始的?，F(xiàn)代園區(qū)演進(jìn)，出現(xiàn)了兩種截然不同的發(fā)展路徑：一種是“園區(qū)—科技園區(qū)—科技新城”，另一種是“園區(qū)—商業(yè)園區(qū)—中央商務(wù)區(qū)”[12]。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展帶動了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的城市化，逐步形成園區(qū)經(jīng)濟(jì)與城區(qū)經(jīng)濟(jì)融合一體化發(fā)展。銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)毗連西湖鎮(zhèn)，與主城區(qū)已經(jīng)基本融合，銅陵其他工業(yè)園區(qū)都不在城市核心區(qū)。銅陵提出創(chuàng)建創(chuàng)新型城市、打造一流卓越之城，必須明確工業(yè)園區(qū)的發(fā)展方向是科技新城，在集中精力大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的同時，發(fā)展相應(yīng)的科技服務(wù)型企業(yè)，促進(jìn)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)有機(jī)結(jié)合，最終形成科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)園區(qū)組成的科技新城。

4．全方位打造工業(yè)園區(qū)競爭實力。積極推動公共服務(wù)平臺建設(shè)，是工業(yè)園區(qū)優(yōu)化招商競爭環(huán)境的重要內(nèi)容。在長江經(jīng)濟(jì)帶營商環(huán)境排名中，銅陵要以不斷進(jìn)位為目標(biāo)，通過平臺建設(shè)打造工業(yè)園區(qū)競爭實力。第一，繼續(xù)深化“放管服”改革，按照“五個一律”取消和下放行政審批事項，建設(shè)全國一流的投資創(chuàng)業(yè)發(fā)展區(qū)。第二，不斷提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的承載力，注重發(fā)揮銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、獅子山國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的橋頭堡功能，重點提升銅基新材料、電子信息、化工等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)能級，壯大產(chǎn)業(yè)集群。第三，加快培育新動能，以深化改革加大金融對實體經(jīng)濟(jì)的支持力度，加快銅基新材料和銅陵特色新興產(chǎn)業(yè)跨境貿(mào)易電子商務(wù)配套平臺建設(shè)，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展。

（二）依靠改革促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

1．以改革推進(jìn)工業(yè)園區(qū)差異化發(fā)展。推進(jìn)工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，不僅要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展，更要促進(jìn)工業(yè)園區(qū)在規(guī)劃定位、配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、管理方式等全方位差異化。就銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)而言，要持續(xù)轉(zhuǎn)型升級實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，從整體上強化銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與西湖新區(qū)的統(tǒng)籌互動和資源整合，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)互促共進(jìn)，將該區(qū)域打造成為生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、產(chǎn)城深度融合、宜居宜業(yè)宜游的現(xiàn)代化城市新區(qū)。獅子山國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，要以產(chǎn)業(yè)集聚和體制機(jī)制創(chuàng)新為導(dǎo)向進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級，盡快研究制定獅子山高新區(qū)擴(kuò)區(qū)方案。

2．以改革推進(jìn)工業(yè)園區(qū)分工協(xié)作?，F(xiàn)階段開發(fā)區(qū)發(fā)展已經(jīng)到了必須突破現(xiàn)有行政和區(qū)域界限、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和資源整合的新階段[13]，亟需打破封閉式區(qū)域內(nèi)資源整合模式，在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌分工協(xié)作。推進(jìn)工業(yè)園區(qū)差異化發(fā)展，必須從全局進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，集聚政府合力，把開發(fā)區(qū)作為一個整體，不能割裂各個工業(yè)園區(qū)獨立發(fā)展。蘇南地區(qū)成功經(jīng)驗可以借鑒，推進(jìn)“一區(qū)多園”整合，對產(chǎn)業(yè)雷同、區(qū)塊相連、規(guī)模較小的開發(fā)區(qū)逐步進(jìn)行撤并調(diào)整。通過產(chǎn)業(yè)鏈條延伸和資產(chǎn)重組等多種方式推進(jìn)“園園”聯(lián)動，推進(jìn)各開發(fā)區(qū)內(nèi)的工業(yè)園區(qū)相互配套與整合，實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)之間優(yōu)勢互補、資源共享、共同發(fā)展。

3．以改革優(yōu)化工業(yè)園區(qū)空間格局。產(chǎn)業(yè)空間布局與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相吻合，是實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。堅持以龍頭企業(yè)為核心，積極引進(jìn)大企業(yè)，推進(jìn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目集聚，加大配套企業(yè)引進(jìn)力度，培育產(chǎn)業(yè)鏈完整的產(chǎn)業(yè)集群。在產(chǎn)業(yè)組織布局上，不斷優(yōu)化企業(yè)之間的生產(chǎn)協(xié)作，增強園區(qū)企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)度，促進(jìn)企業(yè)共享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、提升產(chǎn)出效率，從而吸引更多關(guān)聯(lián)企業(yè)入駐。要完善企業(yè)搬遷相關(guān)鼓勵政策，推動不符合工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的企業(yè)盡早搬遷，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈條為有潛力的企業(yè)騰出更寬松的發(fā)展空間。

4．以改革完善工業(yè)園區(qū)考核。鼓勵工業(yè)園區(qū)向特色化、差異化方向發(fā)展，必須充分發(fā)揮考核的“指揮棒”作用，建立和完善差異化考核機(jī)制。應(yīng)結(jié)合工業(yè)園區(qū)發(fā)展階段和特色，設(shè)立分類考核指標(biāo)，如對化工類工業(yè)園區(qū)考核環(huán)保設(shè)施建設(shè)相關(guān)指標(biāo)，對高新類工業(yè)園區(qū)考核研發(fā)投入、研發(fā)平臺建設(shè)情況等指標(biāo)。還要強化考核結(jié)果的運用，將差異化考核結(jié)果作為對工業(yè)園區(qū)工作綜合評定、資源配置、項目扶持、資金補助的重要依據(jù)之一。

（三）依靠創(chuàng)新推動高質(zhì)量發(fā)展

1．宏觀層面的探索創(chuàng)新。一是建設(shè)模式創(chuàng)新。工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，需要充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向作用和杠桿作用，調(diào)動大量社會存量資本，形成充足的資金供給。鼓勵工業(yè)園區(qū)借助成熟融資平臺組建投融資集團(tuán)和專業(yè)公司，按照“誰投資、誰開發(fā)、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，積極引導(dǎo)和大力支持各類市場主體共同參與工業(yè)園區(qū)建設(shè)。二是政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)新。要讓市場自主發(fā)力發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，下好簡政放權(quán)“先手棋”，深化行政審批制度改革，進(jìn)一步完善國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境。三是開放合作創(chuàng)新。要努力打造內(nèi)陸開放新高地，盡快全方位、多渠道、寬領(lǐng)域地融入“一帶一路”建設(shè)，積極參與長三角城市群和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，利用上海自由貿(mào)易試驗區(qū)特色優(yōu)勢，促進(jìn)更多投資貿(mào)易便利政策向銅陵工業(yè)園區(qū)延伸；借助橋接長三角城市群和武漢都市圈的地緣優(yōu)勢，積極推進(jìn)長江沿岸工業(yè)園區(qū)互動、協(xié)同發(fā)展。繼續(xù)支持銅陵有色“走出去”，擴(kuò)大艾默生電氣、艾倫塔斯外資企業(yè)引進(jìn)效應(yīng)。采取切實措施鼓勵工業(yè)園區(qū)吸納境內(nèi)外資本，參與工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資運營。

2．微觀層面的模式創(chuàng)新。模式創(chuàng)新主要有全戰(zhàn)略化模式創(chuàng)新和全需求化模式創(chuàng)新[14]。圍繞全戰(zhàn)略化模式創(chuàng)新，銅陵工業(yè)園區(qū)應(yīng)當(dāng)聚焦園區(qū)定位、產(chǎn)業(yè)選擇、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育等方面，做好在國家整體發(fā)展戰(zhàn)略中的精準(zhǔn)定位以及在長三角城市群、長江經(jīng)濟(jì)帶上的功能定位，突出發(fā)展戰(zhàn)略的支撐作用。立足自身特色產(chǎn)業(yè)與優(yōu)勢產(chǎn)能，做好市場應(yīng)對的超前規(guī)劃，把銅陵自身戰(zhàn)略制定與國家發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、市場發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)籌結(jié)合，構(gòu)筑戰(zhàn)略制高點，引領(lǐng)銅陵工業(yè)園區(qū)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。工業(yè)園區(qū)的發(fā)展要從滿足需要轉(zhuǎn)向設(shè)計需求，創(chuàng)新需要面向產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展趨勢的需求引領(lǐng)、面向區(qū)域發(fā)展需求的引領(lǐng)和面向企業(yè)的發(fā)展引領(lǐng)，將創(chuàng)新服務(wù)前移到“高端未來需求”的創(chuàng)新設(shè)計。

（四）走工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化之路

1．推進(jìn)工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)化。推進(jìn)工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)化就是要堅持打造特色鮮明的產(chǎn)業(yè)基地，提升產(chǎn)業(yè)集聚水平。因此，一要注重關(guān)聯(lián)發(fā)展，圍繞規(guī)劃布局把握關(guān)聯(lián)度，與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)無關(guān)的企業(yè)和項目堅持禁入。二要注重集聚發(fā)展，推動工業(yè)園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的企業(yè)合理流動，構(gòu)建既競爭又合作的集聚發(fā)展態(tài)勢，培育產(chǎn)業(yè)集群。三要注重集約發(fā)展，強化資源節(jié)約利用效率等約束性指標(biāo)，全面提高工業(yè)園區(qū)的綜合效益。四要注重合作發(fā)展，增強工業(yè)園區(qū)內(nèi)外、區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)業(yè)融合和相互吸納、對流輻射功能，拓展工業(yè)園區(qū)的發(fā)展空間。

2．促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?。產(chǎn)業(yè)規(guī)模化總是由產(chǎn)業(yè)集群形成豐富完整的上下游產(chǎn)業(yè)鏈來體現(xiàn)的。銅陵工業(yè)園區(qū)唯銅產(chǎn)業(yè)有著蜚聲海內(nèi)外的規(guī)模、占據(jù)一定優(yōu)勢，而其他產(chǎn)業(yè)還沒有形成規(guī)模。規(guī)上企業(yè)數(shù)少、百億級以上企業(yè)少，是銅陵工業(yè)的最大短板。銅陵工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展必須聚力重點優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，在延伸優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈條、延展產(chǎn)業(yè)鏈條寬度、豐滿產(chǎn)業(yè)鏈條厚度上，做足做好發(fā)展文章，打造一流特色產(chǎn)業(yè)工業(yè)園區(qū)。獅子山國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，要全面貫徹落實“互聯(lián)網(wǎng)+”和“中國制造2025”發(fā)展戰(zhàn)略，聚焦先進(jìn)裝備制造和光電信息兩大產(chǎn)業(yè)，打造成為銅陵特色產(chǎn)業(yè)工業(yè)園區(qū)。各工業(yè)園區(qū)選定特色產(chǎn)業(yè)之后，一定要堅持調(diào)整存量和擴(kuò)大增量并舉，圍繞特色產(chǎn)業(yè)打造高端產(chǎn)業(yè)基地。

（五）強化工業(yè)園區(qū)管理與服務(wù)

1．強化規(guī)劃管理提升工業(yè)園區(qū)發(fā)展品質(zhì)。一是以編制“多規(guī)合一”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，要聘請國際一流的規(guī)劃專家團(tuán)隊繪制五十年乃至百年不落后的城市建設(shè)藍(lán)圖，確?！耙粡埶{(lán)圖繪到底”。二是進(jìn)行工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的綜合超前配套建設(shè)，尤其是完善城市路網(wǎng)體系。抓緊開工建設(shè)銅陵跨江交通工程等重大基礎(chǔ)設(shè)施，提升四通八達(dá)的海陸空交通網(wǎng)絡(luò)功能。三是進(jìn)一步推進(jìn)“智慧城市”工程，提高科學(xué)化、精細(xì)化、智能化、法治化管理水平，讓城市信息暢通、管理高效、秩序井然。四是全面深入貫徹綠色發(fā)展理念，加強環(huán)境整治和生態(tài)修復(fù)，打造水清岸綠空氣新的優(yōu)美環(huán)境。

2．強化體制改革提升服務(wù)能力。銅陵工業(yè)園區(qū)管理體制是參照先行發(fā)達(dá)地區(qū)而來，缺少關(guān)聯(lián)本土實際，必須根據(jù)各園區(qū)的發(fā)展實際及時調(diào)整。對處于成熟期的銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，應(yīng)采取“派出管理型”體制，支持其在法定權(quán)限范圍內(nèi)設(shè)立獨立的行政批、綜合執(zhí)法部門，逐步實行一枚公章管審批、一個中心全覆蓋、一支隊伍管執(zhí)法，把工作的重心聚焦于質(zhì)量提升和創(chuàng)新驅(qū)動上。對處于發(fā)展期的工業(yè)園區(qū)需要通過大范圍、高強度的基本建設(shè)拓展發(fā)展空間，對建設(shè)過程中涉及的具體而又復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，應(yīng)該借鑒武漢東湖等高新區(qū)的經(jīng)驗，采取“政區(qū)一體型”管理體制。對承擔(dān)諸多戰(zhàn)略重任的銅陵獅子山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，要盡快以立法手段破除管理體制壁壘，為其高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。

3．強化差異化考核促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。新常態(tài)下，以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科技金融、公共服務(wù)等為內(nèi)容的系列體制創(chuàng)新，成為工業(yè)園區(qū)發(fā)展競爭的焦點，政府對工業(yè)園區(qū)的考核指標(biāo)也必須隨之做適應(yīng)性轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)在科學(xué)規(guī)劃工業(yè)園區(qū)發(fā)展路徑的前提下設(shè)置發(fā)展目標(biāo)，突出“重內(nèi)涵輕產(chǎn)出”思想，建立有別于普通行政區(qū)的考核體系[15]。如對以招商引資和規(guī)模擴(kuò)張為主要任務(wù)的開發(fā)區(qū)，著重對招商質(zhì)量、項目質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)提升等指標(biāo)進(jìn)行考核；對以創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新為主的獅子山國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，要著重從創(chuàng)業(yè)實體、創(chuàng)新活力、創(chuàng)新質(zhì)量、金融服務(wù)、人才引進(jìn)等方面強化考核。

4．強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)完善管理機(jī)制。由于工業(yè)園區(qū)發(fā)展的特殊性和綜合性，強化對工業(yè)園區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不能按照類型由主管部門進(jìn)行主導(dǎo)性管理。要把工業(yè)園區(qū)發(fā)展納入政府最重要議事內(nèi)容，建立一個涵蓋與工業(yè)園區(qū)發(fā)展密切相關(guān)多部門參與的聯(lián)席會議制度，加強對工業(yè)園區(qū)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。要組織研究機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)隊加強對工業(yè)園區(qū)發(fā)展模式的研究和診斷，幫助政府及時提出更具有操作性的發(fā)展政策和建議，定期召開工業(yè)園區(qū)發(fā)展大會，營造重視、支持、突出工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展干事創(chuàng)業(yè)的濃烈氛圍。

5．強化要素保障完善配套服務(wù)。在人力資源保障方面，首先要賦予工業(yè)園區(qū)的相應(yīng)級別、“人、財、物、事”等管理職權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)配備，突出工業(yè)園區(qū)獨立的“行政主體”地位，采用公開選聘、派駐掛任、外聘兼職等多種靈活方式，充實工業(yè)園區(qū)工作力量。與相關(guān)職業(yè)院校建立產(chǎn)業(yè)工人聯(lián)合培養(yǎng)機(jī)制，大力培育新興產(chǎn)業(yè)技工隊伍。在建設(shè)資金方面，運用金融科技手段擴(kuò)大融資平臺，借助國內(nèi)外成熟融資大平臺開辟融資新渠道，賦予工業(yè)園區(qū)一定的財稅留成。把政府設(shè)立的專項資金諸如工業(yè)轉(zhuǎn)型、科技創(chuàng)新專項、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)專項等，進(jìn)行歸總設(shè)立現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展專項資金，加大財政扶持和金融支持力度，重點支持工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共平臺建設(shè)、信息化能力建設(shè)、項目服務(wù)能力建設(shè)等。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：銅陵市統(tǒng)計局.2018年銅陵統(tǒng)計年鑒。