云宇龍

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

中國(guó)作為近北極的“利益攸關(guān)者”，具有包括科學(xué)考察研究、航道開(kāi)通利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的一系列北極國(guó)家利益。近年來(lái)我國(guó)通過(guò)加強(qiáng)北極科考、深化北極治理國(guó)際合作、提升北極事務(wù)參與能力等，有效地維護(hù)了我國(guó)北極國(guó)家利益。然而不可忽視的事實(shí)是，當(dāng)前我國(guó)參與北極治理的政策話語(yǔ)權(quán)比較有限，嚴(yán)重制約了我國(guó)北極國(guó)家利益的可持續(xù)實(shí)現(xiàn)。這亟需我們借助現(xiàn)有的理論工具，直面中國(guó)北極治理參與中的現(xiàn)實(shí)危機(jī)，以推動(dòng)我國(guó)北極事業(yè)的發(fā)展，更加有效地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)我國(guó)北極國(guó)家利益。

一、政策話語(yǔ)理論拓展及其適用性

(一)政策話語(yǔ)及其理論拓展概要

話語(yǔ)活動(dòng)是公共領(lǐng)域活動(dòng)的基本要件，有關(guān)公共價(jià)值、公共利益、公共目標(biāo)等的闡釋、傳播、交流、認(rèn)同等活動(dòng)均需要以話語(yǔ)為載體來(lái)實(shí)現(xiàn)，以此為基礎(chǔ)形成了一種話語(yǔ)政治。正如哈貝馬斯所言：“政治對(duì)于共同生活的調(diào)節(jié)，越來(lái)越依賴于民主法治國(guó)家中的話語(yǔ)組織，越來(lái)越依賴于公民社會(huì)和政治公共領(lǐng)域的交往過(guò)程”。[1](P200)如何在交往互動(dòng)的過(guò)程中發(fā)揮話語(yǔ)及其活動(dòng)的積極作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同利益，成為公共領(lǐng)域生活合理化的主要命題。在作為公共領(lǐng)域重要組成部分的公共政策領(lǐng)域，同樣存在著大量的話語(yǔ)活動(dòng)，政策話語(yǔ)分析也成為公共政策研究的理論工具之一。公共政策話語(yǔ)系統(tǒng)，包括作為語(yǔ)言符號(hào)的公共政策話語(yǔ)和圍繞話語(yǔ)符號(hào)信息發(fā)出及傳播的公共政策話語(yǔ)的說(shuō)出、解釋乃至宣傳活動(dòng)。[2](P1)話語(yǔ)本身的內(nèi)容及其符號(hào)作用、話語(yǔ)傳播的對(duì)象與途徑、話語(yǔ)活動(dòng)的目標(biāo)與效果，構(gòu)成了政策話語(yǔ)分析的主要內(nèi)容?？偟膩?lái)看，政策話語(yǔ)是政策及政治主體闡述一項(xiàng)政策計(jì)劃的意圖、目標(biāo)和理想的總和，它作為一種行動(dòng)指南，可用于確定所應(yīng)用的概念和規(guī)范，明確所要解決的問(wèn)題，解釋所采用的方法，創(chuàng)建可運(yùn)用的政策工具等。[3](P243)政策話語(yǔ)活動(dòng)就是圍繞所確定的政策預(yù)定計(jì)劃、行動(dòng)指南等開(kāi)展政策實(shí)踐，以實(shí)現(xiàn)政策意圖和目標(biāo)。

事實(shí)上，全球化時(shí)代公共政策已經(jīng)不僅僅只包括“對(duì)全社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配”[注]美國(guó)政治學(xué)者戴維·伊斯頓(David Easten)認(rèn)為，“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性分配”，這種理解隱含了一個(gè)最基本的政治學(xué)假設(shè)，即利益及利益關(guān)系是人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，而政府的基本職能就是對(duì)利益進(jìn)行社會(huì)性的分配。轉(zhuǎn)引自謝明主編.公共政策分析(第2版)[M].北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2015:5-6.的國(guó)家內(nèi)部政策，還包括主權(quán)國(guó)家通過(guò)一系列的外交決策與執(zhí)行活動(dòng)以維護(hù)海外利益的對(duì)外政策，這是針對(duì)國(guó)家內(nèi)部治理公共政策的延伸和補(bǔ)充內(nèi)容。因此，政策話語(yǔ)在主權(quán)國(guó)家實(shí)現(xiàn)海外利益的對(duì)外政策過(guò)程中同樣具有解釋力，主權(quán)國(guó)家立足本國(guó)正當(dāng)合理的利益需要向外界闡述特定外交政策的目標(biāo)、主張和價(jià)值等，以獲得其他國(guó)家的政策關(guān)注、理解和認(rèn)可，并在持續(xù)的對(duì)外政策行動(dòng)中獲得一定程度的政策話語(yǔ)權(quán)。在這個(gè)過(guò)程中，話語(yǔ)把身份的表象和對(duì)外政策聯(lián)系在一起，話語(yǔ)產(chǎn)生了身份，身份和政策相互影響，對(duì)外政策取決于對(duì)身份的表述，身份同時(shí)又通過(guò)政策的形成和合法性而得到建構(gòu)和再造。[4]國(guó)家對(duì)外政策話語(yǔ)的有效性除了直接受到國(guó)家身份的影響，還與國(guó)家綜合國(guó)力強(qiáng)弱、國(guó)家在特定對(duì)外政策領(lǐng)域的利益訴求程度、國(guó)家試圖掌握特定領(lǐng)域政策話語(yǔ)權(quán)的意愿和決心、國(guó)家對(duì)外政策的合理化水平及其面臨的內(nèi)外部環(huán)境等因素密切相關(guān)。將政策話語(yǔ)理論拓展到國(guó)家對(duì)外政策分析領(lǐng)域，可以為我們分析以國(guó)家利益為基礎(chǔ)的國(guó)際政治與政策活動(dòng)提供一個(gè)可行視角，有效把握國(guó)家對(duì)外政策活動(dòng)中的話語(yǔ)因素。

(二)政策話語(yǔ)理論拓展分析視角的適用性

中國(guó)參與北極治理是中國(guó)參加國(guó)際事務(wù)活動(dòng)的一部分，也是中國(guó)對(duì)外政策在北極事務(wù)參與中的運(yùn)用和體現(xiàn)。其中政策話語(yǔ)活動(dòng)是中國(guó)北極事務(wù)參與過(guò)程中比較常見(jiàn)的活動(dòng)，最明顯的例子是中國(guó)申請(qǐng)成為北極理事會(huì)永久觀察員國(guó)的歷程，從2006年開(kāi)始申請(qǐng)到2007年成為“特別觀察員”，從2012年的再次申請(qǐng)到2013年5月被正式接納為北極理事會(huì)正式觀察員國(guó)。這實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)政策理念優(yōu)化并獲得外部理解與支持的成功的政策話語(yǔ)活動(dòng)過(guò)程。我國(guó)這一北極治理身份的獲得，與長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)秉持合作共贏的外交理念、開(kāi)展靈活的外交政策實(shí)踐、深化與北歐國(guó)家的多領(lǐng)域、多層次合作密切相關(guān)。我國(guó)要在北極治理中發(fā)揮更具建設(shè)性的作用，離不開(kāi)獲取更多的政策話語(yǔ)權(quán)，并在此基礎(chǔ)上深化與其他北極事務(wù)參與國(guó)家的政策實(shí)踐合作。因此，政策話語(yǔ)理論拓展分析視角適用于中國(guó)北極治理參與中話語(yǔ)活動(dòng)分析，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，中國(guó)北極治理參與是國(guó)家對(duì)外政策活動(dòng)的組成部分，政策話語(yǔ)活動(dòng)分析可以作為我們研判北極治理形勢(shì)、評(píng)估北極事業(yè)成效的一種思路。主權(quán)國(guó)家參與北極事務(wù)是建立在國(guó)際機(jī)制與國(guó)家實(shí)力基礎(chǔ)上的競(jìng)爭(zhēng)與合作行為，具體表現(xiàn)為各國(guó)在北極事務(wù)參與過(guò)程中政策話語(yǔ)權(quán)力的分配、更迭。我國(guó)要在北極競(jìng)爭(zhēng)與合作并存的局面中，正確認(rèn)識(shí)我國(guó)現(xiàn)有政策話語(yǔ)活動(dòng)與權(quán)利現(xiàn)狀，找準(zhǔn)加快推動(dòng)我國(guó)北極事業(yè)發(fā)展的切入點(diǎn)。

第二，中國(guó)參與北極治理的重要目標(biāo)之一在于維護(hù)與人類(lèi)北極共同利益相一致的國(guó)家利益，主要涉及安全進(jìn)出、科學(xué)考察、開(kāi)發(fā)利用、持續(xù)保護(hù)等方面的具體利益。政策話語(yǔ)活動(dòng)分析可以作為我國(guó)獲取北極治理話語(yǔ)權(quán)、維護(hù)北極國(guó)家利益的一個(gè)工具。不同北極政策話語(yǔ)的背后是不同的北極國(guó)家利益訴求，對(duì)這種差異化的話語(yǔ)及其訴求進(jìn)行分析，有利于借鑒其他國(guó)家的北極政策經(jīng)驗(yàn)，幫助我國(guó)盡快融入北極治理的核心話語(yǔ)圈，增加實(shí)現(xiàn)我國(guó)北極國(guó)家利益的政策選項(xiàng)。

第三，中國(guó)參與北極治理需要自然科學(xué)與人文社會(huì)科學(xué)共同的理論支撐，政策話語(yǔ)活動(dòng)分析可以作為我們研究中國(guó)北極治理參與目標(biāo)、理?yè)?jù)及路徑等的一種補(bǔ)充。各國(guó)的北極人文社會(huì)科學(xué)研究成果最終還是要服務(wù)于本國(guó)北極政策的制定、實(shí)施和完善，北極考察與科學(xué)研究的話語(yǔ)權(quán)直接關(guān)系到國(guó)家在北極事務(wù)參與中的地位。加強(qiáng)我國(guó)北極自然科學(xué)研究與人文社會(huì)科學(xué)研究在服務(wù)國(guó)家北極政策層面的聯(lián)系，強(qiáng)化北極科學(xué)研究領(lǐng)域中的政策話語(yǔ)活動(dòng)分析，有助于為我國(guó)實(shí)施《中國(guó)的北極政策》白皮書(shū)營(yíng)造良好的外部環(huán)境。

二、中國(guó)參與北極治理政策話語(yǔ)活動(dòng)的雙重情境

政策話語(yǔ)分析主要有詮釋和批判兩種取向，前者是試圖從意義維度對(duì)政策現(xiàn)象和政策問(wèn)題進(jìn)行深入闡釋?zhuān)缓笳咭彩菑囊饬x維度理解人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中的公共交往，但更致力于揭示現(xiàn)實(shí)政治制度的局限性，尤其關(guān)注特定話語(yǔ)背后隱含著的權(quán)力結(jié)構(gòu)。[5]建立在理論拓展基礎(chǔ)上的對(duì)外政策話語(yǔ)活動(dòng)分析，可以將詮釋和批判兩種取向相結(jié)合，除了闡釋好特定對(duì)外政策話語(yǔ)活動(dòng)面臨的情境和問(wèn)題，還要把握好特定對(duì)外政策話語(yǔ)背后的制度和權(quán)力因素。具體到中國(guó)參與北極治理的政策話語(yǔ)活動(dòng)分析，就是要基于當(dāng)前不同國(guó)家參與北極治理的政策話語(yǔ)現(xiàn)狀以及影響其政策話語(yǔ)作用發(fā)揮的制度與權(quán)力因素，充分認(rèn)知話語(yǔ)活動(dòng)的雙重政策情境。

(一)政策話語(yǔ)活動(dòng)的實(shí)踐詮釋情境

從不同國(guó)家參與北極治理的政策實(shí)踐現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，實(shí)質(zhì)性參與北極治理的國(guó)家?guī)缀醵纪ㄟ^(guò)政策文本明確和闡釋了本國(guó)參與北極事務(wù)的利益訴求，并通過(guò)多種平臺(tái)與途徑進(jìn)行對(duì)外宣傳和交流。特別是北極國(guó)家，出臺(tái)和公布了建立在其國(guó)家利益基礎(chǔ)上的北極政策，下表1對(duì)北極國(guó)家的主要政策文件及其公布時(shí)間、政策話語(yǔ)活動(dòng)利益訴求等進(jìn)行了歸納。從表1的內(nèi)容來(lái)看，以俄羅斯、美國(guó)、加拿大等大國(guó)為代表的北極國(guó)家的北極政策目標(biāo)準(zhǔn)確、內(nèi)容全面、措施到位，牢牢把握著北極治理的政策話語(yǔ)權(quán)力，并在北極理事會(huì)及其工作小組、國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)、各種北極治理國(guó)際論壇等組織和場(chǎng)合中，積極闡述本國(guó)北極政策主張及其核心利益。以一直在北極行動(dòng)頻繁的俄羅斯為例，俄羅斯政策制定者們不斷遠(yuǎn)離與北極沖突及地緣政治競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的話語(yǔ)，在北極事務(wù)中積極追求并試圖取得較好的聲譽(yù)，并努力減少北極資源和邊界沖突的可能性，從而抵制媒體和專(zhuān)家們關(guān)于俄羅斯正在擴(kuò)大北極圈地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的流行說(shuō)法，以盡可能地為實(shí)現(xiàn)俄羅斯的北極重要利益服務(wù)。[6]其他包括英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本、韓國(guó)、印度、新加坡等具有北極理事會(huì)正式觀察員國(guó)身份的北極利益攸關(guān)國(guó)家，也紛紛通過(guò)正式或非正式的場(chǎng)合、采用直接或間接的話語(yǔ)形式向外界傳遞有關(guān)本國(guó)北極戰(zhàn)略與政策的理念、主張等。英國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)分別于2013年公布的《適應(yīng)變化：英國(guó)對(duì)北極的政策》、《德國(guó)北極政策指南：承擔(dān)責(zé)任與抓住機(jī)遇》、《北極政策基本計(jì)劃》，荷蘭2014年公布的《北極地區(qū)的未來(lái)：合作還是協(xié)調(diào)？》，波蘭、意大利、日本分別于2015年公布的《波蘭的北極政策：關(guān)鍵地區(qū)與優(yōu)先行動(dòng)》、《意大利北極戰(zhàn)略》、《日本的北極政策》等等就是北極域外國(guó)家近年來(lái)紛紛加強(qiáng)北極政策話語(yǔ)活動(dòng)的最好證明。我國(guó)北極治理參與中的政策話語(yǔ)活動(dòng)開(kāi)展與優(yōu)化應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注其他國(guó)家的北極政策進(jìn)展，把握政策實(shí)踐詮釋情境，加強(qiáng)北極政策話語(yǔ)學(xué)習(xí)。

表1 近年來(lái)北極國(guó)家北極政策及其話語(yǔ)活動(dòng)利益訴求

資料來(lái)源：上述內(nèi)容筆者根據(jù)相關(guān)報(bào)告翻譯整理分析而成。

(二)政策話語(yǔ)活動(dòng)的制度與權(quán)力情境

從影響不同國(guó)家北極政策話語(yǔ)作用發(fā)揮的制度與權(quán)力因素來(lái)講，北極理事會(huì)是當(dāng)前北極治理中最重要的制度架構(gòu)，以它為核心的北極治理體系擁有北極事務(wù)的主導(dǎo)性政策話語(yǔ)權(quán)，并且北極理事會(huì)內(nèi)部不同國(guó)家掌握的政策話語(yǔ)權(quán)也有較大差異。包括全球性與區(qū)域性行為體在內(nèi)的國(guó)際層面的北極治理主體、北極國(guó)家與域外國(guó)家兩大類(lèi)在內(nèi)的國(guó)家層面的行為體以及多元的社會(huì)行為體，在北極治理的不同議題的多個(gè)層面進(jìn)行互動(dòng)，共同構(gòu)成北極事務(wù)多層治理的現(xiàn)實(shí)圖景。[7]在北極事務(wù)治理實(shí)踐中，北極理事會(huì)作為北極治理區(qū)域行為體的核心力量，既可以影響聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)的北極治理關(guān)切領(lǐng)域，甚至能夠引導(dǎo)聯(lián)合國(guó)有關(guān)北極治理的政策議程；也可以對(duì)北極區(qū)域內(nèi)國(guó)家和其他行為體的雙邊和多邊合作機(jī)制產(chǎn)生影響和作用，在一定程度上限定或約束了這些行為體的北極事務(wù)活動(dòng)范圍。

換言之，多元行為體的北極事務(wù)活動(dòng)并不能完全脫離北極理事會(huì)的影響。在北極理事會(huì)的治理架構(gòu)下，多元行為體掌握北極治理政策話語(yǔ)權(quán)的重要性程度大致按照下列順序依次遞減：北極八國(guó)>北極土著組織(永久參與方)>正式觀察員國(guó)>非正式觀察員國(guó)>其他試圖和爭(zhēng)取加入北極理事會(huì)的非北極國(guó)家。到目前為止，任何期望參與北極事務(wù)的國(guó)家與非國(guó)家行為體都還繞不開(kāi)北極理事會(huì)，特別是主權(quán)國(guó)家參與北極事務(wù)的政策主張和實(shí)踐行動(dòng)，都須接受北極理事會(huì)制定的與北極治理身份相掛鉤的權(quán)力分配和約束規(guī)則。在這種背景下，實(shí)質(zhì)性參與北極治理國(guó)家的政策話語(yǔ)意愿和能力已經(jīng)成為影響北極國(guó)家利益實(shí)現(xiàn)的重要條件。我國(guó)參與北極治理，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到各國(guó)北極治理政策話語(yǔ)活動(dòng)背后的關(guān)鍵性制度和權(quán)力影響因素，找準(zhǔn)我國(guó)北極治理政策話語(yǔ)活動(dòng)體系與機(jī)制構(gòu)建的切入點(diǎn)。

三、中國(guó)參與北極治理政策話語(yǔ)活動(dòng)的主要現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

(一)中國(guó)參與北極治理政策話語(yǔ)活動(dòng)的主要現(xiàn)狀

中國(guó)于1925年加入《斯匹次卑爾根群島條約》，意味著中國(guó)平等享有在斯匹次卑爾根群島地區(qū)的水域、峽灣和港口從事一切海洋、工業(yè)、礦業(yè)和商業(yè)活動(dòng)以及在一定條件下開(kāi)展科學(xué)調(diào)查活動(dòng)的合法權(quán)益。這為新中國(guó)成立后，我國(guó)修建首個(gè)北極科考站(黃河站)、持續(xù)參與北極事務(wù)奠定了基礎(chǔ)?？偟膩?lái)看，簽署《斯匹茨卑爾根群島條約》之后近百年間，中國(guó)對(duì)北極治理的參與經(jīng)歷了階梯式的發(fā)展過(guò)程，即探索不斷深入、實(shí)踐不斷增加、領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、合作的層次不斷豐富和提高。[8]可見(jiàn)，我國(guó)北極治理參與中的話語(yǔ)活動(dòng)相對(duì)過(guò)去還是取得了較大進(jìn)步。

根據(jù)政策話語(yǔ)理論在國(guó)家對(duì)外政策分析中的拓展思路，如果將北極治理看作諸多主權(quán)國(guó)家通過(guò)制定與執(zhí)行北極政策不斷參與北極事務(wù)的過(guò)程，那么我國(guó)參與北極治理也和這種邏輯基本相符，中國(guó)幾十年間的北極治理實(shí)質(zhì)性參與就是一個(gè)北極事務(wù)政策理念不斷明晰、政策話語(yǔ)權(quán)逐漸增強(qiáng)的過(guò)程。2018年1月26日，國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)表《中國(guó)的北極政策》白皮書(shū)，明確定位、設(shè)定目標(biāo)、堅(jiān)持原則、闡釋主張成為這一白皮書(shū)的主要內(nèi)容。該白皮書(shū)也成為目前我國(guó)參與北極治理最新的政策話語(yǔ)文本。事實(shí)上，在我國(guó)出臺(tái)北極官方政策文件之前，我國(guó)在與北極治理相關(guān)的國(guó)際合作與交流活動(dòng)中持續(xù)地向外界闡述了中國(guó)參與北極治理的基本政策理念與主張，并以比較正式的政策話語(yǔ)形式予以公開(kāi)和確認(rèn)。下表2按照時(shí)間順序，對(duì)近年來(lái)我國(guó)以正式官方身份參與有關(guān)北極治理的國(guó)際合作交流活動(dòng)進(jìn)行了匯總，并摘錄了有關(guān)中國(guó)闡述北極治理基本政策理念和主張內(nèi)容。

表2 近年來(lái)我國(guó)參與北極事務(wù)國(guó)際合作交流活動(dòng)及其主要內(nèi)容

資料來(lái)源：筆者根據(jù)相關(guān)網(wǎng)站(外交部、國(guó)家海洋局、中國(guó)駐芬蘭大使館、中國(guó)駐挪威大使館等官方網(wǎng)站以及新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等)資料整理收集而成。

從表2的內(nèi)容來(lái)看，近三年以來(lái)我國(guó)在北極國(guó)際合作與交流場(chǎng)合中的話語(yǔ)活動(dòng)有所增加，話語(yǔ)表述的內(nèi)容也更加符合我國(guó)參與全球治理的戰(zhàn)略利益訴求。既有我國(guó)參與北極事務(wù)的國(guó)家立場(chǎng)與政策主張，強(qiáng)調(diào)中國(guó)在北極治理中的合理角色；又有涉及北極治理的域外國(guó)家間合作，形成中國(guó)與俄羅斯、冰島、韓國(guó)、日本等國(guó)家合作參與北極事務(wù)的良好機(jī)制和態(tài)勢(shì)。對(duì)表2中各個(gè)與會(huì)者闡述的中國(guó)參與北極事務(wù)政策內(nèi)容和理念進(jìn)行簡(jiǎn)單的詞頻分析可以發(fā)現(xiàn)，尊重、合作、互利、共贏等詞語(yǔ)是出現(xiàn)次數(shù)較多的，并沒(méi)有十分明確地提出中國(guó)的北極國(guó)家利益訴求，可見(jiàn)我國(guó)有關(guān)北極治理參與的話語(yǔ)活動(dòng)表述還是比較審慎的。事實(shí)上，上述話語(yǔ)活動(dòng)內(nèi)容、理念及其價(jià)值取向與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)只是作為《斯匹次卑爾根群島條約》締約國(guó)、2007年成為“特別觀察員國(guó)”、2013年成為正式觀察員國(guó)的北極治理身份爭(zhēng)取與變化過(guò)程直接相關(guān)。在北極理事會(huì)制定的北極事務(wù)參與框架和規(guī)則下，我國(guó)參與北極事務(wù)既不能在我國(guó)有關(guān)北極治理合法權(quán)益領(lǐng)域(中國(guó)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《斯匹次卑爾根群島條約》等在北極享有自由進(jìn)出、開(kāi)展科學(xué)考察研究、參與北極資源開(kāi)發(fā)的權(quán)益)中“缺位”，也不能在北極實(shí)際事務(wù)參與過(guò)程(中國(guó)參與北極治理需要按照北極理事會(huì)規(guī)定的正式觀察員國(guó)職責(zé)參與北極事務(wù)，資金投入與職責(zé)履行方式、范圍等受到限制)中“錯(cuò)位”，更不能在涉及北極國(guó)家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)等問(wèn)題(中國(guó)參與北極治理要求以尊重北極國(guó)家主權(quán)及其其他現(xiàn)有權(quán)利為前提)上“越位”。這就決定了中國(guó)參與北極治理只能是一個(gè)漸進(jìn)的政策話語(yǔ)表達(dá)與爭(zhēng)取過(guò)程，從無(wú)到有、從有到逐漸完善，在國(guó)家對(duì)外政策層面合理而謹(jǐn)慎地評(píng)估中國(guó)參與北極治理的背景，以獲取更多的外部理解和支持。

(二)中國(guó)參與北極治理政策話語(yǔ)活動(dòng)面臨的挑戰(zhàn)

盡管近年來(lái)我國(guó)北極治理參與中的政策話語(yǔ)活動(dòng)數(shù)量上有所增加、內(nèi)容上更具針對(duì)性和時(shí)效性、獲得的外界認(rèn)可度也逐漸上升，但局囿于我國(guó)所公布北極政策文件的時(shí)間還不長(zhǎng)且還需要進(jìn)一步的部署落實(shí)，加之外界對(duì)我國(guó)參與北極事務(wù)還存在不少疑慮、猜忌，我國(guó)參與北極治理的政策話語(yǔ)活動(dòng)還面臨以下挑戰(zhàn)。

第一，我國(guó)參與北極治理的政策話語(yǔ)意識(shí)有待進(jìn)一步提升。近年來(lái)我國(guó)以官方身份參與北極治理國(guó)際合作與交流活動(dòng)、主動(dòng)發(fā)聲的次數(shù)雖然有所增加，但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，不論是民間、學(xué)界還是官方，北極治理政策話語(yǔ)意識(shí)并不強(qiáng)烈或者有所偏離。社會(huì)大眾對(duì)我國(guó)參與北極治理的關(guān)注度不高，有的甚至認(rèn)為中國(guó)距離北極較遠(yuǎn)，沒(méi)有必要花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力來(lái)介入其中。學(xué)界對(duì)我國(guó)參與北極治理的政策研究還處于起步發(fā)展階段，一些對(duì)策性研究過(guò)于關(guān)注中國(guó)必須想方設(shè)法、理所應(yīng)當(dāng)?shù)貐⑴c南北兩極事務(wù)，相對(duì)忽視了中國(guó)參與極地事務(wù)過(guò)程中的理?yè)?jù)尋求、責(zé)任承擔(dān)以及不斷變化客觀環(huán)境等。有關(guān)部門(mén)雖然近年來(lái)不斷推動(dòng)我國(guó)極地事業(yè)的發(fā)展并取得一定成就，但是相對(duì)于海洋維權(quán)執(zhí)法、海洋功能區(qū)劃實(shí)施、海洋資源開(kāi)發(fā)等重點(diǎn)工作，有關(guān)南極和北極政策的統(tǒng)籌實(shí)施并不一定長(zhǎng)期處在政策重點(diǎn)中，這制約著參與北極治理政策話語(yǔ)意識(shí)的提升。

第二，我國(guó)參與北極治理的政策話語(yǔ)內(nèi)容有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為政策行動(dòng)。政策話語(yǔ)作為一種行動(dòng)指南，除了明確要解決的問(wèn)題，還應(yīng)該闡明所運(yùn)用的方法與具體的政策工具。從上表2的內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)目前公開(kāi)的中國(guó)參與北極治理的政策理念與主張更加偏重于宏觀性表述，比如闡述中國(guó)角色、追求互利共贏、倡導(dǎo)國(guó)際合作等等，對(duì)于在具體參與上究竟如何實(shí)現(xiàn)互利共贏、推動(dòng)更多領(lǐng)域、更深層次的國(guó)際合作還缺少詳細(xì)論述。哪怕是《中國(guó)的北極政策》白皮書(shū)也還是沒(méi)有詳細(xì)的時(shí)間表和進(jìn)度安排，更不用說(shuō)采用哪些具體化的方法和多樣化的工具了。事實(shí)上，幾乎所有國(guó)家參與北極事務(wù)均是出于實(shí)現(xiàn)本國(guó)國(guó)家利益的需要，并將這種需要通過(guò)政策話語(yǔ)表達(dá)出來(lái)并及時(shí)地轉(zhuǎn)化為政策行動(dòng)。只不過(guò)看哪些國(guó)家的理由和依據(jù)更充分、介入的方法和采用的工具更巧妙、表明的立場(chǎng)和態(tài)度更能減少外界的猜忌與疑慮。我國(guó)與其給外界留下我國(guó)參與北極治理的諸多想象空間及其可能帶來(lái)的誤解，不如進(jìn)一步具體化我國(guó)北極政策的話語(yǔ)內(nèi)容并將之轉(zhuǎn)化為合理的政策行動(dòng)。

第三，我國(guó)參與北極治理的政策話語(yǔ)環(huán)境有待進(jìn)一步塑造。政策話語(yǔ)總是一定政策意圖和政策利益的外在表現(xiàn)，外在客觀環(huán)境越有利于主觀政策目標(biāo)，政策話語(yǔ)活動(dòng)的效果也就越突出。令人遺憾的是，當(dāng)前我國(guó)參與北極治理的政策話語(yǔ)環(huán)境并不太符合我國(guó)北極參與目標(biāo)。美國(guó)、加拿大等北極國(guó)家對(duì)我國(guó)參與北極事務(wù)仍抱有較大戒心，一些國(guó)外媒體的報(bào)道和學(xué)者的觀點(diǎn)進(jìn)一步增加了相關(guān)國(guó)家的疑慮乃至猜忌。一些外媒往往過(guò)度簡(jiǎn)化地利用一些“中國(guó)野心”、“中國(guó)幽靈”、“陰謀”或“貪婪”之類(lèi)聳人聽(tīng)聞的語(yǔ)言，描述中國(guó)參與北極發(fā)展的行為。[9]以加拿大學(xué)者大衛(wèi)·柯蒂斯·賴特(DavidCurtis wright)為代表，對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)充滿敵意，“中國(guó)政府本身似乎也不準(zhǔn)備肯定加拿大北極主權(quán)，加拿大需要防止中國(guó)企圖淡化加拿大北極主權(quán)，并應(yīng)加強(qiáng)與北極民主國(guó)家的合作，以維護(hù)該地區(qū)的安全與穩(wěn)定”，“加拿大應(yīng)該向中國(guó)政府禮貌而堅(jiān)決地通報(bào)，加拿大對(duì)西北地區(qū)的主權(quán)不開(kāi)放討論或辯論，對(duì)北極主權(quán)和西北航道的關(guān)注程度與中國(guó)對(duì)臺(tái)灣主權(quán)的主張相同”。[10]錯(cuò)誤揣測(cè)意圖、忌憚經(jīng)濟(jì)與科技實(shí)力、借口主權(quán)和地區(qū)安全已經(jīng)成為個(gè)別國(guó)家排斥中國(guó)參與北極事務(wù)的重要原因。日本、韓國(guó)、印度、新加坡等具有北極理事會(huì)正式觀察員國(guó)的北極域外國(guó)家，在一定程度上還是將我國(guó)視為北極事務(wù)中的潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，不太樂(lè)意見(jiàn)到中國(guó)在北極治理參與中獲取更多的政策話語(yǔ)權(quán)和實(shí)際利益。未來(lái)我國(guó)需要進(jìn)一步引導(dǎo)和塑造有利于我國(guó)參與北極治理的政策話語(yǔ)環(huán)境。

四、中國(guó)參與北極治理政策話語(yǔ)活動(dòng)的機(jī)制優(yōu)化路徑

本文嘗試借鑒政策話語(yǔ)理論的拓展分析視角對(duì)中國(guó)參與北極治理的話語(yǔ)活動(dòng)情境、現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)等進(jìn)行了分析，鑒于我國(guó)公布北極官方政策文件時(shí)間還不長(zhǎng)，政策貫徹落實(shí)的過(guò)程還需要推動(dòng)、效果還需要觀察，因此本文只初步探討中國(guó)參與北極治理政策話語(yǔ)活動(dòng)機(jī)制的優(yōu)化路徑。

(一)建立政策話語(yǔ)活動(dòng)的利益表達(dá)機(jī)制

中國(guó)參與北極治理受到國(guó)家利益和國(guó)際責(zé)任雙重驅(qū)動(dòng)，只有進(jìn)一步明確我國(guó)客觀的北極國(guó)家利益才能更加有的放矢地承擔(dān)維護(hù)北極永久和平、穩(wěn)定與安全的國(guó)際責(zé)任。因此加快建立北極治理參與中政策話語(yǔ)活動(dòng)的利益表達(dá)機(jī)制迫在眉睫。首要的應(yīng)該是強(qiáng)化中國(guó)北極治理參與中政策話語(yǔ)活動(dòng)的利益意識(shí)。正如國(guó)家對(duì)外政策的落腳點(diǎn)之一在于維護(hù)國(guó)家利益一樣，我國(guó)參與北極事務(wù)除了要在資金、技術(shù)、裝備等硬件方面強(qiáng)化投入之外，還要在極地人才培養(yǎng)、戰(zhàn)略意識(shí)提升、政策權(quán)益強(qiáng)化等軟件方面有所突破。只有官方、學(xué)界乃至整個(gè)社會(huì)意識(shí)到我國(guó)的北極國(guó)家利益，才能有條不紊地進(jìn)行北極利益識(shí)別與表達(dá)。具體而言，第一是充分利用正式的官方外交平臺(tái)。我們應(yīng)該以推進(jìn)中國(guó)特色大國(guó)外交為契機(jī)，通過(guò)雙邊、多邊對(duì)話交流機(jī)制，適時(shí)向?qū)嵸|(zhì)性參與北極事務(wù)的國(guó)家表達(dá)中國(guó)對(duì)于北極參與的政策利益訴求，并注重相關(guān)國(guó)家的反映和反饋。第二是發(fā)揮學(xué)術(shù)團(tuán)體訪問(wèn)、交流的作用。當(dāng)前有關(guān)北極科學(xué)研究的合作交流活動(dòng)相對(duì)較多，我國(guó)眾多大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)等走出國(guó)門(mén)參與有關(guān)學(xué)術(shù)論壇、會(huì)議等，除了要解釋好、宣傳好中國(guó)參與北極事務(wù)的政策立場(chǎng)、主張之外，還應(yīng)該運(yùn)用科學(xué)的研究成果、詳實(shí)的歷史和現(xiàn)實(shí)依據(jù)向國(guó)際社會(huì)表明中國(guó)客觀的北極國(guó)家利益，減少相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織的疑慮和猜忌。第三是借助民間組織對(duì)外交往的力量。全球化時(shí)代，民間力量推動(dòng)的國(guó)際交往具有形式與渠道更加多樣化、議題與效果更加明顯而不敏感的優(yōu)勢(shì)。我們應(yīng)該借助這種優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)進(jìn)入北極地區(qū)開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)的中國(guó)公民、組織機(jī)構(gòu)等樹(shù)立保護(hù)北極環(huán)境的責(zé)任意識(shí)，為更好地維護(hù)中國(guó)和其他國(guó)家共同的北極利益創(chuàng)造良好的外部輿論環(huán)境。

(二)完善政策話語(yǔ)活動(dòng)的內(nèi)容優(yōu)化機(jī)制

對(duì)外政策話語(yǔ)的主要內(nèi)容涉及所秉持的政策理念、所采用的政策工具、所期望達(dá)到的政策效果等，如何將這些內(nèi)容完整地統(tǒng)合在一起并系統(tǒng)地展現(xiàn)出來(lái)，在一定程度上決定著對(duì)話政策話語(yǔ)活動(dòng)的生命力。我國(guó)參與北極治理的政策話語(yǔ)活動(dòng)內(nèi)容還亟需具體化。當(dāng)前我國(guó)參與北極事務(wù)的主要?dú)w口單位是外交部、自然資源部(國(guó)家海洋局)等機(jī)構(gòu)的相關(guān)司局和內(nèi)設(shè)部門(mén)，具體的政策意見(jiàn)內(nèi)容等往往由上述相關(guān)部門(mén)制定。近年來(lái)這些部門(mén)向有關(guān)高校、科研院所等進(jìn)行咨詢的力度有所加大，然而與美國(guó)、加拿大等國(guó)家通過(guò)進(jìn)行民意調(diào)查以獲得民間意見(jiàn)反饋的相關(guān)項(xiàng)目與行動(dòng)[注]比如2011年1月，沃爾特和鄧肯·戈登基金會(huì)(The Walter and Duncan Gordon Foundation)和加拿大蒙克全球事務(wù)學(xué)院全球安全研究中心(The Canada Centre for Global Security Studies at the Munk School of Global Affairs)委托總部位于渥太華的EKOS Research Associates公司進(jìn)行北極安全民意調(diào)查，并發(fā)布《重新思考世界之巔：北極安全民意調(diào)查》報(bào)告，該報(bào)告是基于北極九個(gè)不同地區(qū)人群中的大約9000次隨機(jī)抽樣調(diào)查而形成的，涉及生活質(zhì)量與健康、北極面臨的問(wèn)題、北極安全、北極優(yōu)先事項(xiàng)、北極國(guó)際合作、對(duì)北極理事會(huì)的國(guó)際評(píng)價(jià)等方面的具體調(diào)查內(nèi)容(參看Rethinking the top of the world:Arctic security public opinion survey(Final report)[R].EKOS Research Associates inc,January 2011.)。2015年4月，諾斯研究所(Institute of the North )、戈登基金會(huì)(The Gordon Foundation)、多倫多大學(xué)(University of Toronto)等聯(lián)合發(fā)布了《重新思考世界之巔：北極民意調(diào)查》的報(bào)告等(參看UArctic. "Rethinking the Top of the World:Arctic Public Opinion Survey" report,Vol.2[EB/OL].http://www.uarctic.org/news/2015/9/rethinking-the-top-of-the-world-arctic-public-opinion-survey-report-vol-2/.2015-09-30.)。這些調(diào)查報(bào)告有利于了解北極地區(qū)的民眾意見(jiàn)，為相關(guān)國(guó)家政府部門(mén)進(jìn)行北極決策提供參考。相比，我國(guó)北極事務(wù)參與中來(lái)自社會(huì)的聲音并不多。因而要通過(guò)正式的和非正式的渠道，整合官方、學(xué)界、媒體、民間組織等的力量，完善有利于優(yōu)化我國(guó)北極治理參與的政策話語(yǔ)內(nèi)容來(lái)源機(jī)制。在這個(gè)基礎(chǔ)上，不斷地使我國(guó)參與北極治理的政策話語(yǔ)主張內(nèi)容更加充實(shí)、形式更加靈活、表達(dá)更加及時(shí)，形成更加詳細(xì)的、具有可操作性的政策話語(yǔ)內(nèi)容體系。

(三)健全政策話語(yǔ)活動(dòng)的回應(yīng)機(jī)制

我國(guó)公布北極官方政策的時(shí)間不長(zhǎng)、政策效果還有待觀察，這在一定程度上影響了我們對(duì)外界有關(guān)中國(guó)參與北極治理的“疑慮論”、“威脅論”甚至“陰謀論”等進(jìn)行及時(shí)有力的回應(yīng)。因此，在我國(guó)北極事務(wù)參與實(shí)踐中，小到個(gè)人大到相關(guān)單位等諸多主體，一方面要注重聽(tīng)取和收集有關(guān)國(guó)外各界對(duì)我國(guó)北極事務(wù)參與的表態(tài)、意見(jiàn)等，另一方面也要及時(shí)通過(guò)官方或非官方的溝通渠道表達(dá)我國(guó)的政策立場(chǎng)、回應(yīng)外界誤解和疑慮。切實(shí)加強(qiáng)與實(shí)質(zhì)性參與北極治理國(guó)家的雙邊和多邊交流，通過(guò)不同層次的正式對(duì)話，展示我國(guó)以負(fù)責(zé)任大國(guó)角色參與北極事務(wù)的誠(chéng)意，釋放我國(guó)愿意堅(jiān)持正確義利觀、推動(dòng)構(gòu)建北極人類(lèi)命運(yùn)共同體的善意，化解不必要的誤會(huì)和爭(zhēng)議。還要發(fā)揮公共外交主動(dòng)塑造、積極引導(dǎo)國(guó)際社會(huì)樹(shù)立客觀全面的“中國(guó)觀”、“維護(hù)海外合法權(quán)益”、“深化中外理解，促進(jìn)政策明晰化”等的積極作用，[11]通過(guò)非官方的民間交流形式與北極國(guó)家、其他北極利益攸關(guān)國(guó)家等開(kāi)展對(duì)話合作，從而不斷塑造有利于我國(guó)參與北極治理的良好外部環(huán)境，合理維護(hù)我國(guó)北極政策話語(yǔ)權(quán)益。