【摘要】土地儲備是城市土地儲備制度的簡稱，它包括土地的取得、整理和供應(yīng)三個環(huán)節(jié)。具體而言，城市土地儲備制度是指城市政府委托相關(guān)單位或者組建專門機構(gòu)，通過收購、收回、置換、沒收等方式，從分散的土地使用者手中將土地集中起來，由政府部門或者政府委托的機構(gòu)進行前期整理，再根據(jù)城市規(guī)劃、土地儲備計劃，有計劃地將土地供應(yīng)市場的制度。土地儲備制度中涉及的土地使用權(quán)既包括國有土地使用權(quán)，也包括集體土地使用權(quán)。具體而言，它們包括國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地使用權(quán)。雖然我國民法對土地使用權(quán)已有研究，但是與土地使用權(quán)較為緊密的土地儲備制度卻有許多法律障礙。在當前重塑我國用益物權(quán)體系時，本文梳理了我國土地儲備制度的法理漏洞，以期我國的物權(quán)法律制度更為完善和合理。

【關(guān)鍵詞】土地儲備;土地制度改革;房屋征收;建設(shè)用地市場

土地儲備制度的建立，為城市發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)做出了巨大的貢獻，同時也產(chǎn)生了一些問題。筆者認為土地管理制度的改革，為土地儲備制度提出了新的要求和新的發(fā)展機遇，土地管理制度的改革可以在一定程度上打破政府對土地市場的壟斷，進一步促進土地的集約節(jié)約利用。而在法律建設(shè)方面則需要加大對土地儲備的關(guān)注度，提高土地儲備的定位，完善土地儲備的功能，以更好的發(fā)揮其調(diào)控土地市場的作用。

1、土地制度改革對土地儲備的影響

1.1農(nóng)村土地征收制度改革

農(nóng)村土地征收制度改革，進一步規(guī)范征地程序，建立農(nóng)民利益保障機制，增加被征地農(nóng)民補償，讓被征地農(nóng)民參與分享土地增值收益。符合用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地將直接進入市場，而不必再經(jīng)過土地征收程序，作為傳統(tǒng)土地儲備對象的新增國有建設(shè)用地將被進一步壓縮。土地儲備中的土地征收工作也將更傾向于“公益性”的方向，出于“公共利益”而征地，真正用于公共需要。

1.2集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

《土地管理法》第四十三條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。按照規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的以外，需要利用土地進行經(jīng)營性開發(fā)的，必須取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，如果想利用集體土地進行經(jīng)營性開發(fā)的，必須進行土地征收轉(zhuǎn)為國有土地后再進入土地市場，這也是土地儲備機構(gòu)的重要職能。可以看出，現(xiàn)行制度中政府對土地市場是壟斷性的，而且土地征收補償與土地出讓價值之間存在著明顯的價格差，農(nóng)民和村集體利益受到擠壓。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，將符合規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接投入土地一級市場，由國家、集體和農(nóng)民共享土地增值收益，這樣既盤活了農(nóng)村存量閑置土地，增加農(nóng)民收入[1]，對于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、集體經(jīng)濟發(fā)展也具有重要意義，進而有助于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，目前尚處于政策試點階段，如果試點推廣實施，政府部門如何進行土地出讓前的管理，以及集體土地出讓平臺和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的建立，都將給土地儲備提出新的問題和挑戰(zhàn)。

2、法律完善

2.1修改《土地管理法》，明確土地儲備機構(gòu)的定位和功能

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作，對于土地儲備的實施主體并沒有做出明確規(guī)定?！锻恋貎涔芾磙k法》對土地儲備機構(gòu)的界定也僅是獨立的事業(yè)單位法人，隸屬于國土資源管理部門。因為缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范要求，不同地區(qū)土地儲備機構(gòu)的定位和功能往往根據(jù)地方政府需要進行設(shè)置，造成了管理上的混亂。因此，應(yīng)該在修訂《土地管理法》時，賦予土地儲備機構(gòu)代表國家管理儲備土地的職能，并對納入儲備庫的土地作為土地使用權(quán)人行使權(quán)利。

2.2頒布《土地儲備條例》，提升土地儲備專項管理法規(guī)等級

目前，2018年國土資源部等四部門修訂印發(fā)的《土地儲備管理辦法》（國土資規(guī)〔2017〕17號）僅是部門規(guī)范性文件，效力層級相對較低。雖然各省市結(jié)合地方發(fā)展需要大多分別制定了地方性的管理辦法和政策，但是缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，而且與《物權(quán)法》[2]、《土地管理法》等法律缺乏有效的銜接，造成《土地儲備管理辦法》的制約性不足。筆者認為，應(yīng)該制定《土地儲備條例》，在《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》等法律的框架內(nèi)，進一步明確規(guī)定取得土地的補償規(guī)范，完善取得土地的程序。同時適應(yīng)土地制度的改革，將管理利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入土地儲備制度，充分發(fā)揮土地儲備對土地的管理調(diào)控職能。

2.3完善土地儲備庫的建立

修訂后的《土地儲備管理辦法》明確提出了建立土地儲備庫的要求，并且規(guī)定了入庫儲備土地的概念為：“土地儲備機構(gòu)已取得完整產(chǎn)權(quán)，納入儲備土地庫管理的土地?！币?guī)定了入庫土地的標準和不得入庫土地的負面清單，對“完整產(chǎn)權(quán)”的規(guī)范更加清晰，儲備土地入庫前應(yīng)向不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理登記。土地儲備，不論采取征收、收購、收回等哪一種方式，發(fā)生的均是權(quán)利的變動，按照《物權(quán)法》規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記發(fā)生效力。土地儲備庫的建立以及儲備土地登記制度的建立是依法收儲、依法管理儲備土地的新要求，有利于土地交易秩序的穩(wěn)定。但是，《土地儲備管理辦法》并沒有要求所有納入儲備的土地必須先登記進入儲備庫再出庫進行交易。筆者認為，應(yīng)該加強土地儲備庫的管理，嚴格執(zhí)行不動產(chǎn)權(quán)利變化的法律要求，所有儲備土地進行登記入庫，為土地儲備機構(gòu)對收儲土地進行前期開發(fā)提供法律主體地位和權(quán)利。同時，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地儲備庫，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)登記后納入儲備庫進行管理，統(tǒng)一發(fā)布土地供應(yīng)計劃，建立公平、開放的土地交易平臺。

2.4建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

隨著土地制度的改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場勢在必行。統(tǒng)籌國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地，平衡增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實行統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃，遵循統(tǒng)一法律規(guī)則，確定統(tǒng)一價格原則，建設(shè)統(tǒng)一交易平臺，強化統(tǒng)一管理制度，最終形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。土地儲備機構(gòu)作為政府土地調(diào)控的重要機構(gòu)，具有充分的建設(shè)用地管理經(jīng)驗，應(yīng)該在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建立過程中發(fā)揮重要作用。

結(jié)論：

簡而言之，土地儲備制度的建立，為城市發(fā)展提供了土地空間，為地方財政營造了增資來源。隨著全面深化改革的推進，土地制度也在發(fā)生著深刻的變化，作為重要的土地制度之一，土地儲備制度也面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。本文針對新形勢下對土地儲備制度的新要求和影響，從法律方面進行深入分析，希望能夠給相關(guān)人士提供參考價值。

參考文獻：

[1]唐烈英.中國物權(quán)法理論研究[M].四川人民出版社，2015：180.

[2]吳東仙，羅思榮.完善土地儲備制度的法律思考[J].杭州商學院學報，2017，（05）.

作者簡介：

扶志斌，天津市結(jié)構(gòu)調(diào)整土地收購中心，天津。