南方周末特約撰稿 邱楓 南方周末記者 杜茂林 張笛揚(yáng) 南方周末實(shí)習(xí)生 蔣芷毓

肖新方意識到，有的負(fù)擔(dān)并沒有減輕，只不過是換了個(gè)形式存在，“文件不直接發(fā)了，但工作還是通過微信群或者電話下達(dá)”。

考核權(quán)涉及各部門利益，有些部門擔(dān)心不被重視，就要求保留一些督查項(xiàng)目，這導(dǎo)致有些基層負(fù)擔(dān)減不了。

“不顧實(shí)際的問責(zé)冷了基層干部的心。這種‘一刀切的做法很影響減負(fù)的成果。”

南方周末特約撰稿 邱楓

南方周末記者 杜茂林 張笛揚(yáng)

南方周末實(shí)習(xí)生 蔣芷毓

自2019年3月提前進(jìn)入汛期以來，肖新方已累計(jì)近60天沒有回家睡覺。

這位江西崇義縣樂洞鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長，即便是在防汛救災(zāi)期間，對脫貧攻堅(jiān)、掃黑除惡等重點(diǎn)工作也不敢懈怠。任務(wù)仍然繁重，但相比往年，肖新方的壓力還是小了一些，因?yàn)殚_會的頻次和閱讀文件的數(shù)量都大為減少。

2019年6月，崇義所屬的贛州市委推出了“減負(fù)20條”，包括壓減會議和文件總量，整治“掛牌多”“掛牌熱”和“過度留痕”等問題。文件出臺之前，征求過肖新方等基層干部的意見，他覺得文件“挺好的”。

這一年，不止江西贛州一地的基層干部覺得壓力有所減輕。在中央將2019年確定為“基層減負(fù)年”之后，自上而下的“減負(fù)行動”在全國范圍內(nèi)漸次展開，整治的重點(diǎn)是文山會海、督查檢查考核過多、留痕過頻過度等。

作為基層干部，肖新方現(xiàn)在關(guān)心的是“好文件能不能真正執(zhí)行”。他還在考慮的另一個(gè)問題是，會議文件減少了，督查項(xiàng)目合并了，但要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去做的工作能不能減少？如果要做的事沒有減少，負(fù)擔(dān)也可能并未真正減輕。

文件和報(bào)告的字?jǐn)?shù)也加以限制

基層負(fù)擔(dān)過重的問題，一直廣受關(guān)注。2018年底，中央相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在一則材料上作了批示后，各級掀起了一股“解決形式主義為基層減負(fù)”的熱潮。

2019年全國人代會期間，政府工作報(bào)告首先明確提出“國務(wù)院及其部門要帶頭大幅精簡會議、堅(jiān)決把文件壓減三分之一以上”。觀察中國社會治理體制多年的國家行政學(xué)院教授汪玉凱注意到，以前的政府工作報(bào)告中從未出現(xiàn)過類似表述，他認(rèn)為“這是一個(gè)可喜的變化”。

很快，2019年3月31日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確2019年為“基層減負(fù)年”。隨后，各級黨委相繼出臺文件，開始整治形式主義，因地制宜對基層減負(fù)作出部署。

針對文山會海，河北、青海等地確定了“無會月”“無會周”制度。河北規(guī)定每年8月一般不召開全省性會議，要求2019年會議數(shù)量較2018年減少30%-50%；青海則規(guī)定每月第一周為“無會周”，每年4月、10月為“無會月”。

不僅對開會的數(shù)量進(jìn)行大規(guī)模壓縮，有些省份甚至對文件和報(bào)告的字?jǐn)?shù)也加以限制，湖南省就明確規(guī)定，除中長期規(guī)劃等文件外，其他黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件、綜合報(bào)告不超過5000字，專項(xiàng)工作報(bào)告不超過2000字，確保2019年發(fā)給縣級以下的文件減少30%-50%。

山東省制定的《關(guān)于精文簡會工作的十五條措施》，也對文件的字?jǐn)?shù)進(jìn)行了限制。同時(shí)，山東省委、省政府還印發(fā)了《關(guān)于“擔(dān)當(dāng)作為、狠抓落實(shí)”重點(diǎn)任務(wù)的實(shí)施方案》，要求2019年基層上報(bào)的報(bào)表材料一律壓減50%以上，對基層單位的各類督查也要減少50%。

其實(shí)，山東是探索基層減負(fù)的先行者。早在2017年12月16日，山東省政府新聞辦就專門舉行新聞發(fā)布會，公開了基層減負(fù)“十條意見”，既明確提出了要增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本財(cái)力保障能力，還規(guī)定縣（市、區(qū)）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一年只能組織一次綜合性考核。

“十條意見”公開后，立即在山東的基層公務(wù)員中引發(fā)熱議，東阿縣劉集鎮(zhèn)黨委書記畢秋格對“推動縣級執(zhí)法力量下沉”的提法印象頗深，因?yàn)樗?017年因?yàn)闆]有按時(shí)完成一項(xiàng)執(zhí)法任務(wù)，受到了干部生涯中第一個(gè)警告處分。

畢秋格向南方周末記者介紹，基層執(zhí)法力量太薄弱，只有派出所，在涉及環(huán)保、國土等問題時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有執(zhí)法權(quán)。但現(xiàn)實(shí)是，有執(zhí)法權(quán)的上級部門能以“屬地管理”之名把責(zé)任層層下移、搞“降格落實(shí)”“懸空落實(shí)”，并最終把板子打到他這個(gè)鎮(zhèn)黨委書記身上。

一年多后，2019年7月，山東省委組織部、省編辦印發(fā)了文件，專門明晰縣鄉(xiāng)職責(zé)、規(guī)范屬地管理，提出建立交辦事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制，今后確需交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦理的臨時(shí)性、階段性職責(zé)，要書面征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）意見，按程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)后實(shí)施。

看到山東省最近接連出臺意見給基層減負(fù)，畢秋格認(rèn)為，那是因?yàn)?017年的文件下達(dá)后，基層負(fù)擔(dān)仍沒有減輕多少。

與業(yè)務(wù)相關(guān)的文件最少

2019年4月，甘肅省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)出了給基層減負(fù)的相關(guān)文件，提出了“三個(gè)30%”的要求，也即2019年全省各級各部門發(fā)文數(shù)量、會議數(shù)量、省級對市州的督查檢查考核事項(xiàng)均減少30%以上。

對文件給基層造成的負(fù)擔(dān)，蘭州某區(qū)社保局辦公室科員王濛（化名）感受深刻。據(jù)她統(tǒng)計(jì)，僅2018年，他們單位登記在冊的以及通過微信傳送的文件是360多份，比前一年增加了一百多份。

在王濛看來，文件多，是因?yàn)榘l(fā)文部門寧可擴(kuò)大發(fā)文所覆蓋的單位，也不想因錯(cuò)發(fā)或漏發(fā)而擔(dān)責(zé)任。有時(shí)，同一個(gè)政策，省、市、區(qū)三級都會發(fā)文，但內(nèi)容卻基本一致，“這樣的情況還不是偶爾出現(xiàn)”。?下轉(zhuǎn)第2版

對財(cái)務(wù)報(bào)表上的記賬方法，審計(jì)部門和紀(jì)檢部門的要求就不一致?！皠偘凑涨耙粨軝z查的要求改過來，下一撥檢查卻認(rèn)為記賬方法不對，只好重改一遍，這讓基層人員很為難，費(fèi)時(shí)又費(fèi)力?！?/p>

?上接第1版

整理這些文件時(shí)，王濛發(fā)現(xiàn)，和工作密切相關(guān)的業(yè)務(wù)文件數(shù)量是最少的。

除了每天要面對不同的文件和會議，基層干部們還要忙于應(yīng)對不同上級部門的檢查。2017年，王濛所在單位迎接的檢查就有11次。

每次檢查之前，王濛和同事們都會提前一周準(zhǔn)備好自查情況的匯總材料。若是遇到業(yè)務(wù)檢查，還得提前告知具體的業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員做好準(zhǔn)備。2018年，省上的督查調(diào)研組到社保局調(diào)研2014年到2018年的相關(guān)工作，“我們足足準(zhǔn)備了一個(gè)月?！蓖鯘髡f。

最讓王濛“無語”的是，不同部門檢查有時(shí)會重復(fù)檢查相同的內(nèi)容，且標(biāo)準(zhǔn)不一，比如對財(cái)務(wù)報(bào)表上的記賬方法，審計(jì)部門和紀(jì)檢部門的要求就不一致。“剛按照前一撥檢查的要求改過來，下一撥檢查卻認(rèn)為記賬方法不對，只好重改一遍。”王濛覺得“這讓基層人員很為難，費(fèi)時(shí)又費(fèi)力”。

面對頻繁的督查、考核，剛離開江蘇盱眙縣黨政辦的張辰（化名）認(rèn)為，“這是逼基層干部敷衍”，27歲的張辰已有4年工齡。

負(fù)擔(dān)減了考核難減

隨著“減負(fù)年”相關(guān)減負(fù)政策的推進(jìn)，張辰已感受到了些許變化，“以前有些村委會門口、屋內(nèi)都是牌子，密密麻麻的，現(xiàn)在這些牌子已統(tǒng)統(tǒng)被摘掉，文件、會議和必須留痕的要求也少了很多?！?/p>

江西崇義縣樂洞鄉(xiāng)鄉(xiāng)長肖新方也察覺到一些細(xì)微的變化，該縣縣委就規(guī)定，縣里要召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或者部門主要領(lǐng)導(dǎo)開會，必須報(bào)請縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)同意，“我們省了很多事?！毙ば路秸f。

但肖新方意識到，有的負(fù)擔(dān)并沒有減輕，只不過是換了個(gè)形式存在，“文件不直接發(fā)了，但工作還是通過微信群或者電話下達(dá)?！?/p>

浙江嘉興某街道辦主任王明（化名）也發(fā)現(xiàn)，紅頭文件發(fā)得少了，但領(lǐng)導(dǎo)們開始在群里發(fā)號施令，而且領(lǐng)導(dǎo)一旦在群里布置了任務(wù)，所有涉及的干部都要回復(fù)，如果沒及時(shí)回復(fù)，領(lǐng)導(dǎo)就會電話通知。

“布置工作和檢查工作都在手機(jī)上?！甭?，王明也只好建了幾個(gè)微信群，把街道下轄的村和社區(qū)干部都拉進(jìn)群中。

表面上看考核減少了，但各種大同小異的檢查接二連三，還有的部門將考核指標(biāo)打包，但其實(shí)考核任務(wù)仍舊沒變。

在四川達(dá)州某縣委辦公室副主任陳春波（化名）看來，明面上的會議文件減少之后，檢查、考核和問責(zé)等方面的減負(fù)若跟不上，基層負(fù)擔(dān)不僅不能真正減下來，還更容易滋生形式主義。

但確定如何精簡時(shí)，各部門之間又會角力。

2019年初，陳春波所在的縣委辦也起草了給基層減負(fù)的文件。但在制定2019年的督查檢查考核年度計(jì)劃表時(shí)，陳春波等人犯了難，他們不好確定哪些督查項(xiàng)目應(yīng)該減少，哪些檢查項(xiàng)目應(yīng)該合并，哪些考核應(yīng)該取消。

縣領(lǐng)導(dǎo)決定開個(gè)征求意見會，聽取意見。會議在2019年5月上旬召開，縣級相關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手悉數(shù)到場。會場上，與會人員就督查、檢查和考核的項(xiàng)目一一討論。

討論到有關(guān)縣委組織部和縣紀(jì)委的督查、巡查項(xiàng)目時(shí)，會上開始出現(xiàn)不同的意見。

在有的與會者看來，紀(jì)委巡察項(xiàng)目太多，除此之外還有各種暗訪，占用了干部正常工作時(shí)間，有些部門負(fù)責(zé)人提出能否合并一些巡察項(xiàng)目。還有些干部指出，上級組織部門的督查調(diào)研頻繁，能否適當(dāng)減少。

對此，縣紀(jì)委和組織部門在會上回應(yīng)說，它們不再新增創(chuàng)新動作加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，但原有的事項(xiàng)還得保留，因?yàn)槎际鞘屑壔蛘吒霞墭I(yè)務(wù)部門主推的。

“我們也和上面溝通過，但效果甚微?！瓣惔翰H有些無奈地說，“組織部門負(fù)責(zé)管理干部，紀(jì)檢部門可以調(diào)查干部，其他部門要搞暗訪、巡察，也不好統(tǒng)籌?！?/p>

陳春波介紹，考核權(quán)其實(shí)涉及各部門利益，有些部門擔(dān)心不被重視，要求保留一些督查項(xiàng)目，這導(dǎo)致有些基層負(fù)擔(dān)減不了。

在肖新方看來，上級督查的確有助于推動工作，但有些確實(shí)存在與基層實(shí)際情況有沖突的情況。

“基層有很多實(shí)際困難，有些督導(dǎo)組可能不了解。他們下來督查，單純地把發(fā)現(xiàn)多少問題作為工作成效，這可能有悖初衷?！毙ば路脚e例說，上級撥付了修路資金，規(guī)定了施工時(shí)限，但修路涉及的項(xiàng)目如前期農(nóng)戶動員、施工協(xié)調(diào)等需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，如果未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成，上級部門的通報(bào)問責(zé)很快就下來了。這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著無法言說的窘境。

“不顧實(shí)際的問責(zé)冷了基層干部的心?！毙ば路秸f，“這種‘一刀切的做法很影響減負(fù)的成果?！?/p>

陳春波認(rèn)為，在現(xiàn)行機(jī)制下，解決基層減負(fù)需要對癥下藥，例如賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的建議權(quán)。有些省份已開始了一些有針對性的探索，湖南省2019年7月13日公布了全面加強(qiáng)基層建設(shè)的若干意見，規(guī)定嚴(yán)禁上級部門對基層機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)進(jìn)行干預(yù)，并賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對區(qū)域內(nèi)事關(guān)群眾利益的重大決策和重大項(xiàng)目的建議權(quán)，這引發(fā)了社會關(guān)注。

在湖南沅江市一鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看來，這為基層履職提供了保障：“以前是上面說什么就是什么，現(xiàn)在如果文件精神得到落實(shí)，可以改變我們無處可說、無權(quán)建議的境況?！?/p>