宗婷婷 王敬波

（中國政法大學 法治政府研究院，北京 海淀 100088）

深化國家監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革舉措，改革的目標是整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。2018年3月，《憲法》和《監(jiān)察法》的修改和出臺使這一改革成果以法律形式確定下來，監(jiān)察委員會成為與政府、法院、檢察院平行的憲法性國家機關，“一府一委兩院”的格局正式形成。行政權、司法權與監(jiān)察權在立法權之下，獨立行使、互相制約、分工合作，是極具中國特色的國家權力配置模式，既體現了我國傳統(tǒng)國家治理的體系和方式，又融合了當代代議制民主政治的權力監(jiān)督思想。按照“國家權能”的劃分原則，監(jiān)察權是一種獨立權力類別[1]，它由國家監(jiān)察機關專責行使，對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪等。由于監(jiān)察委員會同黨的紀律檢查委員會合署辦公，因此監(jiān)察權與其他國家權力類型相比，不僅具備憲法法律屬性，還具備政治屬性，這使得監(jiān)察機關同樣具備雙重屬性，有別于“一府兩院”的權力運行結構[2]。雖然有學者認為對監(jiān)察機關政治屬性的強調只能從合署辦公或黨的統(tǒng)一領導角度[3]，但在涉及監(jiān)察對象劃定時，卻未受此局限?！侗O(jiān)察法》將監(jiān)察對象指向所有行使公權力的公職人員，即監(jiān)察對象“對人”不“對事”更不對“機關、團體或組織”。行使公權力是認定監(jiān)察對象的核心要素，但此處的公權力卻超越了傳統(tǒng)公權力的內涵外延，難以區(qū)分公權力的政治屬性和法律屬性。例如，中國共產黨機關公務員所行使的公權力既具備黨派政治屬性，又具備國家公權力屬性?？傊侗O(jiān)察法》第15條盡可能地拓寬公權力的外延，輔之以廣義公權力內涵衍生出的多個監(jiān)察對象認定要素，體現了監(jiān)察全覆蓋的立法導向。

雖然監(jiān)察對象范圍較以往明顯擴大，但也帶來了一系列問題。從理論層面看，公權力的內涵和外延尚不明確，與法條中相關要素之間的關系難以確定。例如，公權力與公職人員、從事公務/管理及履行公職之間呈何種關系？公權力與立法背后的公共事務、公共資產和公務活動理論支點之間呈何種關系？缺乏系統(tǒng)、一致且可操作的監(jiān)察對象認定標準。雖然法條以“概括+列舉”的方式對監(jiān)察對象范圍進行了規(guī)定，也明確了行使公權力這一核心判斷標準，但由于條文中出現多種層次不一、自成體系的認定要素，導致難以構建起統(tǒng)一的監(jiān)察對象認定標準。從實踐層面看，立法遺留的理論和邏輯問題直接導致監(jiān)察機關不能準確認定監(jiān)察對象，存在“遺漏”“錯列”及“無限擴充”之嫌，這顯然背離了未來腐敗治理的方向和監(jiān)察全覆蓋的立法目的。此外，實踐中監(jiān)察機關擔心因不當認定監(jiān)察對象招致法律責任，其結果是監(jiān)察機關在面對腐敗問題時畏縮不前、固步自封，嚴重影響了監(jiān)察實踐和法律實施效果。解決上述理論和實踐問題必須對監(jiān)察對象認定標準進行研究，建構一套系統(tǒng)、清晰、可行、科學的監(jiān)察對象認定標準尤為必要。

一、監(jiān)察對象認定標準構建之立法依據

（一）監(jiān)察對象相關條文規(guī)定的關系

從文本規(guī)定來看，《監(jiān)察法》第3條對監(jiān)察對象的界定分為兩個層次：一是被監(jiān)察對象應當具有“行使公權力”這一特征；二是監(jiān)察對象應當具有“公職人員”這一身份。第15條規(guī)定，監(jiān)察機關有權對本條規(guī)定的“公職人員”和“有關人員”進行監(jiān)察。按照文義解釋方法，本處的“公職人員”一詞應與第3條“行使公權力的公職人員”內涵和外延相同。但如此一來，第3 條的語義就難以涵蓋第15 條對“有關人員”的規(guī)定。因此，正確解釋兩條規(guī)定之間的關系和相關語義的內涵就成為適當適用法律關鍵。

依照法律解釋位序論，解釋法律時以文義解釋優(yōu)先；在出現復數結論時，依賴體系解釋進一步確定文義；如果這兩種解釋方法仍不能得出確定結論，或者得出荒謬結論，那么就須采用歷史解釋，探查立法者的規(guī)定意向、目標及規(guī)范想法；如果得出的結論有違個案正義，那么則應依據目的解釋得出最終結論[4]。在位序論的前提下，法律解釋應遵循三條適用規(guī)則，分別是文義規(guī)則、黃金規(guī)則和除弊規(guī)則。相應地，文義解釋規(guī)則遵循形式法治要求，屬優(yōu)先適用的規(guī)則，對應文義解釋方法；黃金規(guī)則主要指體系解釋規(guī)則，是必須遵守的解釋規(guī)則；除弊規(guī)則滿足實質法治要求，是可以選擇適用的解釋規(guī)則，對應歷史解釋和目的解釋方法[5]。依照上述解釋方法和規(guī)則，從理論層面來看，對于《監(jiān)察法》第3 條和第15 條之規(guī)定的語義及相互關系可以有兩種理解（如圖1）：

圖1：《監(jiān)察法》第3條與第15條規(guī)定之關系與 關鍵詞義對照圖

第一種解釋，兩條規(guī)定是“統(tǒng)攝”與“具化+補充”的關系，第15 條中“公職人員”與第3 條規(guī)定相對應，將“其他人員”視為對第3 條的補充規(guī)定；第二種解釋，兩條規(guī)定是“統(tǒng)攝”與“具化”的關系，兩條中“公職人員”一詞的指代對象仍然相同，將第15 條中的“其他人員”視為“公職人員”。依照文義解釋方法，《監(jiān)察法》第3 條規(guī)定監(jiān)察對象為“所有行使公權力的公職人員”，并且指明文本中所有“公職人員”的指代與之相同，這就將第15條中“其他人員”排除在第3條所指范疇外。但機械的文義解釋顯然與《監(jiān)察法》的立法目的不符，在難以得出適當解釋時，應以文義解釋為主并與其他法律解釋方法相配合。第3條處于“總則”章節(jié)，是對監(jiān)察對象范圍的統(tǒng)攝性規(guī)定，并且《監(jiān)察法》第1 條“立法目的”規(guī)定，本法的目的之一是“加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，實現國家監(jiān)察全面覆蓋”。因此，應考慮到《監(jiān)察法》總則部分在法律文本中的統(tǒng)領地位和旨在實現監(jiān)察全覆蓋的邏輯，聯(lián)系上下文尋求法律意義的邏輯一致性，避免斷章取義、片面地理解、解釋法律［6］。在定義“公職人員”的內涵時，注意把握第3 條中的“公權力”要素，將第15 條符合行使公權力要素的“其他人員”視為總則部分的“公職人員”。

（二）監(jiān)察對象認定標準的核心要素

根據《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定，認定監(jiān)察對象，主要有四個重要的核心判斷要素：

一是“公權力”?！肮珯嗔Α笔潜O(jiān)察對象判定最核心的要素，是認定監(jiān)察對象最根本的依據。準確把握監(jiān)察對象的范圍須首先在國家監(jiān)察語境下，對公權力的具體指向進行確定。什么是公權力？公權力的起源和特征是什么？目的和手段是什么？韋伯認為，權力是迫使他人按照權力擁有者的意愿行事的能力，而被迫者在其他情況下并不會如此［7］。一直以來，西方學者高度關注“權力”一詞，但卻從未達成一致看法，韋伯對權力的定義引發(fā)了政治學家和社會學家對權力屬性的討論，社會學家認為不應僅強調權力的壓迫、強制屬性，還應看到權力的責任和共識屬性，強調有權者與無權者雙方的雙贏［8］。從政治學角度而言，公權力是權力的一種分類，是公共權力的總稱。對于公權力的內涵而言，目前西方學者多將其闡述為國家權力，或者社會權力。我國公法學界對公權力也有不同看法，主要有兩種代表觀點：一個是公權力是國家權力。公權力的履行者是國家機關，如有學者認為，“官民沖突”產生的根源是公權力失范，具體表現為越權及權力濫用，決策不當和執(zhí)法不公，公權力的行使者包括黨委、政府和司法機關［9］；另一個是公權力是國家權力和社會公權力的總和。有學者認為，公權力主要是指國家權力，除國家權力外，公權力還包括社會公權力，如社會自治組織對其成員行使的權力以及社會自治組織依法律法規(guī)授權或國家機關委托而對外部相對人行使的權力［10］。國家權力是最基本也是最主要的公權力類型，與國家相伴而生并在國家組織建構中發(fā)揮著重要功能，社會公權力是人類共同體最初形成的公權力形態(tài)，是國家之外的集體力量，社會公權力與國家公權力一樣，都具有非營利性特征［11］。目前，我國享有社會公權力的主體有政黨、人民團體和社會團體。根據《監(jiān)察法》的立法精神，本文贊同第二種觀點，即公權力應當包括國家公權力和社會公權力，甚至包括國際公權力，體現為一種對外具有約束性的公共責任。凡是正當代表特定機構、團體或組織行使國家公權力、社會公權力及國際公權力的人，都符合《監(jiān)察法》行使公權力的特征。

二是“公職”。按照詞義，“公職”是指凡官吏、議員及其他依法令而從事于公務的職務。那么，“公職人員”則是指官吏、議員及其他依法令而從事公務職務的人員。2005年，我國加入的《聯(lián)合國反腐敗公約》采用“公職人員”一詞指稱腐敗主體并對其指代范圍進行了界定：任何在締約國中擔任立法、行政、行政管理或者司法職務的人員；任何涉及公共權力的行使、公共職能或提供公共服務的其他人員；締約國本國法律中界定為公職人員的任何其他人員[12]。我國為加大反腐敗力度，在《監(jiān)察法》中以公職人員指代監(jiān)察對象并系統(tǒng)地進行了界定，統(tǒng)一了反腐敗對象的稱謂和范圍，使得《公務員法》《刑法》等法律規(guī)定中的“公務員”“國家工作人員”“其他依照法律從事公務的人員”等都被歸入公職人員范疇。

三是“管理”。“管理”一詞目前已成為許多法律文件的常用詞匯。《監(jiān)察法》涉及“管理”一詞的規(guī)定主要為第15 條3-5 款，具體表現為“管理公共事務”“管理人員”及“從事管理”三種描述。從管理學的角度看，“管理”一詞是指在特定的環(huán)境條件下，以人為中心，通過實施計劃、組織、領導、協(xié)調、控制及創(chuàng)新等手段，對組織所擁有的人力、財力、物力、信息等資源進行有效的決策、計劃、組織、領導、控制，以期高效地達到既定組織目標的過程［13］。就該詞的法律內涵而言，法學上未有專門闡述，現有法律亦未做出明確規(guī)定，但最高人民法院在2003年出臺的《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）以及《刑法》第93條的規(guī)定中，對國家工作人員的認定條件體現了管理學上“管理”一詞的內涵，相關表述為“接受國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派，代表國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位在非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體中從事組織、領導、監(jiān)督、管理等工作，都可認定為從事公務的人員。如果國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派在國有控股、或者參股的股份有限公司從事組織、領導、監(jiān)督、管理等工作的人員，應當以國家工作人員論?！逼渲?，從事“組織、領導、監(jiān)督、管理”等工作的人員，與管理學上對“管理”一詞的界定基本一致?！侗O(jiān)察法》第15 條3—5 款的立法目的是將所有對國有資產負有升值、保值、管理及監(jiān)督責任的人員，以及所有對公共事務和基礎性公共服務負有管理職責的人員都納入監(jiān)察對象范圍，采用的正是管理學上對“管理”一詞的界定。考慮到法律的統(tǒng)一性，應以管理學上界定為理論指引，與現有法律文件對“管理”內涵的界定保持一致。

四是“公務”?！肮珓铡笔侵腹驳呢熑巍⑹聞?，區(qū)別于私主體的事務。《監(jiān)察法》第15 條第2 款將“管理公共事務的組織中從事公務的人員”列為監(jiān)察對象。《刑法》第93條規(guī)定，本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員?！豆珓諉T法》雖然提及“從事公務”一詞，但未明確其內涵。但對“公務”一詞的界定不僅影響《監(jiān)察法》15 條第2款中監(jiān)察對象范圍的劃定，還是從整體上判斷監(jiān)察對象范圍的重要參考。

相對公權力、公職等要素來看，“公務”一詞的法律內涵在法律文件中有所涉及。例如，《紀要》將“從事公務”表述為“從事公務是指代表國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體等履行組織、領導、監(jiān)督、管理等職責”。但長期以來，“公務”一詞在我國只是作為學理概念存在于學術研究中?！肮珓招袨椤辈⒉痪窒抻谛姓珓?。具體而言，它應當具備以下要素：首先，代表公權主體。公務行為應當是代表公權主體而為的行為；其次，指向公共利益。公務行為的直接目的是為了公共利益的維護和取得；最后，公務行為的結果由公權力主體承擔，本質上是國家與公務行為相對人之間的法律義務關系［14］。在監(jiān)察法語境下，對“公務”一詞的界定，應當注重行為的公權性、公共性及注意行為后果的承擔主體是否為公權主體。

二、監(jiān)察對象認定標準之理論依據和體系架構

（一）監(jiān)察對象認定標準構建的理論支點

公權力理論。公權力對社會關系具有特定影響力、支配力和強制力，它可以憑借暴力或非暴力的強制手段，影響和支配他人的行為[15]。其中，以國家公權力最為強大，被濫用的可能性最大危害尤為明顯。社會公權力雖然權威性略弱，但它對公共資源配置和公共服務的提供具有重要支配作用，如法律法規(guī)授權和受委托組織、人民團體、基層群眾性自治組織，等等。國際公權力主要針對國際公共職責，對國家主權和國民人權都會產生普遍影響，因而也屬《監(jiān)察法》意義上的公權力。上述公權力類型具有明顯的支配性、單向性、強制性等特點，若不加以制約則極易被濫用并最終走向腐敗，可以說，擁有和履行公權力是導致腐敗的前提條件。《監(jiān)察法》以公權力作為判定監(jiān)察對象的基礎性要素，正是抓住了公權力與腐敗之間的本質聯(lián)系。

公共資產理論。公共資產理論是經濟學上的重要理論，主要包括資產的配置、管理等內容。由于我國實行生產資料公有制，生產資料歸全民所有和集體所有是我國公有制經濟的核心內容，因此生產資料基本上歸“公”所有是我國經濟制度的最大特點，也是我國經濟模式最能代表公共利益的基本前提。作為生產資料所有方的國家和集體，公共資產與公共利益直接相關，最大化地為社會提供服務、實現生產資料的升值保值是代表公共利益的重要表現。在我國，公共資產是生產資料的主要內容，除具有所有權歸公屬性之外，還應為社會提供公共產品和服務，如國防、行政管理、環(huán)境保護、衛(wèi)生醫(yī)療等等，在實現資產升值保值的同時，還應主動回應社會需求，確保最大程度地代表公共利益。國有資產作為公共資產最重要的組成部分，其升值保值和最大限度滿足社會公共需要是國有資產管理的主要目標［16］?；谶@一目標，《監(jiān)察法》第15條將對國有資產負有保值、增值和負責提供公共產品的領導、組織、監(jiān)督、管理的人員納入監(jiān)察對象范圍，為公共資產充分體現公益性提供有力保障。

公共事務理論。公共事務理論主要從事項的性質和目的角度體現“公”的特征。從廣義而言，公共事務涉及公共生活質量和集體利益，是一種非排他性的事務。公共事務涉及范圍非常廣泛，如按照性質可劃分為政治公共事務、經濟公共事務和社會公共事務［17］。經濟學家薩繆爾森認為，公共產品具有非競爭性、非排他性和不可分割性，是每個人對該類物品的消費不會導致其他人消費減少的物品。提供公共產品是公共事務的重要內容，以公共資產向社會公眾提供公共產品的事務即屬公共事務的范疇。除此之外，還涉及其他許多旨在實現公共利益與提供公共服務的事項。正是由于公共事務影響范圍廣，涉及利益人數眾多且多為公權力行使等原因，因此《監(jiān)察法》第15 條在劃定監(jiān)察對象范圍時，將公共事務作為認定監(jiān)察對象的重要考慮因素之一，確保從事公共事務管理的人員合法合理履責，真正實現公共事務服務大眾、實現公益的目的。

公務行為理論。法學界對“公務行為”的界定不甚一致，有的學者認為公務行為是國家為實現其目標而設置的事項，有的學者認為是指以國家行政機關或行政主體的名義行使職權、履行職責的行為，還有觀點認為是以國家名義行使公權力的行為，等等［18］。無論何種觀點，都認為公務行為與個人行為相對應。公務行為一般應具有授權性、公益性和強制性，公權力是其行為基礎。凡是合法代表國家或團體、組織行使公權力的行為都屬于公務行為。公務行為理論是監(jiān)察對象劃定的主要理論依據，為“動態(tài)地”判斷監(jiān)察對象提供理論指導，是劃定監(jiān)察對象總體范圍的重要參考。

上述四種理論是構建監(jiān)察對象認定標準的理論支點。監(jiān)察對象范圍立法以公權力理論為根本核心依據，在此基礎上，以公共資產理論、公共事務理論及公務行為理論作為具體條款的立法指導。因此，構建監(jiān)察對象認定標準體系應以公權力理論為主要支點，同時還應對各個法律條款背后的理論依據有所體現。

（二）監(jiān)察對象認定標準體系維度

通過對《監(jiān)察法》相關條文語義、核心要素的厘清，以及對理論依據的深入分析和對監(jiān)察全覆蓋目標的整體把握，監(jiān)察對象認定標準體系主要有以下三個維度[19]（如圖2）。

圖2：國家監(jiān)察對象認定標準體系維度圖

一是“公權力（狹義）”標準。代表國家機構行使公權力的主體較為明確，大體包括具有公職人員編制及由國家財政負擔工資福利的人員。就社會公權力而言，則是指社會主體以其所擁有的社會資源對社會的支配力，其中包括物質資源、精神

資源、社會群體、社會組織及社會特殊勢力等［20］。它是一種依托社會組織并指向社會公共事務的權力，具體包括自治權、對抗權和參與合作權。其中，法律法規(guī)所授權力是社會權力的重要構成部分［21］。這里，作為認定標準之一的“公權力”標準與《監(jiān)察法》條文提及的“公權力”一詞外延不同，前者主要從微觀法律規(guī)定和授權層面強調某些類別的監(jiān)察對象須是公權力的承受者和履行者，此處的公權力更多地體現為國家公權力，對應《監(jiān)察法》15條1—2款監(jiān)察對象的認定；后者則主要從公共管理和公共服務這一宏觀層面，強調監(jiān)察對象行使的所有公共權力。簡言之，前者是法律語境下的具體指向，后者是公共權力運行理論指導下的宏觀概括。因此，雖然所有類別的監(jiān)察對象都體現了行使公權力這一特點，但就微觀角度的標準構建來說，可根據《監(jiān)察法》的具體規(guī)定，將狹義公權力（主要體現為國家公權力）作為公權色彩最為顯著的特定種類監(jiān)察對象的認定標準。

二是“身份+職位/職責”標準。除“公權力”標準外，以公共資產和公共事務理論為指導，根據《監(jiān)察法》第15 條3—5 款的規(guī)定，可以衍生出第二層級的認定標準：首先，“身份”標準。具備“公”的身份一直是現行法律判斷腐敗主體的重要標準，對此，國家監(jiān)察委在2018年頒布的《國家監(jiān)察委管轄規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管轄規(guī)定》）沿用了這一做法。根據《刑法》第93 條和《紀要》的規(guī)定，除本身屬國家工作人員之外，國有企事業(yè)單位“委派”從事公務是取得國家工作人員身份的另一種方式?！都o要》對“委派”的類型進行了列舉，形式多種多樣，常見的有任命、指派、提名、批準等。按照《刑法》和《監(jiān)察法》的規(guī)定和立法精神，國家工作人員和經由“委派”獲取國家工作人員身份的人員，屬于監(jiān)察對象范圍。其次，“職位/職責”標準。僅具備“公”的身份且從事公務的人員，只是解決了其是否屬于監(jiān)察對象范圍，并不能確定其屬于《監(jiān)察法》第15 條第3—5 款規(guī)定的類別，因為這3款還要求監(jiān)察對象必須具備“管理”特征。通過規(guī)范分析可知，《監(jiān)察法》第15 條第3—5 款中的“管理”主要有兩種情形：一是身居管理職位。例如，國有企業(yè)中的董事長、總經理、監(jiān)事會主席、部門經理、會計、出納，等等。二是負有管理職責。例如，某一人員可能被所在企業(yè)、單位及組織臨時賦予管理職責，這時如果僅以是否在管理崗位作為判斷依據，就會遺漏部分監(jiān)察對象。“身份+職位/職責”這一復合型認定標準主要針對《監(jiān)察法》第15條第3-5款所列監(jiān)察對象類型范圍之劃定，監(jiān)察對象須同時滿足身份和管理職位或職責的要求，才能歸入這些類型。實踐中，可根據具體情況選擇適當的組合標準認定監(jiān)察對象。

三是“行為”標準。這里的行為具體指特定人員的某種行為是否為“履行公職”，其主要依據公務行為理論，對應《監(jiān)察法》第15條第6款“其他依法履行公職的人員”的適用。該條被視為監(jiān)察對象范圍的“兜底條款”，主要針對監(jiān)察對象的“動態(tài)”判斷，屬第三層級的認定標準。適用“行為”標準認定監(jiān)察對象的關鍵在于判斷具體人員的行為是否是“履行公職”行為。按照上文對公職和公務行為的界定可知，授權性、單向性、公共性、約束性及服務性是它的顯著特點，以行使公權力為行為根本。那么，凡是符合這些特點的行為，均可被視為《監(jiān)察法》中的公職行為。此外，按照行為的公共性和對公共生活的影響程度，可將行為分為直接履行公職行為、與履行公職密切的行為、對社會公共道德產生影響的行為及對社會完全沒有影響的行為。其中，只有直接履行公職的行為才屬于《監(jiān)察法》上的履行公職行為。做這種區(qū)分主要是考慮到監(jiān)察工作的可行性，同時避免無限擴大監(jiān)察對象外延。當然，這一動態(tài)標準的內涵并非一成不變，它應隨公權力、公務行為等理論的發(fā)展及社會管理需要的變化作出相應調整。

三、監(jiān)察對象認定標準的適用場域

實踐中，“公權力”標準、“身份+職位/職責”標準及“行為”的認定標準主要有三種適用情形：

（一）“公權力”標準：公務員、參公人員及從事公務人員的認定

按照“公權力”標準，黨和國家機關中的公務員和參公管理的人員具備明顯的公權力屬性，明確屬于監(jiān)察對象范圍。就法律、法規(guī)授權和國家機關依法委托公共事務的組織中從事公務的人員而言，前者一般有正式編制并接受全額財政供養(yǎng)，后者多無正式編制且并非一定能獲取全額財政供養(yǎng)，但兩者在特定條件下，都是從事公務的主體，是否具有正式編制及獲取財政供養(yǎng)并不是判斷其是否為監(jiān)察對象的關鍵所在，關鍵在于是否行使公權力。

對于授權和委托組織中從事公務人員的認定，主要分兩個步驟：首先，應當判斷某一人員所在單位是否為法律、法規(guī)授權管理和國家依法委托公共事務的組織；其次，在前述判斷為肯定的前提下，確定其是否為從事公務的人員。理論上，第一個層面的問題較易判斷，爭議不大。但實踐中，很多管理公共事務的組織實際上沒有法律、法規(guī)明確授權，或者國家機關并非按照法定程序依法委托，有的甚至屬于非法委托。這類組織實際上已經在行使公共管理職權，倘若因為授權瑕疵不對其從事公務的人員進行監(jiān)督顯然不具合理性。正確做法是，如果某公共組織實際接受了國家機關委托或者實際在行使應當由法律、法規(guī)賦予的管理公共事務的權力，那么就應當認為其實際取得了授權和委托。對于法定授權、委托協(xié)議缺失及良性違法委托的情況，相關國家機關應當采取適當途徑解決合法性問題，但不影響依照《監(jiān)察法》15條第2款及“公權力”標準，對實際管理公共事務組織的定性。

第二個層面須確定具體人員是否為上述組織中“從事公務”的人員。一般而言，行使法律、法規(guī)授權管理公共事務的組織，多行使強制性、管理性特征明顯的公權力，如行政處罰、行政許可等，凡是代表國家機關行使此類權力的人員，都可被認定為從事公務的人員。相比，委托管理的公共事務形態(tài)各異、紛繁復雜，并且受委托組織的人員構成往往多種多樣，如非在編正式人員、非在編非正式人員、雇員、勞務派遣、臨聘人員等。此外，受托組織可能將公共事務繼續(xù)分級委托，將更多私主體牽涉在內。在判定從事公務的人員時，應當把握“公權力”屬性，即凡是直接代表委托國家機關從事公務的人員，都應納入監(jiān)察對象范圍，對于其他相關人員，可根據具體情況做適當切割。

（二）“身份+職位/職責”標準：管理及從事管理的人員的認定

“身份+職位/職責”標準對應《監(jiān)察法》15 條第3—5 款監(jiān)察對象的認定，即對國有企業(yè)、科教文衛(wèi)體等單位及基層群眾性自治組織中管理及從事管理的人員進行甄別。

對國有企業(yè)管理人員的判定。首先，《監(jiān)察法》15條第3款中“國有企業(yè)”的指代范圍。一般來說，狹義的國有企業(yè)只包括國有獨資企業(yè)，廣義的國有企業(yè)包括國有控股企業(yè)、國有實際控股企業(yè)，以及其分支機構下轄的其他國有獨資、控股及實際控股企業(yè)。從懲治腐敗、保護國有資產的角度來說，對國有企業(yè)的界定應當采取廣義范疇。但對于國有資產占少數比例的混合所有制企業(yè)而言，情況則比較復雜。根據相關的司法解釋和實踐情況，對第3款中“國有公司”可以有兩種理解：一種是將其理解為“國家出資企業(yè)”，如此就能將相關司法解釋中的國家工作人員與該條中的管理人員相對應；另一種是將其理解為國有獨資公司及控股公司，對國有參股公司監(jiān)察對象的認定可參照司法解釋中對國家工作人員的判斷要素進行確定，但只能按《監(jiān)察法》第15條的兜底條款來認定監(jiān)察對象。本文認為，為確保法律規(guī)定的一致性，應采取第一種理解，再根據“身份+職位/職責”標準對監(jiān)察對象進行認定。

其次，“身份”標準的適用說明。從廣義上來說，按照《管轄規(guī)定》的解釋邏輯，在對國有企業(yè)監(jiān)察對象的認定時，“委派”有兩種實施語境：一是對國有獨資公司的管理人員的任命、提名、批準等；二是向其他國有出資企業(yè)委派管理人員，其委派形式有任命、提名、批準等。這兩種情況都屬廣義“委派”的范疇，也是本文所采納的觀點。

對公辦科教文衛(wèi)體等單位中從事管理的人員的判定。按照“身份+職位/職責”標準，監(jiān)察對象是指一般在這些單位中負責組織、領導、監(jiān)督、管理等職責的人員。在我國，這些單位大多由國家或集體舉辦，資金基本全部來源于國家財政撥款。在實踐中，應當根據這些單位的具體職位設置認定監(jiān)察對象。因此，與國有企業(yè)中的“委派”相同，公辦科教文衛(wèi)體等單位從事管理的人員首先應當具有“委派”身份。在此基礎上，根據“身份+職位”標準，基本可以確定公辦科教文體等單位中的監(jiān)察對象范圍。此外，針對不具備管理身份而被臨時指派從事管理的人員，如招投標工作、科研和基建項目負責人及負責其他帶有管理色彩工作的人員，應以“身份”標準結合“職責”標準認定為監(jiān)察對象。

對基層群眾自治性組織中從事管理的人員的判定。在劃定監(jiān)察對象范圍之前，應當對何為“基層群眾自治性組織”進行認定。《憲法》第111條專門就基層群眾自治性組織進行了規(guī)定，具體包括城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會?！洞迕裎瘑T會組織法》和《居民委員會組織法》分別對兩種委員會的架構、職責等做出了規(guī)定。根據上述法律規(guī)定，村委會和居委會中的主任、副主任及委員屬于法定從事管理的人員，按照“身份+職位”標準，必然屬于監(jiān)察對象范圍。此外，《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第93條第2款的解釋》表明，村民委員會中協(xié)助政府從事其中所列七項行政管理工作的人員，認定為“其他依照法律從事公務的人員”?？紤]到法律解釋的一致性，在《監(jiān)察法》語境下，村民委員會中協(xié)助政府開展行政管理工作的人員應被納入監(jiān)察范圍。

（三）“行為”標準：其他履行公職的人員類型

作為兜底規(guī)定，《監(jiān)察法》第15條第6款的規(guī)定最能體現監(jiān)察全覆蓋的目標取向，其目的在于在難以將行使公權力的人員分別歸類時，可以根據該款判定是否屬監(jiān)察對象范疇。因此，與該款對應的“行為”標準主要適于在具體個案中，動態(tài)地對監(jiān)察對象進行判斷。它與《監(jiān)察法》第15條第1-5款所體現的“授權”“身份”“管理”等要求不同，“履行公職”行為是核心判斷標準。

基于監(jiān)察全覆蓋的目的，并且考慮當前國家監(jiān)察體制改革所處的階段和監(jiān)察隊伍的整體力量，可按照“行為”標準，對《監(jiān)察法》第15條第6款規(guī)定的監(jiān)察對象范圍進行限定，并予以類型化：除《監(jiān)察法》第15條1—5款所列情形之外，國有企事業(yè)單位、機關團體、組織中履行公職的人員；除《監(jiān)察法》第15條1—5 款所列情形之外，國有企事業(yè)單位、機關團體、組織委派或委托其他單位、組織中履行公職的人員；國有企事業(yè)單位、機關團體、組織委托履行公職的個人；購買服務中履行公職的人員；其他依法履行公職的人員。在適用“行為”標準時，應當注意對兩個概念的把握：首先，“公職”。公職帶有很強的公權屬性，那么公職行為必然是代表享有廣義公權力的特定機關、組織、單位及企業(yè)的行為，不包含民法上的私主體行為；其次，“直接”。第6款中履行公職應當指向直接履行公職行為，強調個體對賦予其某項公職的主體具有直接負責的義務，對該項公職具有直接履行的責任，這就將其他輔助人員、次級關系人排除在外。但是實踐中，執(zhí)法權委托和政府向私主體購買執(zhí)法服務的情況下，基于執(zhí)法權的延展性和特殊性，凡是實際行使執(zhí)法權的人員，都被視為監(jiān)察對象，如巡邏人員、安保人員等。上述界定基本能夠實現將公權力與其他私權行為的剝離，符合《監(jiān)察法》全面打擊公權力腐敗、規(guī)范權力運行的目的。

結語

構建國家監(jiān)察對象認定標準體系是正確實施《監(jiān)察法》的前提，對有效開展監(jiān)察實踐、全面治理腐敗至關重要。實踐中，應根據具體情況，選擇適當的標準認定監(jiān)察對象，在這一過程中，須注意各個標準適用的先后順序及具體情形。除對監(jiān)察對象范圍進行一般劃定之外，監(jiān)察工作中還可能面臨更加復雜的監(jiān)察對象判定問題，如社區(qū)或村集體企業(yè)中是否存在監(jiān)察對象、民商事仲裁行為是否是《監(jiān)察法》上的履行公職行為以及監(jiān)察對象范圍與監(jiān)察委負責調查的犯罪類別之間的關系和協(xié)調問題，等等。在回答這些問題時，除援引監(jiān)察對象認定標準之外，還應考慮所涉組織或個人是否承擔集體公共事務、所涉事項背后的權力性質、《監(jiān)察法》與其他法律的銜接以及行為性質的發(fā)展趨勢等因素。此外，隨著社會不斷發(fā)展，與公權力相關的理論和概念也會隨之變化，對《監(jiān)察法》相關條文的理解和監(jiān)察對象認定標準的內涵亦隨之處在不斷修正和變化之中。