李娟

摘 要：2016年9月，美國(guó)對(duì)中國(guó)特定農(nóng)產(chǎn)品支持向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提出訴訟，經(jīng)過(guò)2年多的調(diào)查、取證、應(yīng)訴和審理，2019年3月1日，WTO專家組駁回了美國(guó)對(duì)中國(guó)玉米補(bǔ)貼的訴求，其他農(nóng)產(chǎn)品做出了對(duì)美國(guó)有利的裁決。通過(guò)該案的裁決結(jié)果，我國(guó)應(yīng)該認(rèn)真分析和總結(jié)。在未來(lái)，我國(guó)應(yīng)該統(tǒng)一農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策制定過(guò)程及程序，削減各類短期性補(bǔ)貼的使用頻次和范圍，全面改革農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持體系，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主體的支持模式以及充分利用“藍(lán)箱”政策在生態(tài)文明建設(shè)中對(duì)農(nóng)戶收入支持的效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持;貿(mào)易爭(zhēng)端;案例;農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

2016年9月，美國(guó)通過(guò)WTO秘書(shū)處正式發(fā)起對(duì)中國(guó)的小麥、秈稻、粳稻、玉米和部分生產(chǎn)者補(bǔ)貼的訴訟。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)政府對(duì)上述農(nóng)產(chǎn)品及生產(chǎn)者在2012-2015年的補(bǔ)貼違背了WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的相關(guān)規(guī)則以及中國(guó)加入WTO所做的承諾，導(dǎo)致了這些農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上價(jià)格大跌，進(jìn)而降低了美國(guó)同類農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。經(jīng)過(guò)2年多的訴訟，2019年3月1日，WTO爭(zhēng)端處理委員會(huì)（DSB）駁回了美國(guó)對(duì)玉米補(bǔ)貼的訴訟，認(rèn)可了美國(guó)對(duì)中國(guó)小麥、秈稻、粳稻以及生產(chǎn)者補(bǔ)貼違背了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》補(bǔ)貼規(guī)則，做出了對(duì)美國(guó)有利的裁決。自從中國(guó)加入WTO以來(lái)，美國(guó)對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼發(fā)起了14次訴訟，前13次均因?yàn)橹袊?guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位不確定而不了了之，但這次美國(guó)勝訴了。該案件所展現(xiàn)出來(lái)的中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及計(jì)算方式與WTO規(guī)則的沖突，是值得我們警醒的。同時(shí)，面對(duì)WTO規(guī)則的束縛，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)該如何規(guī)避？本文將以本案為中心，分析中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策與WTO規(guī)則的沖突以及如何避免以后沖突的發(fā)生。

一、案件的訴訟過(guò)程及爭(zhēng)議焦點(diǎn)

（一）訴訟過(guò)程

2016年9月13日，美國(guó)國(guó)務(wù)院正式向WTO秘書(shū)處提出對(duì)中國(guó)小麥、玉米、秈稻、粳稻的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以及生產(chǎn)者補(bǔ)貼提出磋商要求，WTO爭(zhēng)端處理委員會(huì)接受了美國(guó)的要求。9月29日，歐盟向WTO爭(zhēng)端處理委員會(huì)申請(qǐng)加入磋商過(guò)程，得到了同意;9月30日，泰國(guó)、加拿大、澳大利亞三國(guó)也要求加入磋商進(jìn)程，也得到了WTO爭(zhēng)端處理委員同意;10月5日，菲律賓也要求加入磋商過(guò)程，并得到了同意。10月12日，中國(guó)政府致函DSB，表示認(rèn)同上述國(guó)家加入中美關(guān)于國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持爭(zhēng)端的磋商過(guò)程。10月15日，美國(guó)政府認(rèn)為多邊磋商機(jī)制并未取得實(shí)際效果，要求DSB成立專家組來(lái)審理此案。中國(guó)政府對(duì)美國(guó)要求專家組審理表示強(qiáng)烈抗議。12月16日，DSB召開(kāi)專家組審理前的預(yù)備會(huì)議，中國(guó)代表出席會(huì)議并堅(jiān)持認(rèn)為中國(guó)政府對(duì)于上述農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼及農(nóng)戶補(bǔ)貼是符合WTO規(guī)則要求的，并表示要及時(shí)捍衛(wèi)中國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中的權(quán)利。面對(duì)中國(guó)強(qiáng)硬態(tài)度，DSB決定暫緩成立專家組。到2017年1月25日，基于美國(guó)的強(qiáng)硬態(tài)度，DSB決定成立專家組，開(kāi)始正式受理美國(guó)訴中國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持一案。2月25日，專家組成員遴選完畢，美國(guó)政府在提交給專家組的訴求意見(jiàn)中表示，中國(guó)政府對(duì)于上述農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼及農(nóng)戶補(bǔ)貼違背了WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的要求，并違背了中國(guó)加入WTO時(shí)候的削減承諾，超出了中國(guó)應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)格支持范圍。中國(guó)政府表示，中國(guó)對(duì)上述農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼及農(nóng)戶補(bǔ)貼是符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》要求的，并未超出WTO規(guī)則的限制，美國(guó)對(duì)中國(guó)上述農(nóng)產(chǎn)品的訴訟是在挑戰(zhàn)WTO規(guī)則。

該案件進(jìn)入司法程序之后，美方積極舉證，中國(guó)積極應(yīng)訴，經(jīng)過(guò)2年多的調(diào)查取證。DSB專家組在2019年3月1日公布了裁決結(jié)果，駁回美國(guó)對(duì)中國(guó)玉米補(bǔ)貼及玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼的訴求，支持美國(guó)對(duì)中國(guó)小麥、粳稻、秈稻補(bǔ)貼及生產(chǎn)者補(bǔ)貼的訴求，認(rèn)為中國(guó)在這三種農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼方面違背了WTO規(guī)則，對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格造成了較大的扭曲，損害了其他貿(mào)易伙伴的合法權(quán)益。

（二）爭(zhēng)議焦點(diǎn)

該案件涉及到的國(guó)際法條文包括WTO制定的《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》（DSU）中的第1條、第4條;WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的第19條以及《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》的第22條。美國(guó)國(guó)務(wù)院最初向WTO秘書(shū)處提出的磋商請(qǐng)求，就是依據(jù)上述法律條文而提起的。美國(guó)的訴求是，中國(guó)政府對(duì)于上述幾種主要農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼及農(nóng)戶補(bǔ)貼違背了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的要求，簡(jiǎn)而言之，即中國(guó)政府對(duì)于這幾種農(nóng)產(chǎn)品提供的補(bǔ)貼超過(guò)了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》綜合支持量（AMS）中的承諾水平，中國(guó)AMS的微量允許是8.5%。那么，美國(guó)對(duì)中國(guó)玉米、秈稻、粳稻、小麥等特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼訴求，實(shí)際上就是認(rèn)為中國(guó)對(duì)這些特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼超過(guò)了該類農(nóng)產(chǎn)品一年生產(chǎn)總值的8.5%，故違背了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定。為了佐證其訴求，美國(guó)政府向DSB提交了中國(guó)政府從2001-2015年間出臺(tái)的各項(xiàng)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持的法律法規(guī)及政策文本，包括每年的中央1號(hào)文件、國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)改革的各項(xiàng)規(guī)定，特別是我國(guó)政府關(guān)于糧食收購(gòu)、流通等領(lǐng)域的法規(guī)及政策，以及地方政府關(guān)于實(shí)施中央政策各項(xiàng)實(shí)施意見(jiàn)。這些均成為美方控告中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼違背WTO規(guī)則的主要證據(jù)。

二、WTO規(guī)則對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策的要求及中國(guó)具體實(shí)施情況

（一）WTO規(guī)則對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持的要求

1、中國(guó)政府國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持的內(nèi)容與規(guī)范必須要遵守WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對(duì)于所有成員國(guó)的一般性要求。這些一般性法定義務(wù)主要涉及到1993年烏拉圭回合談判達(dá)成的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼削減承諾13個(gè)具體方面，包括21個(gè)法律條文以及5個(gè)相關(guān)附件，特別是《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中第6、7兩條。就《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持的要求，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施可以分為兩類：一是不會(huì)扭曲生產(chǎn)及市場(chǎng)的“綠箱”及“藍(lán)箱”政策;二是可能會(huì)引起市場(chǎng)扭曲的，需要各國(guó)做出削減承諾的“黃箱”政策。美國(guó)訴中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持這個(gè)案件，正是指控中國(guó)政府違背了WTO的“黃箱”政策，控告的法律依據(jù)就是《農(nóng)業(yè)協(xié)定》。

對(duì)于中國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持幅度而言，在農(nóng)業(yè)支持總量方面不能超過(guò)綜合支持量允許的范圍。換言之，特定農(nóng)產(chǎn)品的“黃箱”支持不能超過(guò)該產(chǎn)品一年產(chǎn)值的8.5%，非特定農(nóng)產(chǎn)品“黃箱”支持不能超過(guò)國(guó)內(nèi)年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值8.5%。如果超出了8.5%，就需要削減，也就是違背了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的要求。

2、中國(guó)在2001年加入WTO的時(shí)候，向WTO秘書(shū)處提交了《中國(guó)加入世界貿(mào)易組織議定書(shū)》，該議定書(shū)是正式的法律文件，對(duì)中國(guó)具有法律效力，也是中國(guó)政府必須遵守的正式法律淵源。該議定書(shū)中對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持有如下之規(guī)定：第一，中國(guó)政府對(duì)于國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持所作出的承諾及減讓計(jì)劃，必須要符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》關(guān)于“黃箱”政策的要求，中國(guó)不會(huì)向任何農(nóng)產(chǎn)品提供出口補(bǔ)貼;第二，中國(guó)在8年的過(guò)渡期內(nèi)（截止到2009年11月9日），向中國(guó)農(nóng)業(yè)部門中的國(guó)有貿(mào)易企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)以及這些企業(yè)之間的貿(mào)易提供財(cái)政支持，必須要向WTO秘書(shū)處提交信息通報(bào)，由WTO貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)就中國(guó)政府通報(bào)作出合規(guī)審查。

（二）中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)際執(zhí)行情況

本案件中，美國(guó)政府對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策的指控，其焦點(diǎn)是認(rèn)為中國(guó)在2012-2015年對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品支持超出了微量允許的水平。中國(guó)政府對(duì)糧食的直接補(bǔ)貼是從2007年開(kāi)始實(shí)施的，從2007-2015年，糧食直接補(bǔ)貼的數(shù)據(jù)比較穩(wěn)定，基本上是保持在149-151億元之間，2016年則下降到141億元。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼是從2006年開(kāi)始實(shí)施的，2006年的時(shí)候僅為120億元，從2012年開(kāi)始大幅度上漲，基本上穩(wěn)定在1100億元左右，2015年下降到1071億元。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼從增幅上看，2007-2012年之間增長(zhǎng)幅度較大，成為我國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持最為重要的補(bǔ)貼。良種補(bǔ)貼實(shí)施于2004年，當(dāng)年的補(bǔ)貼數(shù)額僅為29億元，從2009年開(kāi)始基本上穩(wěn)定在219億元左右。農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)施于2004年，當(dāng)年僅為1億元，從2007年開(kāi)始增長(zhǎng)，到2015年達(dá)到了236億元。從整體上看，中國(guó)政府實(shí)施的四類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼（對(duì)非特定農(nóng)產(chǎn)品的支持），盡管在過(guò)去的10余年時(shí)間內(nèi)保持了高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但在年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值中所占比例并不大，最高的是2009年，也只有3.84%，2009年以后開(kāi)始下滑，到2015年僅為2.96%，并未超出AMS所規(guī)定的8.5%。

就美國(guó)起訴的內(nèi)容看，認(rèn)為中國(guó)對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品，即玉米、秈稻、粳稻、小麥等支持超過(guò)了微量允許的標(biāo)準(zhǔn)。WTO農(nóng)業(yè)委員會(huì)在2015年發(fā)布了《中國(guó)2004-2014年間國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持的信息通告》，通過(guò)這幾年的通告看，美國(guó)起訴的幾種特定農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼也并未超出該產(chǎn)品年度生產(chǎn)總值的8.5%，基本上是保持在3-5%之間。但美國(guó)不同意中國(guó)的計(jì)算方法，認(rèn)為中國(guó)對(duì)于特定農(nóng)產(chǎn)品支持還有較多的隱性補(bǔ)貼，包括糧食最低收購(gòu)價(jià)等。但對(duì)于糧食最低收購(gòu)價(jià)，中國(guó)政府并未向WTO秘書(shū)處通報(bào)。此外，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)的原因，中國(guó)政府的補(bǔ)貼是發(fā)放給生產(chǎn)者，而不是發(fā)放給土地承包人，但在計(jì)算的時(shí)候卻是按照承包人與生產(chǎn)者進(jìn)行聯(lián)合計(jì)算?；谝陨戏N種，美國(guó)認(rèn)為中方的計(jì)算方法并不令人信服，而此次DSB專家組審理意見(jiàn)也支持了美方的觀點(diǎn)。

三、中美農(nóng)業(yè)貿(mào)易爭(zhēng)端產(chǎn)生的原因以及本案中國(guó)的應(yīng)訴措施

（一）中美雙方的分歧以及背后的原因

其一，美方的本次訴訟是對(duì)中國(guó)的一種報(bào)復(fù)。實(shí)際上，中美之間的農(nóng)業(yè)貿(mào)易爭(zhēng)端一直是存在的，表面看是由于特定農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)支持引發(fā)國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)所致，實(shí)際上則是中美兩國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的農(nóng)業(yè)貿(mào)易摩擦所引起的。美國(guó)之所以會(huì)發(fā)起對(duì)中國(guó)特定農(nóng)產(chǎn)品支持的訴求，背后有美國(guó)利益集團(tuán)在推動(dòng)。從2013-2014年，國(guó)家質(zhì)檢總局和海關(guān)總署已經(jīng)從美國(guó)進(jìn)口的多起玉米及其制品中檢測(cè)出MIR162轉(zhuǎn)基因成分，僅在2014年5月份，中國(guó)海關(guān)部門就退貨135.9萬(wàn)噸，銷毀玉米制品156萬(wàn)噸。2016年7月，深圳海關(guān)又查獲了一批來(lái)自于美國(guó)的玉米豬飼料，共計(jì)54萬(wàn)噸，經(jīng)過(guò)檢測(cè)，這部分飼料中帶有我國(guó)農(nóng)業(yè)部明令禁止的MON89034轉(zhuǎn)基因成分，深圳海關(guān)很快就做出了退貨處理。在過(guò)去的幾年內(nèi)，美國(guó)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品不斷被中國(guó)海關(guān)和質(zhì)檢部門退貨或銷毀，美國(guó)政府認(rèn)為中方的行為嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)農(nóng)業(yè)的利益，部分農(nóng)業(yè)集團(tuán)認(rèn)為這是中國(guó)政府故意推行貿(mào)易保護(hù)主義的“陰謀”行為。因此，在本案2016年提出磋商之際，得到了美國(guó)部分農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的支持。

本案之所以進(jìn)入WTO的司法程序，是美國(guó)政府著力推動(dòng)的結(jié)果，背后帶有一定的政治意圖。從2013年開(kāi)始，美國(guó)對(duì)華農(nóng)產(chǎn)品出口就呈下滑態(tài)勢(shì)，特別是其優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品包括大豆、玉米、小麥等。在美國(guó)農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)看來(lái)，這是中國(guó)故意加大對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)所導(dǎo)致的，破壞了多邊貿(mào)易原則。因此從2014年開(kāi)始，美國(guó)谷物協(xié)會(huì)、美國(guó)小麥協(xié)會(huì)等農(nóng)業(yè)利益團(tuán)體就不斷游說(shuō)美國(guó)政府要加大對(duì)中國(guó)的起訴力度。顯然，美國(guó)農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)游說(shuō)美國(guó)政府的目的就是為了向中國(guó)施壓，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大出口并遏制中國(guó)政府減少美國(guó)出口到中國(guó)同類產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。美國(guó)政府在2016年起訴中國(guó)的時(shí)候，贏得了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)州國(guó)會(huì)議員們的大力支持?？梢?jiàn)，訴訟背后的政治目的是明顯的。

其二，中美雙方在中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼統(tǒng)計(jì)、分類及計(jì)算上存在分歧?？陀^而言，WTO的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》、《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中對(duì)各國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼做了較為細(xì)致的分類以及有明確的統(tǒng)計(jì)與計(jì)算方法。但我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的分類較為籠統(tǒng)，計(jì)算方法也與WTO的規(guī)定不一致。比如就良種補(bǔ)貼而言，我國(guó)在分類的時(shí)候是將其納入到非特定農(nóng)產(chǎn)品支持中，計(jì)算方法也是按照我國(guó)年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值中的比例確定的。如果按照這個(gè)計(jì)算方法，良種補(bǔ)貼并未超出微量允許的8.5%的水平。但美方認(rèn)為，良種補(bǔ)貼不能按照非特定農(nóng)產(chǎn)品支持計(jì)算，而是應(yīng)該納入到特定農(nóng)產(chǎn)品支持這一類中，因?yàn)榱挤N補(bǔ)貼是針對(duì)特定作物而發(fā)放的，而不是基于農(nóng)戶或產(chǎn)量發(fā)放的。如果中國(guó)政府將良種補(bǔ)貼作為特定農(nóng)產(chǎn)品支持，其補(bǔ)貼力度的總量就能夠超過(guò)微量允許的8.5%的水平。美國(guó)認(rèn)為中國(guó)政府這種規(guī)避WTO的做法帶有較強(qiáng)的隱蔽性，不符合WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼透明度的要求。基于此，美方認(rèn)為中國(guó)政府在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分類、統(tǒng)計(jì)及計(jì)算方法存在較大的含混性，無(wú)法令人信服。

其三，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼信息發(fā)布的不透明及溝通的不暢通是引發(fā)分歧的重要因素。具體而言：中國(guó)對(duì)年度農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量以及各類補(bǔ)貼所在比例等公開(kāi)信息發(fā)布不夠透明和細(xì)致。盡管中國(guó)每年都會(huì)向WTO秘書(shū)處提交國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持的通報(bào)及相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)部每年也會(huì)公布農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼執(zhí)行的具體數(shù)據(jù)。但客觀看，這些數(shù)據(jù)一方面內(nèi)容較為模糊和籠統(tǒng)，沒(méi)有按照《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》的要求進(jìn)行細(xì)致的分類和計(jì)算;另一方面中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的更新較為緩慢，無(wú)法及時(shí)向WTO多邊貿(mào)易伙伴公開(kāi)相關(guān)數(shù)據(jù)，加深了美國(guó)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不透明的固化認(rèn)知。

我國(guó)地方政府各部門在執(zhí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的時(shí)候缺乏信息溝通及協(xié)調(diào)。自從加入世貿(mào)組織以來(lái)，中國(guó)政府陸續(xù)建立了糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼以及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持體系。如果按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定，這四類補(bǔ)貼均屬于“黃箱”政策范圍，均與種植面積、產(chǎn)量等掛鉤，對(duì)生產(chǎn)及市場(chǎng)具有扭曲作用。但從實(shí)際執(zhí)行情況看，上述四類補(bǔ)貼又不能完全歸屬于“黃箱”政策。國(guó)務(wù)院一再?gòu)?qiáng)調(diào)，這四類補(bǔ)貼應(yīng)該直接發(fā)放到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者手中，計(jì)算方法也應(yīng)該與種植面積、價(jià)格、產(chǎn)量等掛鉤。但各地政府在執(zhí)行的時(shí)候?yàn)榱藞D方便，在發(fā)放的時(shí)候直接按照土地承包登記的姓名發(fā)放到承包人手中，這就導(dǎo)致了在土地流轉(zhuǎn)的時(shí)候，承包戶因?yàn)椴环N地還能領(lǐng)取補(bǔ)貼。如此一來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就變相成了收入支持，這實(shí)際上是一種“綠箱”政策。這樣不僅降低了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)際效果，還增加了本屬于“綠箱”政策的補(bǔ)貼占用了“黃箱”政策的空間。這就導(dǎo)致了中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼空有“黃箱”之名，但并未有“黃箱”之實(shí)，實(shí)際上對(duì)生產(chǎn)的支持力度不如美國(guó)認(rèn)為的那么大，自然對(duì)市場(chǎng)的扭曲程度也比較小，但美國(guó)對(duì)此并不了解。

（二）本案中國(guó)的應(yīng)訴措施

第一，中國(guó)政府積極應(yīng)訴，在過(guò)去兩年內(nèi)多次與專家組、美國(guó)政府進(jìn)行溝通與磋商。在過(guò)去的兩年多時(shí)間內(nèi)，中國(guó)政府加強(qiáng)與專家組、美國(guó)政府的磋商，其目的是希望它們認(rèn)可中國(guó)政府對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的分類方式。首先，中國(guó)政府在應(yīng)訴過(guò)程中，承諾以后要嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定，細(xì)化中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的分類，并在四類補(bǔ)貼之下再進(jìn)行二級(jí)分類，并作出特定農(nóng)產(chǎn)品與非特定農(nóng)產(chǎn)品的細(xì)分，確定各類補(bǔ)貼在特定農(nóng)產(chǎn)品和非特定農(nóng)產(chǎn)品年度總值以及年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值中的具體比例。其次，美方認(rèn)為中國(guó)對(duì)于玉米、小麥、秈稻、粳稻的最低收購(gòu)價(jià)是屬于典型的“黃箱”政策，本質(zhì)是一種價(jià)格支持。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，中國(guó)在應(yīng)訴過(guò)程中，充分運(yùn)用了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)則，認(rèn)為如果成員國(guó)政府運(yùn)用公共財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)維持糧食安全或糧食儲(chǔ)備安全，此種價(jià)格補(bǔ)貼是屬于“免于減讓”范疇。但這個(gè)“免于減讓”指的是，各國(guó)政府為了保證糧食安全，可以用公共財(cái)政來(lái)支持糧食儲(chǔ)備，但不能以最低或最高收購(gòu)價(jià)的形式來(lái)扭曲市場(chǎng)。因此，專家組認(rèn)為，中國(guó)政府對(duì)上述農(nóng)產(chǎn)品提供的最低收購(gòu)價(jià)是一種價(jià)格支持，不屬于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的“免于減讓”的范疇。

第二，中國(guó)政府在應(yīng)訴的過(guò)程中，向WTO秘書(shū)處提交了2011-2014年的對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品支持的總量及比例等數(shù)據(jù)。中國(guó)政府提交這幾年的數(shù)據(jù)，目的就是要充分利用WTO對(duì)于特定農(nóng)產(chǎn)品支持的政策空間。美方在答辯中認(rèn)為，中國(guó)政府盡管補(bǔ)交了這幾年的數(shù)據(jù)，但之前未能通報(bào)，屬于不透明運(yùn)作。客觀而言，中國(guó)政府向WTO秘書(shū)處提交的補(bǔ)貼數(shù)據(jù)及比例，確實(shí)沒(méi)有違背WTO規(guī)則中微量允許8.5%的限度。但美國(guó)政府向?qū)＜医M提交了中共中央、國(guó)務(wù)院歷年的政策文件，并將這些政策文件中的具體內(nèi)容作了細(xì)致的區(qū)分，將其中隱含的補(bǔ)貼內(nèi)容一一列出。但這些內(nèi)容，中國(guó)并未向WTO秘書(shū)處提交，在公開(kāi)的數(shù)據(jù)中也沒(méi)有顯示。盡管中國(guó)以發(fā)展中國(guó)家的身份，向“黃箱”政策延伸空間，但美方認(rèn)為中國(guó)獲得了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，不能將對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼計(jì)算到非特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼上。專家組最后也認(rèn)可了美方的觀點(diǎn)。

第三，中國(guó)政府在應(yīng)訴過(guò)程中按照中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼執(zhí)行的實(shí)際效果做出了積極抗辯。平心而論，如果中國(guó)政府將中共中央、國(guó)務(wù)院各類農(nóng)業(yè)改革中的隱形補(bǔ)貼和主糧的最低收購(gòu)價(jià)等全部計(jì)算在內(nèi)，“黃箱”政策的微量允許水平有可能是超出8.5%的。但由于我國(guó)政府對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼細(xì)化程度不夠，以及在發(fā)放過(guò)程中存在較大的問(wèn)題，專家組認(rèn)為中方違背了加入《農(nóng)業(yè)協(xié)定》時(shí)候所做出的削減承諾。但中國(guó)堅(jiān)持認(rèn)為，糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，這兩項(xiàng)是發(fā)到了種植戶手中而不是承包人手中，應(yīng)該是“綠箱”范疇。但專家組要求中國(guó)提供全國(guó)土地流轉(zhuǎn)的具體數(shù)據(jù)以及各地發(fā)放過(guò)程的報(bào)表，因很多地方政府在發(fā)放的時(shí)候并未造表登記，而且對(duì)土地流轉(zhuǎn)未能及時(shí)收集相關(guān)信息，導(dǎo)致中國(guó)政府無(wú)法向?qū)＜医M提供。這也是導(dǎo)致中國(guó)敗訴的一個(gè)重要原因。

四、幾點(diǎn)啟示

（一） 統(tǒng)一農(nóng)業(yè)政策制定過(guò)程與程序，建立專門的爭(zhēng)端應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)

我國(guó)在國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持體系方面的行政管理體制是一種“九龍治水”的分散體制，農(nóng)業(yè)政策的制定、執(zhí)行涉及到多個(gè)部門。比如對(duì)主糧的最低收購(gòu)價(jià)政策在制定、執(zhí)行過(guò)程中會(huì)涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政、發(fā)改委、糧食與物資儲(chǔ)備等部門。我國(guó)這種分散性的決策方式，不利于各個(gè)部門就農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施情況進(jìn)行溝通。地方政府在執(zhí)行的時(shí)候更是因?yàn)椴块T分散，信息溝通渠道不暢，很難確定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的歸箱屬性、總量及比例。如果在農(nóng)業(yè)政策制定的過(guò)程中能夠統(tǒng)一決策，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)和計(jì)算，不僅可以保證信息公開(kāi)、透明和順暢，還能夠做到對(duì)數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，更是能夠較好地應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端。國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端解決是個(gè)專業(yè)性、復(fù)雜性極為突出的過(guò)程，我國(guó)政府應(yīng)該組建專門的部門，任用熟悉國(guó)際法、WTO法以及WTO爭(zhēng)端解決的專門性人才，加大對(duì)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》模糊條款以及規(guī)避方式的研究，充分利用WTO規(guī)則來(lái)為我國(guó)爭(zhēng)取合法權(quán)利，進(jìn)而能夠在爭(zhēng)端解決中掌握主動(dòng)權(quán)。

（二）全面改革我國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與WTO規(guī)則的相適應(yīng)

我國(guó)現(xiàn)行的四大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以及糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，可以說(shuō)是無(wú)限接近《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中微量允許的8.5%上限。因此應(yīng)該逐步減少各類短期性的農(nóng)業(yè)支持或是臨時(shí)性的價(jià)格支持政策，重新明確農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策與生產(chǎn)、市場(chǎng)的關(guān)系，全面改革農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策。美國(guó)的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持體系可以為我國(guó)提供借鑒，自從2014年以來(lái)，美國(guó)將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度作為農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的主導(dǎo)政策，用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取代了原來(lái)的價(jià)格支持和反周期補(bǔ)貼。我國(guó)可以建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)以及收入保險(xiǎn)等支持政策，如此既能夠規(guī)避WTO規(guī)則，還能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)支持與生產(chǎn)面積、產(chǎn)量的等要素掛鉤。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策是《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2中所允許和鼓勵(lì)的，對(duì)生產(chǎn)及市場(chǎng)的扭曲程度比較小，同時(shí)還能夠避開(kāi)微量允許的約束。對(duì)于我國(guó)而言，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格支持無(wú)限接近微量允許的前提下，選擇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的主體是有必要的。況且，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)已經(jīng)成為僅次于美國(guó)的全球第二大市場(chǎng)，具有一定的農(nóng)戶基礎(chǔ)，推行起來(lái)也比較容易。而政府也可以將原來(lái)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以保費(fèi)補(bǔ)貼或保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)管理補(bǔ)貼的形式發(fā)放，進(jìn)而可以起到較好的間接性支持。

（三） 充分利用好“藍(lán)箱”政策的空間，減少“黃箱”補(bǔ)貼使用范圍

“藍(lán)箱”政策是基于生態(tài)保護(hù)包括退耕還林、退耕還草等對(duì)農(nóng)民發(fā)放的但可以“免于減讓”的補(bǔ)貼。我國(guó)正在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，“藍(lán)箱”政策的使用對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)具有積極的促進(jìn)作用。此外，“藍(lán)箱”政策是完全依賴于公共財(cái)政支持，可以與面積等掛鉤，直接發(fā)放到農(nóng)戶手中，能夠起到“綠箱”的收入支持作用，還能夠避免我國(guó)“黃箱”政策執(zhí)行中的矛盾性。 “藍(lán)箱”政策在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家有著廣泛的使用，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入支持力度最大。因此，在大力構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的今天，通過(guò)“藍(lán)箱”政策的實(shí)施，既能夠避開(kāi)WTO規(guī)則的限制，還能夠推進(jìn)退耕還林、退耕還草的順利開(kāi)展。但“藍(lán)箱”政策實(shí)施有兩大制約：一是補(bǔ)貼必須是完全來(lái)自于公共財(cái)政，這與“黃箱”、“綠箱”有所不同，對(duì)政府公共財(cái)政壓力是個(gè)挑戰(zhàn);二是“藍(lán)箱”政策主要是限于生態(tài)改造等方面，盡管與我國(guó)當(dāng)下推行的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改造有較好的適切性，但可能會(huì)在一定程度上影響糧食自給率。這兩個(gè)限制條件是我國(guó)在改革農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策體系時(shí)需要慎重考慮的。

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