沈穎

摘要：隨著全球經(jīng)濟一體化進程的加速，各國、地區(qū)間的競爭日益激烈，營商環(huán)境已成為衡量一國或地區(qū)綜合競爭力的重要標尺。在這種形勢下，推廣“證照分離”改革，打破各類許可證對市場活力的制約，破解“準入容易準營難”的難題，為營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境提供制度保障。通過改革實踐，政府由過去以批代管的市場管理模式轉向放管結合的現(xiàn)代治理機制，做好市場干預減法的同時做好服務優(yōu)化的加法，賦予市場充分的準入機會和競爭空間;市場在改革進程中自主發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，實現(xiàn)資源配置的效益最大化和利益最優(yōu)化，探索政府與市場兩者關系的最佳契合點。

關鍵詞：“證照分離”改革;政府;市場

中圖分類號：F203.9 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）018-0058-02

一、引言

2018年11月10日起，國務院決定在全國范圍內(nèi)對首批106項涉企行政審批事項實行“證照分離”改革，通過直接取消審批、審批改備案、實行告知承諾、優(yōu)化準入服務等四種方式將企業(yè)經(jīng)營所需要的營業(yè)執(zhí)照和能分離的許可類證相分離實現(xiàn)“照后減證”，借用政府“有形之手”和市場“無形之手”，著力破解企業(yè)“辦照容易辦證難”、“準入不準營”等突出問題，進一步降低市場準入門檻和制度性交易成本，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境?？梢哉f，“證照分離”改革是“先照后證”改革的完善和深化，是“多證合一”改革的延續(xù)和豐富，是“放管服”改革下重構政府與市場關系的創(chuàng)新載體。

二、政府與市場相互作用

第一，政府改革奠定市場發(fā)展的堅實基礎。

一是政府的職能轉變。1988年國務院機構改革首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題，強調(diào)要淡化專業(yè)經(jīng)濟部門分錢、分物、直接干預企業(yè)經(jīng)營活動的職能，強化政府宏觀調(diào)控和轉向行業(yè)管理的職能。這一主張對政府權力加以限制和調(diào)整，主動把經(jīng)濟決策權交還給市場，同時把精力轉向維護市場環(huán)境和市場秩序，實現(xiàn)資源配置效益最大化和利益最優(yōu)化。轉變政府職能是政府適應市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是全面深化改革的關鍵所在，是推進“放管服”改革的重要前提。“證照分離”改革是轉變政府職能的具體實踐，再次明確了市場在資源配置中的決定性作用，倒逼政府從側重事前審批逐步向加強事中事后監(jiān)管轉變。通過分類管理的方式將許可類的證分離出來，清楚區(qū)分“證”和“照”的功能，盡可能減少政府審批發(fā)證事項，革除與之相關聯(lián)的尋租權力，尋求達到政府干預與市場調(diào)節(jié)的最佳結合點。

二是政府的服務優(yōu)化。原先新注冊登記企業(yè)如從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營活動，須在獲得營業(yè)執(zhí)照后再到相關行業(yè)主管部門辦理許可手續(xù)，辦理過程存在審批事項多、申請材料繁、辦理時限長等問題，耗費大量的時間和精力。為切實解決辦證難的問題，政府通過流程再造、網(wǎng)上辦理、部門聯(lián)辦、數(shù)據(jù)共享等措施，推行“證照分離”改革，有效減輕市場主體負擔，實現(xiàn)涉企行政審批減事項、減材料、減時間、減環(huán)節(jié)。改革后，除直接取消審批和審批改備案的事項外，對于實現(xiàn)告知承諾的事項，簡化辦理流程，制作告知承諾書，提供示范文本，一次性告知審批條件和所需材料;對于保留審批的事項，精簡審批材料，公開審批程序、受理條件和辦理標準，審批時限壓縮三分之一以上，通過在線獲取核驗減少相關證明類材料，為市場主體提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務，進一步營造穩(wěn)定、透明、可預期的市場準入環(huán)境。

第二，市場屬性決定政府改革的基本方向。

一是市場的調(diào)節(jié)機制。市場通過價格、供求、競爭等因素的相互作用，促使生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者根據(jù)市場變化及時調(diào)整自身的市場行為，實現(xiàn)市場的動態(tài)平衡。同時，市場的利益導向性會調(diào)動市場主體的積極性和創(chuàng)造性，促使資源要素流動，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在這種情況下，政府的干預范圍和力度如果超出了市場機制的正常運行需要，就會妨礙市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展?！白C照分離”改革有利于理清政府和市場關系，改變政府以審批發(fā)證為主要手段的傳統(tǒng)市場管理模式，將涉企行政審批事項能減則減、能合則合、能簡則簡、能優(yōu)則優(yōu)，并逐步擴大事項覆蓋面，為發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用及其競爭機制留出足夠的空間，以更開放、更包容的管理方式給予市場主體自主權和準入機會。

二是市場的導向功能。市場交換活動中傳遞的各種消息、情報、數(shù)據(jù)等，經(jīng)過篩選、提取、整合后生成的市場信息能客觀反映一定時間和條件下市場上商品的供求關系及其變化趨勢，為潛在的市場投資者選擇投資領域、調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略、預判行業(yè)走向提供了參考價值，同時也為政府分析市場行情、制定市場決策、調(diào)控宏觀環(huán)境提供重要依據(jù)?！白C照分離”改革，將與市場主體經(jīng)營活動較密切、審批頻次較高、改革后效果較明顯的涉企行政審批事項納入改革范疇，離不開對市場信息的深入分析和深度對接。

第三，政府與市場相互協(xié)作。

一是提供法律制度保障?！白C照分離”改革的目標是營造法治化、國際化、便利化的市場環(huán)境。法治化作為判斷改革是否真正落地見效的重要標準之一，這就要求政府在改革推進過程中善用法治思維和法治方式，建立健全配套的法律制度，確保改革在法治的軌道上推進。如直接取消審批、審批改備案等改革事項，既涉及相關法律法規(guī)在適用上的調(diào)整，又涉及相關政府機構在職責上的調(diào)整，部分自主決定改革方式的事項還涉及地方性政策文件的調(diào)整，需及時做好相關法律的立改廢釋工作，做到于法有據(jù)，充分發(fā)揮立法引領、助推、規(guī)范、保障改革的作用，為“證照分離”改革取得顯著成效提供有力的制度支撐。

二是構建綜合監(jiān)管體系。按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，切實加強審批與監(jiān)管的銜接，全面推進“雙隨機、一公開”監(jiān)管制度，構建跨區(qū)域、跨層級、跨部門的事中事后監(jiān)管機制。不斷拓展信息共享的廣度和深度，打通辦照與辦證部門、辦證辦照與監(jiān)管部門、監(jiān)管部門之間、地區(qū)部門之間的信息壁壘。

三是發(fā)揮市場自凈功能?！白C照分離”改革將是否具備市場自由競爭能力、市場競爭機制能否有效調(diào)節(jié)作為前提條件，讓市場來選擇和評判，促進各類市場主體優(yōu)勝劣汰。在市場一輪一輪的自我凈化中，那些無法滿足市場需求，與市場發(fā)展脫節(jié)，口碑、信譽、市場份額等綜合實力處于劣勢的企業(yè)，必然會被市場所淘汰;那些處于產(chǎn)業(yè)鏈條末端的小微企業(yè)，由于過度依賴上游行業(yè)，盈利空間和生存空間不斷被擠壓，最終往往會被橫向或縱向整合;那些可替代、可模仿、可復制的企業(yè)，在激烈的行業(yè)競爭中將逐漸被更具發(fā)展?jié)摿蛣?chuàng)新意識的同質(zhì)企業(yè)超越和取代。

三、政府與市場效益共享

一是釋放市場活力?！白C照分離”改革明確了政府和市場的職責邊界，打破行政性壟斷，促進市場要素自由流動，讓更多符合條件的市場主體參與公平競爭，不斷釋放市場蘊藏的活力。改革還覆蓋至部分外商、港、澳、臺投資項目審批以及進口商品的備案登記事項，通過規(guī)范服務標準、公開辦事流程、明確辦結預期等舉措，進一步擴大對外開放，構建“親”、“清”新型政商關系和投資環(huán)境，加速吸引先進技術、外部資金、高端人才、管理經(jīng)驗流入內(nèi)地市場，以差異互補的發(fā)展模式帶動各領域各行業(yè)的良性競爭與和諧共生。

二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。從改革的方式來看，“證照分離”改革將屬于信息采集、記載公示、管理備查類的各種證照盡可能整合到營業(yè)執(zhí)照上，為相關行業(yè)主管部門獲取信息、開展行業(yè)引導、制定產(chǎn)業(yè)政策提供便利性和時效性。從改革的事項來看，首批改革事項主要分布在服務業(yè)領域，包括餐飲等傳統(tǒng)服務業(yè)，信息、會計、金融等現(xiàn)代服務業(yè)，以及文化旅游、醫(yī)療健康、影視娛樂、現(xiàn)代物流、職業(yè)培訓等新興服務業(yè)，通過減少企業(yè)領取營業(yè)執(zhí)照后的行政審批事項，簡化有關審批手續(xù)，將服務業(yè)市場準入的阻力轉化為推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力，促進服務業(yè)結構性調(diào)整和優(yōu)化，繼而帶動其他兩大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，不斷培育新的經(jīng)濟增長點。

四、結語

“證照分離”改革是深化“放管服”改革的一項重要實踐課題。這一課題針對市場主體最關心的難點痛點堵點問題，從市場準入環(huán)節(jié)入題，打破制度藩籬，前移改革創(chuàng)新關口，從源頭上激活市場、要素和主體;接著，從政府和市場的關系定位解題，適時轉變政府行政理念，減少政府對市場的干預，強化市場調(diào)節(jié)和主體自主意識，使市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用;最后，以優(yōu)化發(fā)展環(huán)境結題，通過改革引領推進服務型政府建設，以“減證”促進“簡政”，最大限度釋放改革紅利，切實為市場主體減負，在公平準入、公正監(jiān)督、公開信息等方面形成核心優(yōu)勢為市場的高效可持續(xù)發(fā)展提供全方位保障。