王陽

摘要：近年來為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，財政部出臺一系列政策和法規(guī)，督促各單位將內(nèi)控體系建設(shè)提上日程。高校作為教育類事業(yè)單位，也應(yīng)將推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)作為日常工作。本文結(jié)合財政部相關(guān)文件，從內(nèi)控建設(shè)目標(biāo)、體系、實施部門、業(yè)務(wù)活動等四方面分析如何加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)，并提出一些實務(wù)操作建議。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)部控制建設(shè)

中圖分類號：G6425 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）018-0065-01

2012年11月29日，為更好地提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險防控能力，并加強(qiáng)其內(nèi)部管理水平，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號，下稱《內(nèi)控規(guī)范》）。而后財政部其他文件的相繼頒布實施，更表明在國家層面內(nèi)部控制建設(shè)已作為一項常規(guī)工作開展，要求各行政事業(yè)單位建立并有效推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，在決算報告體系中進(jìn)行單位內(nèi)部控制建設(shè)的報告。高校作為教育類事業(yè)單位，推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)已經(jīng)成為日常工作中重要的一環(huán)，對于提高自身管理水平、防范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險、促進(jìn)廉政建設(shè)有重要意義。

一、高校應(yīng)從頂層設(shè)計的角度來明確內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)

為更有效地使用財政資金，規(guī)范單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動，高校必須從頂層設(shè)計的角度確定自身內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)。由于內(nèi)部控制建設(shè)是上級主管部門極力推進(jìn)的工作重點，部分高校會認(rèn)為完成此項工作的目標(biāo)就是監(jiān)管需要，工作推進(jìn)也會流于表面，為完成而完成。但從財政部門的出發(fā)點來看，高校內(nèi)部控制建設(shè)必須與日常管理工作結(jié)合。

財政部提出加強(qiáng)行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的要求，就是從政策上明確了內(nèi)控的重要性。而管理作為概念性的說法，其外在表現(xiàn)形式就是各類內(nèi)部控制。因為管理是相對虛化的，其水平高低和執(zhí)行過程都是由內(nèi)部控制的各個環(huán)節(jié)來實現(xiàn)的。《內(nèi)控規(guī)范》第三條指出：其所指內(nèi)部控制，是單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。規(guī)范中使用“管控”這個詞，就表明內(nèi)部控制與單位管理不是割裂的，應(yīng)該是互相結(jié)合互相嵌入的。高校必須從領(lǐng)導(dǎo)層面就確定，內(nèi)部控制建設(shè)的最終目標(biāo)是為實現(xiàn)高水平自我管理，是高校提高辦學(xué)質(zhì)量、防范內(nèi)部風(fēng)險、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。只有從領(lǐng)導(dǎo)層面正確認(rèn)識內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)，才能在高校范圍內(nèi)從上而下將建設(shè)任務(wù)分解，提高所有業(yè)務(wù)部門和人員的認(rèn)識，推進(jìn)內(nèi)部控制實施水平。

二、高校應(yīng)建立包含單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個層面的內(nèi)部控制體系

《內(nèi)控規(guī)范》提出按照單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個層面來建設(shè)內(nèi)部控制體系，在第二章對兩個層面的風(fēng)險評估和控制方法進(jìn)行規(guī)范，然后在第三至五章對兩個層面的控制方式進(jìn)行規(guī)定。高校應(yīng)該從政策制定的高度出發(fā)，說明兩個層面內(nèi)部控制如何組成及兩者間的關(guān)系。

對于高校而言，單位層面的內(nèi)部控制可包含：基礎(chǔ)性控制、一般性控制、監(jiān)督活動三類?；A(chǔ)性控制包含文化戰(zhàn)略、社會責(zé)任、制度建設(shè)、組織結(jié)構(gòu)和人力資源管理等;一般性控制包含預(yù)算管理、信息系統(tǒng)建設(shè)以及影響多個業(yè)務(wù)流程的控制活動;監(jiān)督活動主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩類。以上這些都是從管理者的高度出發(fā)，在單位整體架構(gòu)上所進(jìn)行的內(nèi)部控制活動。業(yè)務(wù)層面的控制主要是專項控制，即控制對象比較單一、可以單獨設(shè)置流程的內(nèi)部控制。包括收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、合同管理、財務(wù)報告等。高校應(yīng)在內(nèi)部廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺適合推行的內(nèi)部控制指南，構(gòu)建作為有機(jī)整體的兩個層面的內(nèi)部控制體系。

三、高校內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)明確規(guī)定牽頭部門與其他部門的職責(zé)

《內(nèi)控規(guī)范》第十條規(guī)定：要確定內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門，建立單位各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制，并要求牽頭部門為履行內(nèi)部控制管理職能的專門機(jī)構(gòu)。從高校的實際情況出發(fā)，并結(jié)合規(guī)范中對于兩個層面內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)的要求，可以將財務(wù)部門確立為牽頭部門和職能部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和組織實施單位層面內(nèi)部控制建設(shè)。其他處室和系部作為內(nèi)部控制建設(shè)實際的執(zhí)行人，主要職責(zé)為制定各自條線的內(nèi)控制度并執(zhí)行、定期自查和匯報內(nèi)部控制執(zhí)行情況。高校審計部門作為獨立監(jiān)督部門，負(fù)責(zé)監(jiān)督牽頭部門和其他部門的內(nèi)部控制建設(shè)工作，其職責(zé)包括審核評價內(nèi)控制度、如實評估風(fēng)險、開展內(nèi)部審計和監(jiān)督。

值得指出的是，高校不同于企業(yè)，企業(yè)可以從治理層角度出發(fā)成立專門的風(fēng)險控制部門，從上至下推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。高校考慮到機(jī)構(gòu)設(shè)置與現(xiàn)有人員配備，最多成立內(nèi)部控制工作小組，但是實際推動工作仍歸口于各職能部門。財務(wù)部門若被指定為牽頭部門必須考慮到與其他部門由于屬于平級關(guān)系，難免產(chǎn)生溝通不暢、推行乏力的狀況。所以高校內(nèi)部控制建設(shè)的最終效果與校領(lǐng)導(dǎo)的重視程度有莫大關(guān)系，必須從“一把手”或紀(jì)委的高度建立推進(jìn)及定期評價制度，并配合問責(zé)才能有效保障學(xué)校的內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)度。

四、高校應(yīng)將內(nèi)部控制對象確定為經(jīng)濟(jì)活動及與經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的業(yè)務(wù)活動

《內(nèi)控規(guī)范》第三條明確指出，本規(guī)范所指內(nèi)部控制是對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控，表明行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的對象是經(jīng)濟(jì)活動。但是經(jīng)濟(jì)活動其實是和業(yè)務(wù)活動無法分離的，經(jīng)濟(jì)活動主要包括財務(wù)收支、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、基礎(chǔ)建設(shè)、債權(quán)債務(wù)等，而每一項經(jīng)濟(jì)活動都有關(guān)系到一個或者多個部門，涉及到各種業(yè)務(wù)流程。這些經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動都需要有相關(guān)制度、審批流程、信息網(wǎng)絡(luò)等作為后盾。對于高校來講，可以建立一套以預(yù)算管理為中心的內(nèi)部活動控制流程，因為單位的一切經(jīng)濟(jì)活動都是圍繞預(yù)算展開的，同時其他業(yè)務(wù)活動又與經(jīng)濟(jì)活動密不可分。

高校必須樹立“業(yè)財融合”的思維和理念，使得內(nèi)部控制建設(shè)與學(xué)校財務(wù)系統(tǒng)建設(shè)、其他信息化建設(shè)有機(jī)結(jié)合，打通部門之間的信息壁壘，將數(shù)據(jù)充分共享。尤其是通過信息系統(tǒng)的內(nèi)部建設(shè)，梳理運(yùn)轉(zhuǎn)流程，在平時管控比較薄弱的環(huán)節(jié)增加控制強(qiáng)度，例如：資產(chǎn)管理、合同審批等流程。只有先將高校內(nèi)部各業(yè)務(wù)流程理清并進(jìn)行規(guī)范管理，學(xué)校整體才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，使得內(nèi)部控制體系的建設(shè)落到實處。