何壽奎

[摘 要]長江經(jīng)濟帶污染物排放量大，生態(tài)空間被擠壓，生態(tài)補償機制與環(huán)境監(jiān)管機制有待完善。文章提出長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境治理與綠色發(fā)展協(xié)同機制，從組織制度、價值協(xié)同、市場機制、成本分擔與利益分配維度，構(gòu)建長江經(jīng)濟帶沿線政府組織、政府與企業(yè)、政府與社會公眾、不同企業(yè)之間的環(huán)境治理與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元協(xié)同共治動力機制，提出營造長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同推進的政策環(huán)境、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境服務定價機制與補償機制、加強服務監(jiān)督與評價等政策建議。

[關鍵詞]長江經(jīng)濟帶;生態(tài)環(huán)境;綠色發(fā)展;多元治理;政策機制

[中圖分類號] F061.5;X506[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2019）08-0057-07

習近平總書記在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出，要用改革創(chuàng)新的辦法抓長江生態(tài)環(huán)境保護，提出“共抓大保護、不搞大開發(fā)”，以生態(tài)環(huán)保為目標引領長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟發(fā)展，黨的十九大報告將“建立多元化、市場化生態(tài)補償機制”，建立政府市場合作的領導體制和工作機制，創(chuàng)新流域環(huán)境保護多元參與機制，搭建市場參與生態(tài)環(huán)境建設平臺，構(gòu)建多元參與生態(tài)環(huán)境治理的激勵政策與監(jiān)督機制。面對長江經(jīng)濟帶資源過度開發(fā)、水資源嚴重污染、生態(tài)環(huán)境較為脆弱、自然災害頻發(fā)的現(xiàn)狀，各地積極籌集環(huán)保建設資金，推行水權(quán)交易和碳交易制度，鼓勵社會資本參與污水垃圾處理、農(nóng)業(yè)面源污染治理，但長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境多元治理的格局尚未形成，沿線省市主管部門環(huán)境治理與綠色發(fā)展協(xié)同機制尚未建立，相關政策機制有待完善。本文擬討論長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理與綠色發(fā)展協(xié)同機制與配套政策。

一、研究現(xiàn)狀

關于長江經(jīng)濟帶環(huán)境問題與綠色發(fā)展，黃娟指出長江經(jīng)濟帶必須堅持生態(tài)優(yōu)先的綠色發(fā)展，借鑒萊茵河流域集約高效利用資源，重點治理環(huán)境污染、自然恢復生態(tài)系統(tǒng)，建成我國生態(tài)文明建設綠色示范帶[1]。吳傳清、黃磊指出長江經(jīng)濟帶的綠色發(fā)展對落實“五大發(fā)展理念”特別是綠色發(fā)展理念具有重大的實踐意義[2]。王樹華則建議構(gòu)建長江經(jīng)濟帶跨省域生態(tài)補償機制[3]。而在產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展方面，付宗寶指出應優(yōu)化長江經(jīng)濟帶沿線產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移;發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，強化節(jié)能環(huán)保準入約束，推進節(jié)能環(huán)保技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展;構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)合作機制，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展[4]。任勝鋼提出建立長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展動力機制，由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)低效率發(fā)展路徑，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式向資源節(jié)約型和環(huán)境友好型轉(zhuǎn)型，推動長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展[5]。

關于長江經(jīng)濟帶生態(tài)文明發(fā)展影響因素及其評價體系。宓澤峰等對長江經(jīng)濟帶的市域生態(tài)文明建設現(xiàn)狀及發(fā)展?jié)摿M行分析，發(fā)現(xiàn)當前長江經(jīng)濟帶生態(tài)文明格局主要受經(jīng)濟因素影響，東部為經(jīng)濟社會優(yōu)勢區(qū)，中部為相對協(xié)調(diào)區(qū)，西部為自然系統(tǒng)相對優(yōu)勢區(qū)，而中部表現(xiàn)出最佳的生態(tài)文明發(fā)展?jié)摿6]。任俊霖基于主成分分析法，按水生態(tài)、水經(jīng)濟和水社會三大系統(tǒng)，構(gòu)建了水生態(tài)文明城市建設評價指標體系，并發(fā)現(xiàn)不同城市的水生態(tài)文明建設水平與本地的水生態(tài)環(huán)境資源稟賦具有一定關聯(lián)性。劉登娟通過對環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)作用機理的深入分析，建立了成渝城市群環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展評價指標體系[7]。丁婷婷等采用偏離份額分析法對長江經(jīng)濟帶污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移情況進行了定量分析，發(fā)現(xiàn)整個長江經(jīng)濟帶重度污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出現(xiàn)象明顯，但中輕度污染產(chǎn)業(yè)有從下游地區(qū)轉(zhuǎn)入中上游地區(qū)的趨勢[8]。

在長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展合作機制方面，一般認為區(qū)域合作機制是國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵，但目前長江經(jīng)濟帶區(qū)域管理的主體多元且復雜，缺乏統(tǒng)一高效權(quán)威的規(guī)劃與協(xié)調(diào)長效機制，區(qū)域環(huán)境治理市場化的發(fā)育程度較低，行政區(qū)經(jīng)濟依然嚴重制約著跨地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作和要素自由流動。針對這種狀況，郝壽義提出加強長江經(jīng)濟帶地方政府之間在產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境治理機制方面的協(xié)同決策，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)同聯(lián)動發(fā)展。彭勁松則提出應該建立長江經(jīng)濟帶合作發(fā)展委員會，構(gòu)建合作協(xié)商機制，根據(jù)省市資源稟賦明確區(qū)域發(fā)展定位，受益省市應通過財政轉(zhuǎn)移支付等充分支持資源環(huán)境脆弱地區(qū)。王利偉等從省際協(xié)調(diào)的角度，構(gòu)建 “現(xiàn)代高效市場合作、準行政準市場的合作方式、新型行政合作方式、現(xiàn)代法治合作方式、多元社會參與合作方式”等五大機制[9]。孫博文則發(fā)現(xiàn)了市場一體化與經(jīng)濟增長之間存在互相促進的內(nèi)生因果關系，因此應進一步加強削弱地方市場分割的頂層設計[10]。還有一部分學者從產(chǎn)業(yè)合作的角度對區(qū)域合作機制進行了研究，徐長樂認為充分發(fā)揮沿江大都市圈的引領帶動作用，努力提升沿江中心城市的產(chǎn)業(yè)能級，形成合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度，盡快形成“東西互補、海陸聯(lián)運、雙向開放、開邊出?！钡膮^(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。蘇斯彬建議應在“共同推進江海聯(lián)運，共同加快綠色石化發(fā)展，共同打造黃金旅游帶”三大領域重點突破，并提出“利益共享型，行政推動型”兩大合作機制?！熬┙蚣絽f(xié)同區(qū)、長江經(jīng)濟帶、一帶一路”三大經(jīng)濟區(qū)，由于功能定位明確，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異，資源稟賦不同，重疊區(qū)域增多等因素，存在互聯(lián)互通的可行性。而劉亮則從跨區(qū)域環(huán)保項目建設資金投入效應、資源配置甄別效應，成長跨越效應和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展效應出發(fā)，提出以金融中心建設協(xié)同發(fā)展推動長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略思想[11]。

關于生態(tài)產(chǎn)品資源價格與利益補償機制研究。Toan，T.D認為發(fā)達國家多采取全面成本回收水資源及水價政策，而發(fā)展中國家采用補貼政策，完全成本定價政策有利于可持續(xù)發(fā)展[12]。水資源價格主要受到供水成本、農(nóng)民承受能力、電費及補貼影響，水資源價格很難補償完全成本，需要加強水資源價格改革頂層設計，給水管單位補償并加強組織治理[13]。推行生態(tài)環(huán)保設施管護主體、企業(yè)與村集體供給主位、政府供給主導“三主模式”，完善治理機制以改善生態(tài)環(huán)境建設效率，建立多主體利益協(xié)同機制[14]。由于用水協(xié)會、環(huán)保協(xié)會存在組織失效，應建立水利及生態(tài)發(fā)展基金，構(gòu)建財政轉(zhuǎn)移支付制度、理順價格機制、實行水資源及生態(tài)公共產(chǎn)品統(tǒng)一管理[15]。由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)保項目盈利能力有限，產(chǎn)權(quán)承接人只能承擔生態(tài)環(huán)保項目日常維護工作[16]。相關文獻對生態(tài)治理多元參與協(xié)同效應與協(xié)同機制研究不足。

部分學者從區(qū)域公共產(chǎn)品供給的角度來研究長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。伍鳳蘭指出健全區(qū)域公共產(chǎn)品供給的合作與補償機制，培育非政府組織并提高其自主治理能力等方法來提高區(qū)域公共產(chǎn)品的供給效率[17]。李樂為、岑乾明則通過考察西部民族地區(qū)的貧困因素，提出應該加強貧困地區(qū)公共產(chǎn)品與服務供給，整合貧困片區(qū)的力量及公共資源，走跨行政區(qū)協(xié)同供給戰(zhàn)略路徑[18]。李單對長株潭城市群區(qū)域公共產(chǎn)品政府社會資本合作機制進行研究，指出調(diào)整政府管理行為與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系及城市間相互合作，從而實現(xiàn)區(qū)域公共產(chǎn)品的有效供給[19]。

綜上，長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展成為今后需要重點關注的問題，國家的生態(tài)環(huán)境建設資金和管理幅度有限，長江經(jīng)濟帶環(huán)境建設與綠色發(fā)展需要社會力量的積極參與，而目前關于生態(tài)環(huán)境多元化治理、綠色發(fā)展協(xié)同機制與政策體系還有待深入研究。

二、長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境建設與綠色發(fā)展面臨的問題

長江經(jīng)濟帶作為我國經(jīng)濟增長的重要極，也是我國生態(tài)環(huán)境較為脆弱的地區(qū)。長江經(jīng)濟帶水資源與旅游開發(fā)項目、交通運輸與港口建設規(guī)模大，快速城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營，環(huán)保投入不足，環(huán)境治理機制不夠完善導致流域資源環(huán)境生態(tài)問題突出。長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境治理與綠色發(fā)展面臨的問題如下：

第一，水土流失嚴重、污染物排放量大。目前，長江流域山川、河流縱橫，大規(guī)?？诎堕_發(fā)、工業(yè)園區(qū)建設，加之自然環(huán)境脆弱，自然災害頻發(fā)，缺乏系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境恢復措施，環(huán)境污染治理投資不足，導致30萬平方公里水土流失面積、1億多畝坡耕地、4 000多條泥石流溝，數(shù)萬個崩崗沒有有效治理，其中貴州水土流失面積高達7.3萬平方公里。滇池、太湖等湖泊富營養(yǎng)化嚴重，局部水域污染較重;長江港口內(nèi)河?；愤\輸年吞吐量為2億噸左右、沿線分布五大鋼鐵基地、一批有色金屬基地、眾多化工企業(yè)，突發(fā)水污染風險增大;長江中下游作為我國重要的商品糧生產(chǎn)基地，粗放經(jīng)營方式導致農(nóng)業(yè)面源污染嚴重，沿線農(nóng)村生活污染物排放大，飲用水安全保障壓力大。

第二，工程建設擠占自然岸線和生態(tài)空間。長江沿線口岸與航道建設有利于防洪安全、改善能源與運輸結(jié)構(gòu)，但也帶來江底清淤擾動，水生態(tài)系統(tǒng)和自然資源不斷萎縮。長江上游大規(guī)模的水利水電項目開發(fā)，港口建設導致中下游經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)沿岸兩側(cè)建設用地已超過用地總量的1/3以上，工程建設剩余自然岸線不足10%，生態(tài)空間不斷被擠占，誘發(fā)洪水和高溫等極端天氣。

第三，生態(tài)補償機制有待完善，企業(yè)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的動力不足。面對嚴峻的生態(tài)環(huán)境狀況，國家相關部門提出建立生態(tài)環(huán)境多元化補償機制，由于排污權(quán)與碳匯交易機制不健全，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)及農(nóng)村生態(tài)環(huán)保市場化機制不健全，企業(yè)及用戶排污權(quán)購買能力不足或者購買不充分，導致生態(tài)環(huán)境治理的動力不足。長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境多元治理與綠色發(fā)展協(xié)同建設的機制需要完善，亟待建立環(huán)境治理主體投資補償機制與利益分配機制，需要明確生態(tài)環(huán)境補償范圍與補償標準。

第四，沿線省市環(huán)境管理體制機制存在壁壘，缺乏協(xié)同治理的機制與政策法規(guī)。首先，省市政府之間在環(huán)境管理政策、制度、法規(guī)與標準上存在壁壘，政府間在環(huán)境治理目標與標準、治理能力、治理政策與績效考核上存在差異，協(xié)同應對跨區(qū)域環(huán)境污染治理的能力較弱，需要完善相關協(xié)同治理機制。其次，長江經(jīng)濟帶未建立沿線省市河湖治理的有效聯(lián)防聯(lián)控機制。上下游城市之間、農(nóng)村區(qū)域之間環(huán)境污染存在傳導性，雖然水環(huán)境保護與治理推行了河長制、湖長制，但在流域發(fā)生重大水災或者旱災時，上下游河長協(xié)同聯(lián)動機制有待完善。再次，長江經(jīng)濟帶在區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、環(huán)保設施建設、排污標準和環(huán)境監(jiān)督政策方面缺乏協(xié)同，使綠色發(fā)展缺乏政策支撐。最后，地區(qū)之間、行業(yè)之間環(huán)境治理利益協(xié)調(diào)機制有待完善。跨區(qū)域水權(quán)及碳排放交易中必然涉及地區(qū)之間、行業(yè)之間的利益，需要完善相關產(chǎn)權(quán)制度與排污權(quán)交易制度以協(xié)調(diào)地區(qū)之間與行業(yè)之間的利益。

第五，沒有建立起綠色生態(tài)產(chǎn)品購買與服務評價機制。在水資源、林場、污水處理等主導性生態(tài)環(huán)境領域，沒有建立購買生態(tài)產(chǎn)品服務項目選擇的原則、標準和條件，生態(tài)公共產(chǎn)品與公共服務領域相關的服務定價和收益管理有待規(guī)范，社會組織服務監(jiān)管與治理機制不健全。購買污水處理、垃圾收集及環(huán)境維護等環(huán)境基本公共服務的服務定價標準不明確，生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)環(huán)境服務價格確定比較主觀，缺乏一個專門機構(gòu)對生態(tài)產(chǎn)品供給與服務的質(zhì)量和效果進行科學系統(tǒng)的監(jiān)管與評估。

第六，排污權(quán)交易及其對應的監(jiān)管機制有待完善。為了推進長江經(jīng)濟帶環(huán)境多元多主體治理機制，水權(quán)與排污權(quán)市場交易機制亟待建立，市場監(jiān)督機制有待完善。德國、澳大利亞、英國等國家相繼進行了排污權(quán)交易政策的實踐，從20世紀 70 年代中期開始，美國等發(fā)達國家把排污權(quán)的初次分配逐漸從無償轉(zhuǎn)向有償（拍賣、獎勵等），還出臺了排污權(quán)交易政策，使排污指標像商品一樣在市場上流轉(zhuǎn)。長江經(jīng)濟帶流域各省市需要探索建立初始排污權(quán)分配制度，政府需要落實初始排污權(quán)分配規(guī)則，制定排污權(quán)交易規(guī)則，建立排污權(quán)交易監(jiān)督機制，完善多元供給模式下環(huán)境治理服務監(jiān)督評價機制。

三、長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理與綠色發(fā)展協(xié)同推進內(nèi)在動力與組織協(xié)同效應

長江綠色經(jīng)濟發(fā)展長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理作為一個復雜的系統(tǒng)工程，環(huán)境治理工作除了加強環(huán)境基礎實施建設、改善水源水質(zhì)、完善污水和垃圾處理實施、加強污染河流與水源治理、提高植被覆蓋率外，環(huán)境改善與環(huán)境治理的根本途徑是發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，推進工農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

（一）環(huán)境治理與綠色發(fā)展協(xié)同推進的內(nèi)在動力

首先，綠色發(fā)展立足于發(fā)展經(jīng)濟并保護環(huán)境。綠色發(fā)展需要優(yōu)化工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，工業(yè)及建筑生產(chǎn)方式變革，工業(yè)、農(nóng)業(yè)及交通運輸生產(chǎn)能源使用方式變革，市民和村民倡導綠色生活方式。綠色發(fā)展是主動的環(huán)境保護戰(zhàn)略。走綠色發(fā)展道路，工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)以通過技術創(chuàng)新控制碳排放為核心來保護環(huán)境，農(nóng)村通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和觀光農(nóng)業(yè)，對家禽肥料和建筑垃圾的資源化利用來保護環(huán)境。綠色發(fā)展的核心思想是結(jié)合地區(qū)環(huán)境承載力、自然氣候狀況、工農(nóng)業(yè)污染排放、環(huán)境基礎設施投資能力、經(jīng)濟發(fā)展水平與能源結(jié)構(gòu)，確定地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式與發(fā)展路徑，建立環(huán)境風險、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟狀況互動機制，建立發(fā)展綠色經(jīng)濟并推進環(huán)境治理協(xié)同決策機制與政策體系。

其次，環(huán)境治理與綠色發(fā)展二者相互促進。一方面，工農(nóng)業(yè)推行綠色發(fā)展，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，推行綠色建筑，綠色加工，低碳運輸，減少污染和碳排放，促進環(huán)境改善，綠色發(fā)展可以從源頭上實現(xiàn)環(huán)境治理目標;另一方面，長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理，包括土地整治與改良、水污染治理、生態(tài)屏障的建設、公益林與天然林管護、林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設等環(huán)境治理，可以培育相關綠色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)流域經(jīng)濟的綠色發(fā)展。

環(huán)境治理與綠色發(fā)展協(xié)同的內(nèi)在動力。①生態(tài)環(huán)境保護動力：綠色發(fā)展促進生活品質(zhì)提升，改善城鎮(zhèn)生活環(huán)境，改善農(nóng)村村容、村貌，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)使鄉(xiāng)村資源有效利用，同時改善生態(tài)環(huán)境;②經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展動力：綠色發(fā)展帶來農(nóng)業(yè)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，促進工農(nóng)業(yè)發(fā)展走資源節(jié)約型道路;③環(huán)保政策驅(qū)動動力：國家出臺河湖長制加強河湖管理與治理，建立相關績效考核制度，加大環(huán)保督查，對超標排放與污染行為進行嚴厲懲罰，促使企業(yè)、相關組織和居民重視環(huán)境保護。

（二）長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理與綠色發(fā)展的組織多元協(xié)同效應

長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境治理需要與綠色產(chǎn)業(yè)協(xié)同推進，需要社會組織多元參與，使資源、組織、政策、制度、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建區(qū)域之間環(huán)境基礎設施協(xié)同建設與運維管理機制，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境組織協(xié)同治理效應。下面分析長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境治理與綠色發(fā)展的多元組織協(xié)同效應：

第一，政府主導與企業(yè)主體的協(xié)同效應。政府通過財政資金主導作用與配套政策支持，對重點水利與湖泊工程、水源工程、森林工程、土地整治項目進行投資，對中小型環(huán)保項目進行引導性投資補貼，對國家投資生態(tài)環(huán)保項目進行投資控制與績效評價，制定環(huán)境管理規(guī)章制度、環(huán)保服務標準與指導性價格，建立長江沿線水權(quán)、林權(quán)、排污權(quán)交易與水資源交易制度、水價政策、生態(tài)補償與補貼等制度，對多元化投資環(huán)保工程項目進行監(jiān)督管理，在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理體系中發(fā)揮先導引領作用。企業(yè)作為生態(tài)環(huán)境多元協(xié)同治理的重要參與主體，應獲得企業(yè)排污權(quán)，結(jié)合企業(yè)生產(chǎn)實際制定減排措施，履行環(huán)境保護義務與污染付費義務，配合環(huán)保企業(yè)和環(huán)境監(jiān)督部門做好環(huán)境保護工作，企業(yè)參與環(huán)境治理決策行為受政府對環(huán)境治理政策影響;社會資本作為環(huán)境治理與綠色發(fā)展的主要參與主體，發(fā)揮其在資金、技術與專業(yè)管理上的優(yōu)勢，通過特許經(jīng)營、股權(quán)參與、經(jīng)營權(quán)參與、提供環(huán)保服務等方式參與生態(tài)環(huán)境治理，彌補政府及其職能部門在生態(tài)環(huán)境治理上的不足，通過政府補貼或者使用者付費社會資本獲得投資回報，同時通過社會資本參與市場競爭促進環(huán)保項目服務質(zhì)量提升，降低長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境治理成本。

第二，基層環(huán)境管理組織在多元治理結(jié)構(gòu)中的紐帶效應?；鶎硬块T通過組織村民參與農(nóng)村環(huán)保項目建設及管理，保潔、設施維護等基本環(huán)境服務，完善環(huán)境服務報酬管理，對環(huán)境建設與服務進行監(jiān)督評價，規(guī)范企業(yè)、社會資本、村民的生產(chǎn)經(jīng)營行為和公眾生活行為，基層環(huán)境管理組織與環(huán)保協(xié)會借助政府環(huán)保政策促進協(xié)同治理效應提升。

第三，居民在生態(tài)環(huán)境多元協(xié)同治理中的載體效應。居民的生活方式、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)藥化肥使用量對生態(tài)環(huán)境有重要影響，政府通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、農(nóng)村環(huán)保項目投資、環(huán)境管理規(guī)章制度來影響村民的生產(chǎn)生活行為，從而實現(xiàn)農(nóng)村村容村貌改善，河流與面源污染的減少，實現(xiàn)政府、環(huán)保組織與環(huán)保協(xié)會、村民共同提升環(huán)境治理績效。

第四，政策層面的引導效應。通過水資源價格改革、集體林權(quán)改革與排污權(quán)交易改革，結(jié)合項目管理模式、資源價格政策、資源稟賦、生態(tài)環(huán)境條件、監(jiān)督機制五要素融合，建立政府-企業(yè)-環(huán)保協(xié)會-農(nóng)戶在水利水電項目建設、生態(tài)環(huán)境保護、項目運行管理、成本分擔方面的政策制度，構(gòu)建生態(tài)環(huán)保項目多元化融資體系，完善政企社互動的協(xié)同組織模式，積極推進土地流轉(zhuǎn)、林權(quán)與水權(quán)等生態(tài)項目產(chǎn)權(quán)制度改革，以河湖長制為依托，建立長江流域水資源開發(fā)、保護協(xié)同機制，農(nóng)業(yè)水價綜合改革和政府補貼有機結(jié)合，提高生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理效率。

四、長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理與綠色發(fā)展協(xié)同推進機制

首先，建立環(huán)境治理與綠色發(fā)展目標與產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制。在長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)群布局方面融入綠色發(fā)展，包括生產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品、發(fā)展綠色加工制造業(yè)、綠色建筑產(chǎn)業(yè);在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中充分體現(xiàn)資源節(jié)約與環(huán)境保護。此外，在環(huán)境治理工作中，如污水處理、岸坡治理、廢棄資源再利用中培育綠色產(chǎn)業(yè)。其次，建立區(qū)域組織聯(lián)動、政策協(xié)同機制。長江上下游政府及組織之間建立河道污染聯(lián)動機制，分段明確廢棄物排放方式，落實區(qū)域環(huán)境治理邊界與相關責任，同時避免污染轉(zhuǎn)移;經(jīng)濟帶沿線政府、行業(yè)協(xié)會在污染物碳排放標準、環(huán)境治理政策上協(xié)同，政府在政策資金上給以支持。

實現(xiàn)環(huán)境治理與綠色發(fā)展協(xié)同需要建立以資源產(chǎn)權(quán)及排污權(quán)分配制度為基礎，投資補貼、價格機制、監(jiān)督機制與環(huán)境治理為政策工具，構(gòu)建生態(tài)環(huán)保項目多元協(xié)同參與的動力機制：多元化投融資政策與投資回報機制，產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)資源要素價格形成機制，污水垃圾市場化收費機制，政府購買生態(tài)環(huán)保服務機制等。從組織決策維度、價值協(xié)同維度、市場維度、利益分配維度，建立激勵與協(xié)同機制，促進環(huán)保監(jiān)督管理部門、社會資本、企業(yè)、居民和環(huán)保協(xié)會共同參與生態(tài)環(huán)境治理。具體而言：

第一，組織決策維度協(xié)同機制。區(qū)域?qū)用娴慕M織決策動力機制，包括合理劃分沿線省市政府之間的決策邊界與利益邊界，明確各省市政府在生態(tài)環(huán)保與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃上的責任與權(quán)限，長江經(jīng)濟帶沿線政府加強環(huán)保政策的聯(lián)動和協(xié)調(diào)工作;決策層面動力機制，包括政府在綠色發(fā)展、環(huán)境政策制度方面的責任與權(quán)力，社會資本在項目投資決策與生態(tài)環(huán)保項目選擇上的決策權(quán)利，政府和社會資本協(xié)商建設周期與支付方式;社會團體組織動力機制，包括建立生態(tài)環(huán)境治理多元參與主體目標協(xié)同的組織權(quán)利制衡機制，參照PPP模式組織治理框架，構(gòu)建生態(tài)環(huán)保項目多元化市場參與機制;環(huán)境協(xié)同治理與監(jiān)督層面，包括基層管理部門在環(huán)保服務監(jiān)督評價方面的權(quán)利，環(huán)保協(xié)會在環(huán)保服務定價上的參與權(quán)，居民對環(huán)境服務的評價權(quán)利與收費定價的知情權(quán)和參與權(quán)限。

第二，價值協(xié)同維度的動力機制。通過企業(yè)環(huán)保法規(guī)、環(huán)境管理制度、環(huán)保協(xié)會、鄉(xiāng)規(guī)民約來形成政府、社會投資者、企業(yè)、居民等相關組織在環(huán)境管理、綠色發(fā)展的共同價值觀念，包括長江經(jīng)濟帶沿線地方政府在發(fā)展經(jīng)濟、環(huán)境保護方面的價值趨同，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境承載力協(xié)同，流域綠色經(jīng)濟與環(huán)境保護方面的政策，環(huán)保部門在環(huán)境保護法規(guī)方面制度協(xié)同，環(huán)保法規(guī)與經(jīng)濟發(fā)展水平協(xié)同;利用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)社會資本在生態(tài)環(huán)境建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的價值取向和行為動機;企業(yè)與居民在環(huán)境保護方面的意識，基層政府、社區(qū)形成的環(huán)境管理制度與生態(tài)文化。激勵生產(chǎn)企業(yè)、社會資本與政府協(xié)同參與環(huán)境治理，同時通過共同的價值觀促進社會資本搞好環(huán)保服務，履行環(huán)境保護社會職責。價值協(xié)同的基礎和前提是建立科學的環(huán)?？冃Э己酥贫?、環(huán)境質(zhì)量評價制度，以及生態(tài)環(huán)保監(jiān)督制度，通過政府-企業(yè)-社會投資者及居民在環(huán)保價值觀上的趨同來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治目標。

第三，市場維度的行為動力機制。市場維度的動力機制主要是環(huán)境治理供給側(cè)應當立足于地方經(jīng)濟基礎、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和環(huán)保規(guī)劃，需求側(cè)立足于居民對環(huán)保服務的需求與環(huán)保標準，通過市場需求調(diào)查預測，建立公眾參與環(huán)境治理的需求表達機制，使環(huán)保項目規(guī)劃建設與市場需求匹配，實現(xiàn)供需協(xié)同。完善生態(tài)環(huán)保項目需求與供給協(xié)同機制，建立全社會參與生態(tài)環(huán)保項目投資決策與環(huán)境服務管理政策制定，引導社會資本參與環(huán)保項目建設管理，提升市場主體參與環(huán)保項目投資管理能力與服務水平，采取有效措施調(diào)動社會資本參與主動性。通過招投標選擇社會資本生態(tài)環(huán)境整治與市場服務，建立生態(tài)環(huán)保項目收費機制，完善政府購買生態(tài)環(huán)保服務機制，積極發(fā)揮環(huán)保協(xié)會在項目建設與運行中的組織協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)環(huán)保協(xié)會與政府環(huán)保管理部門的工作職責。

第四，分配維度的行為動力機制。推行長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理與綠色發(fā)展多元參與，分配制度的設計需要根據(jù)項目性質(zhì)選擇政府與社會資本產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與補償機制，公益性較強的環(huán)保項目需要政府提供資金與政策支持，一般以政府財政資金作為投入主體，以激勵社會資本參與環(huán)境治理;經(jīng)營性環(huán)保項目，如具有收費機制的污水處理、垃圾處理項目可以社會資本作為投資主體;準經(jīng)營性環(huán)保項目采取政府和社會資本合作投資。建立政府、社會資本、居民的利益協(xié)同機制，主要體現(xiàn)在企業(yè)的經(jīng)濟效益、居民作為用戶的基本權(quán)益、政府代表社會公眾的公共利益，在環(huán)境治理與服務質(zhì)量、收費、財政補貼等方面應確保各方利益均衡。農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)保項目收費機制不健全，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)居民的支付能力有限，大部分生態(tài)環(huán)保項目難以通過收費回收投資，需要政府提供財政支持，采取建設補助或者運營補貼，補貼標準確定既要考慮投資回報，也要兼顧政府及公眾的支付能力。

五、長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理與綠色發(fā)展協(xié)同推進的政策體系

長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境建設與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要沿線省市政府部門協(xié)同對環(huán)保工程、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造及新興規(guī)劃進行統(tǒng)籌安排，分解環(huán)保建設任務和落實環(huán)境治理責任。由于長江流域生態(tài)環(huán)境治理涉及利益主體眾多，應建立省市之間、行業(yè)之間、政府與社會資本之間生態(tài)環(huán)境建設資金籌措機制，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境狀況健全長江流域水生態(tài)補償機制，構(gòu)建長江流域地區(qū)之間、上下游之間的水權(quán)與排污權(quán)交易機制，促進沿線社會經(jīng)濟、環(huán)境基礎設施建設、環(huán)保生態(tài)事業(yè)協(xié)同發(fā)展。

生態(tài)補償與綠色發(fā)展協(xié)同推進機制與政策體系：建立綠色農(nóng)業(yè)扶持政策。落實無公害農(nóng)產(chǎn)品獎勵政策，控制農(nóng)藥化肥用量，發(fā)展農(nóng)村特色服務產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè);完善低碳建設激勵與補貼政策。目前，在推進裝配式住宅過程中，各地政府出臺了裝配式住宅建設補貼或者面積獎勵等政策，由于財力有限難以彌補成本缺口，需要多管齊下，從生產(chǎn)端和消費端共同建立激勵機制;完善低碳供應鏈;區(qū)域之間環(huán)境治理協(xié)同控制。上下游城市之間建立環(huán)境治理協(xié)同機制與利益補償機制，重慶、武漢等上游城市因為水利建設減少土地資源、污染物回流，應通過水利建設基金進行生態(tài)環(huán)境補償。具體而言：

第一，建立長江流域省市環(huán)境治理與綠色發(fā)展協(xié)同管理組織，完善協(xié)同治理機制。明晰長江沿線省市政府與環(huán)保部門在環(huán)境保護中的職責，加強省市跨區(qū)域重大環(huán)?；A設施建設與環(huán)境治理合作，健全生態(tài)環(huán)保部門、基層環(huán)保管理部門、環(huán)保協(xié)會機構(gòu)，加強機構(gòu)建設。突出環(huán)境協(xié)會的作用，推行環(huán)保協(xié)會實行自我管理、自我監(jiān)督、自我落實的管理模式。完善沿線農(nóng)村污水處理設施、垃圾處理設施、環(huán)境設施，加強小河流及小型水利設施建設與維護，基層環(huán)保部門或者社會組織負責道路保潔、河道保潔、公廁保潔、垃圾中轉(zhuǎn)房保潔、家庭環(huán)境衛(wèi)生保潔等方面的服務與管理，完善社會組織參與農(nóng)村環(huán)境設施與治理機制，健全環(huán)境服務質(zhì)量評價機制，協(xié)調(diào)農(nóng)村環(huán)境服務政府-項目公司-消費者之間的利益。

第二，營造有利于綠色發(fā)展與環(huán)境改善的政策環(huán)境。通過環(huán)境治理公共信息平臺、產(chǎn)權(quán)制度與激勵政策激勵社會資本參與環(huán)保項目建設管理。搭建社會資本參與環(huán)保項目建設管理平臺，推行環(huán)保項目投資與建設管理招投標制度，建立環(huán)保項目特許經(jīng)營制度。探索城鄉(xiāng)環(huán)境治理的多元化、市場化機制，以水權(quán)交易與排污權(quán)交易制度為基礎，創(chuàng)新水利林湖建設與生態(tài)環(huán)境建設投融資政策與生態(tài)農(nóng)業(yè)激勵政策，研究農(nóng)村環(huán)境基礎設施、水環(huán)境及小型水利、林業(yè)建設與集體產(chǎn)權(quán)改革融合路徑，建立社會資本參與城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施建設、垃圾污水處理項目激勵政策與利益分配機制。出臺社會資本參與城鄉(xiāng)環(huán)保項目管理辦法，區(qū)分環(huán)保項目不同性質(zhì)推行政府購買服務、政府補貼及政府社會資本合作投資，規(guī)范貧困地區(qū)環(huán)保項目補貼標準。完善生態(tài)環(huán)保項目產(chǎn)權(quán)與決策制度、成本分擔與價格機制、收益分配等動力機制，分析動力機制對參與主體利益及決策行為的作用機理，以優(yōu)化分配機制。

第三，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境多元化供給的服務市場化定價機制，探討多元化投資下資源與環(huán)境基礎設施有償使用與收費制度。結(jié)合投資、成本、收益與居民支付能力等要素研究生態(tài)水價定價機制、污水與垃圾處理市場化服務價格機制，分析不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下環(huán)境設施建設與服務定價機制、補償政策及其效率。社會資本通過特許經(jīng)營建設環(huán)境基礎設施，由協(xié)會或者基層政府管理部門收取環(huán)境服務費用，社會資本獲得投資回報。關于生態(tài)環(huán)境服務價格形成機制。《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕28號）明確了六大領域重點改革方向，包括完善生態(tài)環(huán)境服務價格政策。由于我國生態(tài)環(huán)境基礎設施薄弱，居民的環(huán)境意識比較淡薄，推進環(huán)境服務收費需要在管理制度、建設技術、環(huán)境服務供給模式與商業(yè)運作模式多方面創(chuàng)新，需要政府資金注入與政策引導，需要社會資本的支持和深度參與。通過環(huán)境管理技術和管理制度創(chuàng)新，根據(jù)垃圾及污水排放量或者常住人口收取必要的垃圾處理費，引入私人資本參與生態(tài)環(huán)境治理。在生態(tài)環(huán)保領域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作，要建立各種環(huán)境服務定價和收費機制，根據(jù)垃圾處理、污水處理、道路保潔、河道保潔等各種環(huán)境服務的外部性特征差異，選擇不同的環(huán)保服務定價、收費機制與投資回報模式。

第四，構(gòu)建不同類型生態(tài)環(huán)保項目建設模式與治理機制。結(jié)合城鄉(xiāng)供水、林草湖田建設、垃圾污水處理與環(huán)境維護項目性質(zhì)與付費方式，應用項目區(qū)分理論分析生態(tài)環(huán)境設施在不同供給模式下的項目控制權(quán)、治理結(jié)構(gòu)與激勵機制，完善多元供給模式下農(nóng)村污水排放、環(huán)境監(jiān)督評價與績效付費機制，完善集體經(jīng)濟組織對環(huán)境設施建設的籌資決策機制、管護組織與責任制度，完善環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境服務付費管理，以及集體資產(chǎn)處置與收益分配制度。

第五，探索生態(tài)環(huán)境與綠色產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的多元化補償機制。長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境項目補償路徑包括通過項目建設對生態(tài)環(huán)境修復、生態(tài)環(huán)境改善;多元化經(jīng)濟補償方式包括政府主導的生態(tài)項目建設補償、社會資本與企業(yè)參與項目建設與服務的投資運行補償。研究生態(tài)環(huán)境服務與綠色產(chǎn)業(yè)多元供給模式下政府投資與運行補貼標準及效率，生態(tài)環(huán)境多元供給政府投資補貼標準需要結(jié)合項目建設成本、運行成本、運行收益及合作期限等因素共同確定，由咨詢單位測算補貼最高限額，然后通過招投標等市場競爭機制確定實際投資補貼。沒有投資補貼的項目，結(jié)合物價指數(shù)、運行收入、運行成本確定運行補貼標準;由于不同收費標準帶來的消費者剩余不同，不同的補貼標準對社會資本的激勵效果不同，為了提高多元供給生態(tài)項目政府補貼的效率，補貼應該結(jié)合項目服務質(zhì)量、公眾對服務的評價來確定。

六、小 結(jié)

本文在分析長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理與綠色發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，分析環(huán)境治理與綠色發(fā)展協(xié)同推進內(nèi)在動力與多元參與效應，探索長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理與綠色發(fā)展動力機制，構(gòu)建長江經(jīng)濟帶環(huán)境設施建設與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元供給政策引導機制與治理機制，為長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保項目投融資體制與環(huán)境治理機制創(chuàng)新提供理論依據(jù)和決策參考。

長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境多元協(xié)同治理理論層面需要進一步研究內(nèi)容，包括構(gòu)建長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境多元治理建設成本分擔機制，構(gòu)建政府-企業(yè)-社會資本-居民共同參與長江經(jīng)濟帶生態(tài)公共產(chǎn)品協(xié)同供給機制，研究綠色發(fā)展與環(huán)境治理績效評價機制，研究區(qū)域環(huán)保項目協(xié)同供給利益沖突與風險形成機理，研究生態(tài)環(huán)境社會風險傳導路徑與應對機制，分析參與主體的能力、政府監(jiān)督機制、公眾參與方式、績效評價、政府補貼政策、環(huán)保服務對象適應性。加強跨區(qū)域生態(tài)與綠色發(fā)展協(xié)同建設制度，保證生態(tài)產(chǎn)品與服務供給的公平性，明確長江沿線省市政府之間、政府與市場之間供給范圍，構(gòu)建多元供給模式下環(huán)保公共服務價格形成機制。優(yōu)化多元化投資環(huán)保項目與綠色產(chǎn)業(yè)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建協(xié)同供給動力機制、利益調(diào)節(jié)機制，按照組織目標協(xié)同目標，構(gòu)建生態(tài)環(huán)保產(chǎn)品與綠色產(chǎn)品供給網(wǎng)絡，完善長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保項目投資人利益共享與風險共擔機制。

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