烏日罕 吳全 布仁

[摘 要]隨著城市化進(jìn)程加速，如何使有限的城市土地資源發(fā)揮最大的效益及可持續(xù)利用，有效地提高城市的承載能力，推動城市可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前地方各級政府關(guān)注與探索的重要內(nèi)容之一。最近幾年，雖然我國土地資源管理工作獲得了一定的進(jìn)步與發(fā)展，但在管理的實際過程當(dāng)中，仍然有諸多問題存在。只有正確認(rèn)識與了解土地資源管理的重要價值，才能在一定程度上提高我國城市土地資源管理的質(zhì)量與水平。本文從我國目前城市土地資源規(guī)劃管理的現(xiàn)狀出發(fā)，重點探討其存在的問題，并提出有效的完善措施。

[關(guān)鍵詞]城市土地資源;規(guī)劃管理;城市土地現(xiàn)狀;改善措施

[中圖分類號]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷加快，城市化進(jìn)程也不斷推進(jìn)，隨之而來的是城市面積的逐日擴(kuò)張和城市人口數(shù)目的不斷增加，人多地少的格局使得城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對自然及生態(tài)環(huán)境的要求越來越多，其中最為突出的是土地資源問題。城市土地是人類活動最為集中的區(qū)域，離開土地，任何經(jīng)濟(jì)建設(shè)都是空中樓閣，故城市土地也是城市中最為稀缺的資源之一。近來，我國城市用地的擴(kuò)張速度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過單純的城市化速度，城市土地供不應(yīng)求的矛盾成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程中越來越難以回避的問題之一;與此同時，對已占有建設(shè)用地控制和管制的不足導(dǎo)致城市土地利用效率下、用地結(jié)構(gòu)失調(diào)，不合理及低效的利用是對土地資源極大的浪費。如何節(jié)約和保護(hù)土地資源、節(jié)約和集約利用城市土地資源成為如今社會城市問題研究的熱點之一。針對實際情況，文章以促進(jìn)土地資源集約私用與城市生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展為目標(biāo)，分析城市土地私用中存在的主要問題，提出對城市土地利用規(guī)劃的對策與建議。

1 我國城市土地資源管理的現(xiàn)狀

根據(jù)美國地理學(xué)家諾瑟姆城市化進(jìn)程的劃分方法，當(dāng)一個國家或地區(qū)的城市化水平超過30%后，其城市化進(jìn)程進(jìn)入加速發(fā)展的階段。2000年底我國城市化水平就超過30%，我國目前正處于城市化加速發(fā)展的階段，在人口和經(jīng)濟(jì)活動不斷向城市聚集，城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)張的同時，應(yīng)該看到我國目前城市土地資源管理體系尚不完善，各級政府經(jīng)常為短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)忽視從長遠(yuǎn)的角度來規(guī)劃和利用現(xiàn)有城市土地資源，從而造成城市內(nèi)部土地利用效率低下，用地結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理，致使城市土地資源極大浪費，不利于我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到土地既是一種不可再生的稀缺資源，又是城市經(jīng)濟(jì)和社會生活的基本條件。它關(guān)系到國計民生的全局和長遠(yuǎn)利益。隨著人口增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地稀缺性日益加劇，人地矛盾日益尖銳。現(xiàn)階段我國城市土地資源管理的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為：一方面社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源合理配置關(guān)系日益密切;另一方面又出現(xiàn)了土地資源配置市場機(jī)制失靈和政府宏觀機(jī)制失控現(xiàn)象同時發(fā)生的怪圈。目前我國城市土地資源的矛盾主要體現(xiàn)在以下方面。

1.1 城市定位不準(zhǔn)確，城市發(fā)展缺少科學(xué)規(guī)劃

隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，城市處在急劇的發(fā)展變化之中，由于體制的問題，短期內(nèi)土地資源配置還無法完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要。在原有的計劃經(jīng)濟(jì)體制條件下形成的一套適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的城市規(guī)劃方法及其內(nèi)容，與市場經(jīng)濟(jì)體制的自身內(nèi)在要求必然出現(xiàn)不一致、不配套的地方，使得城市規(guī)劃跟不上城市發(fā)展的需求，出現(xiàn)了城市重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，造成土地資源浪費。加之社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及人為的某些因素，城市規(guī)劃已經(jīng)成為城市土地資源合理利用的最大障礙。

1.2 城市用地緊張與土地浪費并存

在我國城市化發(fā)展快速推進(jìn)的過程中，有的城市政府加強(qiáng)了對土地開發(fā)利用的強(qiáng)度，城市土地資源被過度地利用，城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力遭到了破壞。盡管我國城市用地面積增長的速度比較快，但城市人均占地面積仍低于世界平均水平。人地矛盾十分突出。目前城市地皮緊張、住宅擁擠、道路堵塞、交通不便、教育文化體育等基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足市民實際需求。同時城市土地使用過程中的浪費現(xiàn)象十分突出，由于長期以來在計劃經(jīng)濟(jì)體制下土地資源無償劃撥或無償使用，造成了很多城市土地出現(xiàn)了多征少用、早征遲用，甚至征而不用的奇怪現(xiàn)象，一些城市不顧中央和上級政府的要求和國家有關(guān)政策法規(guī)的規(guī)定，擅自亂征亂批土地，很多城市盲目發(fā)展開發(fā)區(qū)，出現(xiàn)“開而不發(fā)，圍而不用”的現(xiàn)象，導(dǎo)致了大量土地資源浪費。據(jù)統(tǒng)計，目前我國建設(shè)用地當(dāng)中閑置土地、空閑土地、批而未供土地大約有400萬畝，各種廢棄地2億畝，未利用地39億畝。土地資源浪費現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

1.3 地方政府的目標(biāo)和城市長期發(fā)展的目標(biāo)不一致

在城市發(fā)展的過程中，地方政府往往充當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)“保護(hù)神”的角色，他們以地方經(jīng)濟(jì)的業(yè)績作為自己的政績，追求地方利益在任期內(nèi)的最大化。有些城市發(fā)展新的開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、大學(xué)園區(qū)、物流中心，甚至度假區(qū)，雖然“短視經(jīng)濟(jì)”在短期內(nèi)促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)在某一時期的快速發(fā)展，但卻造成了社會資源包括土地資源的巨大浪費，其付出的代價相當(dāng)昂貴。同時近年來隨著房地產(chǎn)市場的不斷擴(kuò)張，城市土地資源儲備出現(xiàn)了透支情況，土地資源浪費的情況更是觸目驚心。根據(jù)國家統(tǒng)計局2013年8月公布的7月份國房景氣指數(shù)顯示，截止到2013年7月末，全國商品房空置面積為1.29億平方米，同比增長6.1%。其中，空置商品住宅6538萬平方米，增長4.6%。城市地方政府往往為了眼前利益，而對整個城市的發(fā)展布局和土地綜合利用的考慮欠缺。這在一定程度上不但對房地產(chǎn)市場造成了“過熱現(xiàn)象”，也對土地資源的合理利用造成了很大的破壞。

1.4 城市土地市場不健全，規(guī)范管理缺乏依據(jù)

目前，我國城市的土地市場為三級市場結(jié)構(gòu)模式。土地的一級市場即由國家以土地所有者的身份，通過批租將土地的使用權(quán)投放市場運(yùn)行。國家可通過協(xié)議、招標(biāo)和拍賣等方式將土地的使用權(quán)在一定的年限內(nèi)讓予土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金，具有壟斷性質(zhì)。土地的二級市場即由獲得土地使用權(quán)的經(jīng)營者，直接將土地或通過建商品房間接地將土地投入市場流通，具有經(jīng)營性質(zhì)。土地的三級市場是由土地的使用者通過房產(chǎn)交易而使土地間接進(jìn)入市場流通，具有消費性質(zhì)。我國對于城市土地市場的基本政策是：壟斷和控制一級市場，規(guī)范和搞活二、三級市場。但目前城市土地一、二級市場卻并不協(xié)調(diào)，隱形交易大量存在。主要由于我國土地一級市場的發(fā)育遠(yuǎn)未成熟，出讓的土地數(shù)量較少，而相比之下，二級市場上交易卻相當(dāng)活躍，交易者眾多、交易頻率高、涉及金額大、競爭較為激烈。這種市場之間的不協(xié)調(diào)促使隱形交易大量存在，劃撥土地在利益驅(qū)動下違規(guī)進(jìn)入二級市場進(jìn)行“隱形交易”，造成國家土地收益的大量流失。同時，由于取得劃撥土地的成本很低，更增加了現(xiàn)實中竭力爭取劃撥土地使用權(quán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致土地隱形交易愈演愈烈，城市土地價格很難顯化，國有土地收益流失，土地資源得不到最佳利用。另外，在二、三級市場上，一些土地使用者在利益的驅(qū)使下，在向國家購買了一定年限的土地使用權(quán)后，將國家的土地投放到那些獲利較大、見效較快的領(lǐng)域中去，致使城市的綠地及城郊的大量農(nóng)業(yè)用地紛紛被大量高密度的鋼筋水泥的建筑物所充斥，從而進(jìn)一步導(dǎo)致了城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力遭到破壞。如果這種情況不能盡快得到改善和控制，將會極大地阻礙城市的可持續(xù)發(fā)展，嚴(yán)重影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，從而影響整個城市化發(fā)展的進(jìn)程。

2 我國城市土地資源管理存在的問題

2.1 各大部門之間缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)

只有加強(qiáng)政府各個單位與部門的合作與協(xié)調(diào)，才能有效地管理城市土地資源。通常土地資源管理涉及了執(zhí)法檢察部門和技術(shù)業(yè)務(wù)部門，具體來說包括公安司法部門、城市建設(shè)部門、稅務(wù)管理部門、房屋管理部門以及土地規(guī)劃部門等。但在實際土地資源管理中，這些土地資源管理部門及單位缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)，尚未構(gòu)建嚴(yán)格的管理制度，沒有在實際管理中發(fā)揮部門的管理合力，由此就嚴(yán)重降低了城市土地資源管理的有效性，進(jìn)而影響到土地資源管理的水平與質(zhì)量。

2.2 城市土地資源存在嚴(yán)重流失

通過調(diào)研可知，在建設(shè)城市的過程當(dāng)中，存在城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張的問題，由此導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費。其主要原因是因為我國在部署城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中，因為經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而不斷推進(jìn)我國城市化的發(fā)展建設(shè)，但在這種情況下，不僅會浪費大量的資源，同時會導(dǎo)致環(huán)境污染問題的產(chǎn)生。建設(shè)面積和居住面積建設(shè)比例的不協(xié)調(diào)以及國家通貨膨脹問題的產(chǎn)生，都對城市化開展產(chǎn)生了阻礙。除此之外，通過分析當(dāng)前城市社會發(fā)展?fàn)顩r來看，由于房地產(chǎn)開發(fā)商對于利益的需求，會盲目擴(kuò)建城市土地，造成土地資源的嚴(yán)重浪費。開發(fā)商不合理開發(fā)土地資源，也對社會農(nóng)耕產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成了嚴(yán)重的影響，進(jìn)而影響了我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.3 土地監(jiān)管與規(guī)劃工作不合理

由于政府未對土地資源監(jiān)管給予充分重視，同時相關(guān)管理人員也尚未樹立土地資源監(jiān)管意識，在實際土地資源管理中沒有考慮到城市的具體情況，由此就致使我國土地資源管理與規(guī)劃開發(fā)難以與時代發(fā)展需求相符合。我國城市土地資源管理者在進(jìn)行管理的過程中，沒有考慮到城市土地的情況和類型，就對土地資源進(jìn)行分配與開發(fā)規(guī)劃，由此造成我國城市土地資源利用十分不合理，難以優(yōu)化配置城市土地資源，浪費了大量的資金和資源。

2.4 缺乏完善的法律法規(guī)

當(dāng)前，在開展城市土地資源管理中，雖然相關(guān)的法律法規(guī)在不斷地健全與完善，但受到市場條件及利益的影響，導(dǎo)致我國城市土地資源管理相關(guān)的法律還不甚完善，加大了城市土地資源管理的難度。其具體體現(xiàn)在，相關(guān)的法律條文沒有進(jìn)行明確規(guī)定與定義，有歧義產(chǎn)生，由此就使土地資源管理的難度有所增加。除此之外，當(dāng)前，我國現(xiàn)行的土地資源管理法律法規(guī)也存在不合理的地方，不適應(yīng)城市土地利用現(xiàn)狀，相關(guān)條款不完全，由此在城市土地資源管理中，就會產(chǎn)生各種各樣的問題。

2.5 土地資源的供應(yīng)政策實施難度較大

在實際執(zhí)行土地資源供應(yīng)政策的過程中存在諸多阻礙因素，導(dǎo)致建設(shè)用地和耕地保護(hù)之間出現(xiàn)嚴(yán)重的問題。其具體體現(xiàn)在如下方面：首先，土地資源市場中土地資源存量過多，造成我國城市土地資源需求供應(yīng)關(guān)系不協(xié)調(diào)。如果建設(shè)用地占用了城市土地資源，在想將該土地恢復(fù)成農(nóng)田耕地就需要投人過多的物力與人力。其次，新開發(fā)的建設(shè)用地供給量過剩。當(dāng)前，隨著城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，建設(shè)用地規(guī)模也在不斷增加，導(dǎo)致大量的優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)土地資源被占用，部分土地資源由于難以成片進(jìn)行耕地而浪費，對于城市郊區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。最后，存在嚴(yán)重的違法占地問題，對農(nóng)民利益造成了嚴(yán)重的侵害。

3 優(yōu)化城市土地資源管理的具體措施

3.1 控制工業(yè)中的行業(yè)用地

城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地集約利用的重點控制對象是工業(yè)，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，從項目容積率、建筑密度、投資強(qiáng)度、草地率等方面對工業(yè)中各個行業(yè)用地進(jìn)行控制，根據(jù)自身情況給不同區(qū)域制定和自身情況相契合的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，并將各類園區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高。對于新建、改建項目及各類進(jìn)駐項目實行準(zhǔn)入制，無法達(dá)到指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的則不予準(zhǔn)入，長此以往，使得城市用地總體效益逐漸達(dá)到最佳狀態(tài)。

3.2 挖掘老城區(qū)存量土地潛力

老城區(qū)的舊城改造速度明顯慢于新城建設(shè)速度，大量舊城區(qū)的土地利用效率都很低，不利于城市內(nèi)部存量土地的盤活利用。有很多舊城區(qū)的地理位置較好，但由于改造需要付出的成本和精力過大，導(dǎo)致改造成本高于價值量的增加，政府在舊城改造方面應(yīng)該多出臺政策和方案，完善政府對城市土地市場的干預(yù)手段，確保改造資金到位，用有形的手去推動無形的手發(fā)揮作用。舊城改造一方面可以使舊城區(qū)適應(yīng)城市化的進(jìn)程，提升城市整體形象，提高居民生活滿意度;另一方面也能充分利用有限的城市土地資源創(chuàng)造出更多的價值，帶動整體城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)城市土地市場體系建設(shè)

健全土地市場體系可以有效地優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用集約度。對我國的經(jīng)營性用地，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》中的內(nèi)容，同時各市、縣國土資源管理部門、土地儲備機(jī)構(gòu)要積極參與制訂土地計劃，使當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌鱿蛑侠矶行虻姆较蚪ㄔO(shè)。同時也要發(fā)展市場的作用，通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)土地的合理分配與使用，按照市場經(jīng)濟(jì)原則合理使用土地。

3.4 加深城市土地規(guī)劃的科學(xué)性

土地利用總體規(guī)劃是對一定時期內(nèi)各類土地利用做出的綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，其視角是全局和長遠(yuǎn)的，所以總體規(guī)劃的科學(xué)性是實現(xiàn)土地集約利用的必要條件和前提?？茖W(xué)合理的規(guī)劃包括對城市性質(zhì)的定義、城市空間結(jié)構(gòu)的布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施提供的數(shù)量、交通體系的建設(shè)等方面，既要滿足城市當(dāng)前的發(fā)展需求，也要將長足發(fā)展考慮在內(nèi)，既為城市的發(fā)展留出合理空間，又要把握對城市土地資源的節(jié)約利用。

4 結(jié)論

土地既是國家的根本，也是民生的根本，特別是有限的城市土地資源更是社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)、社會財富的根源。各級地方政府要高度重視城市土地資源的合理規(guī)劃與科學(xué)管理，設(shè)立并貫徹執(zhí)行相關(guān)的法規(guī)，明確職責(zé)，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格遵循合理的審批程序，重視城市的整體規(guī)劃，才能切實有效地進(jìn)行城市土地資源的合理規(guī)劃和科學(xué)管理，優(yōu)化土地資源的配置，提高土地資源的利用率。

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