周佳玉

[摘 要]宅基地制度改革是我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)弊端、產(chǎn)權(quán)界定不清等因素作用下的必然結(jié)果，同時(shí)也是宅基地福利性與市場(chǎng)化矛盾激化的產(chǎn)物。在宅基地市場(chǎng)化的強(qiáng)烈需求下，我國(guó)對(duì)宅基地制度運(yùn)用試點(diǎn)進(jìn)行探索。然而，現(xiàn)行改革雖然運(yùn)用制度設(shè)計(jì)放寬了對(duì)宅基地及其使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，但是囿于基層組織職能復(fù)雜、流轉(zhuǎn)平臺(tái)不完善等因素，宅基地經(jīng)濟(jì)屬性不能充分發(fā)揮，現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)不僅與農(nóng)民的真實(shí)需求不相適應(yīng)，而且也不利于宅基地利用效率最大化。本文運(yùn)用法學(xué)與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，以農(nóng)民這一微觀主體的需求性與有限理性入手，對(duì)試點(diǎn)運(yùn)行的合理性、弊病以及完善路徑進(jìn)行分析，以探索農(nóng)村宅基地制度“從身份到契約”的有效改革路徑。

[關(guān)鍵詞]宅基地使用權(quán);有限理性;產(chǎn)權(quán)變遷

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。城市以前所未有的速度向前發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距正在逐漸拉大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)倒逼鄉(xiāng)村的變革。然而，這種外部因素所導(dǎo)致的劇烈變化給村莊帶來(lái)的往往并非前進(jìn)的動(dòng)力，而是加劇了鄉(xiāng)村的衰敗。從人口因素分析，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的代際變化體現(xiàn)為“農(nóng)一代”與“農(nóng)二代”“農(nóng)三代”之間的差異性，這種代際變化正在逐步削弱農(nóng)村宅基地的福利性功能?？梢?，城市的日益擴(kuò)張正在不斷吸干農(nóng)村的年輕血液，“空心化”“老齡化”成了農(nóng)村發(fā)展的最大阻礙。其中，宅基地的閑置與浪費(fèi)則是其衰敗的明顯體現(xiàn)。隨著農(nóng)村年輕人口的遷移，大量宅基地由于無(wú)人居住而閑置，一戶多宅、超占耕地的現(xiàn)象普遍存在。現(xiàn)行宅基地制度不僅限制其經(jīng)濟(jì)屬性，同時(shí)也不利用農(nóng)地效用的發(fā)揮。而宅基地的重整、利用及其財(cái)產(chǎn)屬性的發(fā)揮可以增加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入，從而增加農(nóng)村就業(yè)途徑，也可以刺激農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，而且更能吸引城市資金的投入等，因此宅基地的改革成為了中國(guó)農(nóng)村變革中的關(guān)鍵因素。

1 宅基地制度改革必要性分析：現(xiàn)行制度目標(biāo)與農(nóng)民需求不符

我國(guó)的宅基地制度是作為一種保障機(jī)制而存在的，其制度目標(biāo)在于保障農(nóng)民居住權(quán)。正是由于宅基地對(duì)于我國(guó)農(nóng)村結(jié)構(gòu)的福利色彩，國(guó)家對(duì)于宅基地的權(quán)能進(jìn)行限制。然而，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及城市化水平的提高，農(nóng)民更加注重生產(chǎn)生活水平的提高，而當(dāng)前制度無(wú)法滿足我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)民對(duì)于生活質(zhì)量的要求。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)貫徹國(guó)有土地有償取得制度使土地具有巨額經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)比農(nóng)村宅基地制度貫徹的無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用、禁止流轉(zhuǎn)制度，導(dǎo)致土地?zé)o法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益現(xiàn)象的發(fā)生對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖擊。因此，農(nóng)村人口代際變化的出現(xiàn)極大地弱化了農(nóng)村宅基地的福利性，加之土地市場(chǎng)的強(qiáng)烈需求，農(nóng)村宅基地使用權(quán)產(chǎn)生了遠(yuǎn)超其生活保障功能的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，農(nóng)民對(duì)于宅基地的需求性逐漸向經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)變。從邏輯上看，由于宅基地的福利性具有身份屬性，宅基地的福利性與可流通性是不可相容的，可知矛盾的關(guān)鍵在于宅基地的身份性。因此，化解這一矛盾的一條路徑就是要使其去身份性，使得宅基地使用權(quán)完全物權(quán)化，這樣宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在法理上才是合理的。然而，這一路徑在如今看來(lái)不具有可操作性。雖然宅基地的市場(chǎng)化需求是現(xiàn)有宅基地制度變革的契機(jī)，但是宅基地天然的福利性始終使得這兩者相互抗衡。限于歷史與國(guó)情，完全放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種過(guò)于冒險(xiǎn)的行為，宅基地福利性與市場(chǎng)化的矛盾在限制宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的同時(shí)也制約著農(nóng)民權(quán)益的保障。因此，是否“開禁”宅基地使用權(quán)切勿冒險(xiǎn)，仍然需要以試點(diǎn)的方式逐步進(jìn)行探索。

2 宅基地“三權(quán)分置”改革基準(zhǔn)及試點(diǎn)地區(qū)運(yùn)行模式

宅基地制度改革基準(zhǔn)在于，應(yīng)針對(duì)農(nóng)戶的差異化需求來(lái)構(gòu)建改革模型。且對(duì)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行分析需要從農(nóng)戶這一微觀主體入手。通過(guò)調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，不同類型的農(nóng)戶對(duì)于宅基地的需求呈現(xiàn)出顯著的差異化。根據(jù)農(nóng)戶居住類型可以劃分為三種類型。第一類是居住在山區(qū)、林區(qū)等條件較差地區(qū)農(nóng)戶。這一類型的農(nóng)戶多居住條件較差且以務(wù)農(nóng)收入為主，對(duì)于宅基地的需求性主要體現(xiàn)在改善居住環(huán)境，其次為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)換;第二類農(nóng)戶則相對(duì)零散地聚居在村中，對(duì)于改革的需求性體現(xiàn)為完善基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)屬性發(fā)揮并重;第三類農(nóng)戶通常已經(jīng)在城鎮(zhèn)購(gòu)房或租賃房產(chǎn)，宅基地通常屬于閑置狀態(tài)，改革需求主要為財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)對(duì)不同居住條件農(nóng)戶的類型化分析可以得知，農(nóng)戶對(duì)于宅基地改革的需求主要表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)屬性發(fā)揮、居住環(huán)境改善、配套設(shè)施完善等幾個(gè)方面。

瀘縣在成為改革試點(diǎn)縣后對(duì)全縣范圍內(nèi)的宅基地現(xiàn)狀進(jìn)行了摸底，發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：第一，宅基地?zé)o償取得使耕地被占用;第二，宅基地有償取得和有償退出機(jī)制的缺失使宅基地大量閑置;第三，“一戶多宅”的現(xiàn)象普遍;第四，宅基地?zé)o償無(wú)限期使用?；诖?，瀘縣政府初步建立了改革方向，包括制定宅基地有償取得制度、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地有償退出渠道、創(chuàng)新宅基地管理方式等。此外，改革中嘗試拓寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)渠道，宅基地使用權(quán)可以用來(lái)進(jìn)行出租、入股聯(lián)營(yíng)、互換、有條件轉(zhuǎn)讓或者托管、抵押等土地融資方式，而結(jié)余指標(biāo)可以在縣區(qū)域、省區(qū)域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，以提高土地利用效率;此外，在整體規(guī)劃展開的同時(shí)，瀘縣從不同類型農(nóng)戶各自的需求性入手，提出了一系列應(yīng)對(duì)宅基地退出的有針對(duì)性的模式供給。首先，面對(duì)居住在山中、林中的條件較差的農(nóng)戶，將生態(tài)搬遷、易地扶貧以及宅基地退出模式有效結(jié)合起來(lái)，放寬要求或無(wú)償幫助貧困農(nóng)戶搬入集中居住區(qū)，改善居住環(huán)境;其次，對(duì)于在村中分散居住的農(nóng)戶采取有償退出并統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的模式，鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地并選擇在中心村集中建房，可利用指標(biāo)流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)換進(jìn)行盈利或開展持續(xù)經(jīng)營(yíng)模式;此外，針對(duì)已經(jīng)或者即將定居城鎮(zhèn)的農(nóng)戶，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的行使鼓勵(lì)其完全退出對(duì)宅基地資格權(quán)的享有，并結(jié)合進(jìn)城購(gòu)房補(bǔ)助、社保補(bǔ)助、就業(yè)培訓(xùn)等多元化補(bǔ)償安置措施來(lái)滿足其經(jīng)濟(jì)需求以及生活保障。瀘縣作為宅基地制度改革試點(diǎn)，其點(diǎn)面結(jié)合、分層規(guī)劃的制度設(shè)計(jì)模式具有實(shí)踐意義。

3 宅基地制度改革中的不足及原因分析

3.1 宅基地經(jīng)濟(jì)屬性的實(shí)現(xiàn)效益低下

宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的發(fā)揮是農(nóng)民對(duì)于宅基地的重要需求，在實(shí)踐做法中，通過(guò)提供宅基地退出補(bǔ)貼、放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用途等方式來(lái)激發(fā)經(jīng)濟(jì)屬性的發(fā)揮。然而，由于宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，農(nóng)民把宅基地退出補(bǔ)貼用來(lái)購(gòu)買集中居住區(qū)后往往不會(huì)有過(guò)多盈余，甚至?xí)a(chǎn)生虧損，這對(duì)于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益收效甚微。此外，宅基地流轉(zhuǎn)需求不足。宅基地通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)范圍及主體局限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，但是本集體內(nèi)的成員可以根據(jù)制度規(guī)定免費(fèi)申請(qǐng)宅基地的使用權(quán)，所以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)抑制了流轉(zhuǎn)交易需求。故雖然制度設(shè)計(jì)看似給宅基地制度“松綁”，但實(shí)際取得的經(jīng)濟(jì)效益卻仍需要進(jìn)一步探索。

3.2 宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制不完善

改革能否真正保護(hù)農(nóng)民自身利益很大程度上取決于農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、收益權(quán)能否得以實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，由于主要決策主體為村委會(huì)成員，宅基地改革中存在信息不對(duì)稱情況，使得村民的知情權(quán)難以得到保障。當(dāng)部分權(quán)益分配信息不透明，土地收益分配則容易出現(xiàn)偏差。使得實(shí)踐中集體土地獲利主要流向參與決策的利益相關(guān)者，普通村民通過(guò)參與土地改革獲取的合理經(jīng)濟(jì)收益被不當(dāng)截取，造成了權(quán)益分配上的不公與低效。長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)中的公共意志的表達(dá)遇到了不少障礙，出現(xiàn)了干部個(gè)人決策現(xiàn)象，一定程度上阻卻了農(nóng)民集體意志和公共意志的表達(dá)。村民委員會(huì)的集體意志到底能夠發(fā)揮到什么程度仍值得探討，其中牽扯的厚重的集體利益也有待考量。

3.3 影響宅基地改革有效性原因在于制度性因素

導(dǎo)致土地利益分配不均的根本原因在于現(xiàn)行制度無(wú)法達(dá)到對(duì)權(quán)力的制約，故宅基地制度改革的根本措施在于變革農(nóng)村基層管理體制。其中涉及宏觀的制度本身以及微觀的個(gè)體本身。從宏觀角度表現(xiàn)為：村民自治體制與宅基地制度。村委會(huì)作為我國(guó)農(nóng)村的基層組織，集鄉(xiāng)村治理權(quán)力與集體資產(chǎn)管理權(quán)限于一體，是典型的我國(guó)“政社分離”的“改革爛尾樓”。這種經(jīng)濟(jì)控制權(quán)與行政權(quán)力的重合在進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代以后更加彰顯其弊端，鄉(xiāng)村政治腐敗現(xiàn)象難以抑制。而如今宅基地制度改革的展開使得土地運(yùn)營(yíng)以及收益權(quán)利集中到村委會(huì)手中，使得農(nóng)民宅基地的部分收益權(quán)利不平等的被少數(shù)群體占有，影響土地指標(biāo)流通的公平性與效率實(shí)現(xiàn);根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，不同形式的制度安排是由人們對(duì)更為有效的制度的需求所引致的。故從微觀角度分析具有意義。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，資源若想實(shí)現(xiàn)效用最大化，須得由擁有無(wú)窮理性的經(jīng)濟(jì)人來(lái)進(jìn)行理性選擇。然而，人并非是符合效用函數(shù)的“無(wú)窮理性”，而是“有限理性”。比起實(shí)現(xiàn)集體宅基地產(chǎn)權(quán)效用最大化，村委會(huì)成員們往往會(huì)根據(jù)自己有限的認(rèn)知與思維做出自己滿意的選擇。此外，由于人的自利性在運(yùn)用資源時(shí)，他們會(huì)設(shè)法追求自己的福祉。成員個(gè)體的理性選擇所求得的利益往往是符合自利的，并不一定符合集體組織成員的利益。此時(shí)，村委會(huì)成員的自利性加上監(jiān)督、反饋機(jī)制的缺失使得個(gè)體理性行為的最大化損害集體土地利用效益。

4 宅基地制度改革制度性完善建議

影響我國(guó)的宅基地制度改革陷入困境的根本是制度性因素，若想進(jìn)行改革，最重要的前提便是觀念的轉(zhuǎn)變。首先，需要我們擺脫“父愛(ài)主義”，正視農(nóng)民的生存理性。用諾思教授的話說(shuō)， 人們之所以有不同的選擇 ，是因?yàn)橛胁煌闹贫瓤蚣?，“制度框架約束著人們的選擇集”。可見農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)行為實(shí)際上是一種行為選擇 ，它既是對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然資源環(huán)境相適應(yīng)的結(jié)果 ，也是根據(jù)環(huán)境調(diào)整自己行為方式的表現(xiàn)。也就是說(shuō)，承認(rèn)農(nóng)民作為個(gè)體的理性選擇，將如何利用宅基地的選擇權(quán)與決定權(quán)歸還給農(nóng)民，讓其決定是否對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其次，是要對(duì)基層政治體制進(jìn)行改革。剝離行政村作為集體土地所有者管理人的職責(zé)，將其精簡(jiǎn)為一個(gè)具有政治屬性的公共服務(wù)組織。至于集體資本則轉(zhuǎn)化為股份制的形式在村民中按份配股，即實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織自由人的自由經(jīng)濟(jì)聯(lián)合屬性，而并不是產(chǎn)權(quán)模糊、被強(qiáng)制捆綁的“一袋馬鈴薯”。

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