林超　呂萍　顧岳汶

摘要：文昌市作為全國33個“三塊地”改革試點之一，具有鮮明的地域特色和發(fā)展特點。通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地和土地征收制度改革，推動共享農(nóng)莊、特色小鎮(zhèn)等特色鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與此同時，試點中也存在著諸多問題，需要從旅游用地供地方式、集體組織資產(chǎn)經(jīng)營能力和地方政府土地改革動力等方面深化改革。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游;集體建設(shè)用地;農(nóng)村宅基地;共享農(nóng)莊

中圖分類號：F293.35 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）03-0044-47 收稿日期：2019-02-14

文昌市地處海南島東北部，位于“海澄文”城市發(fā)展圈，是瓊北地區(qū)的重要節(jié)點城市，也是我國第四座航天發(fā)射基地和沙市物資保障中心，作為海南省唯一的塊地”改革試點，是海島經(jīng)濟和特色旅游發(fā)展區(qū)域農(nóng)村土地改革試點代表。自2015年以來，文昌市運用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度和土地征收制度改革紅利，先行先試，建設(shè)共享農(nóng)莊和特色小鎮(zhèn)，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游方面積累了許多經(jīng)驗值得總結(jié)，為建設(shè)海南國際旅游島、自貿(mào)港（區(qū)）背景下農(nóng)村土地制度改革提供參考和借鑒。

1? 試點改革外部環(huán)境

1.1? 房地產(chǎn)業(yè)是當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展支柱，“上地財政”依賴度高

海南整體處于熱帶亞熱帶地區(qū)，具有非常多的海洋和熱帶雨林等特色旅游資源，因此，文昌市相較全國其他32個改革試點縣（區(qū)），地方經(jīng)濟發(fā)展和財政收入都更加依賴旅游及房地產(chǎn)開發(fā)，這同樣也是海南省整體發(fā)展現(xiàn)狀。2017年文昌地方一般預(yù)算收入13.7億元左右，房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收和土地出讓金占到50%以上。造成這一局面的原因，一方面是國家對于海南生態(tài)保護區(qū)域定位，限制工業(yè)發(fā)展，加之海島自身原料和市場兩頭在外，交通物流距離遠，成本高，所以一直沒有形成支柱性產(chǎn)業(yè);另一方面，從上世紀90年代以來，海南省房地產(chǎn)就一直受到全國其他省市地區(qū)居民投資買房的青睞。自2010年發(fā)布海南國際旅游島建設(shè)政策以來，又掀起一波房地產(chǎn)開發(fā)熱潮，造成地方政府對于房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)“掙快錢”的路徑依賴，這也是文昌政府對于推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市積極性不高的原因。

1.2? 村莊規(guī)劃編制滯后，集體建設(shè)用地存量潛力無法釋放

文昌市集體建設(shè)用地潛力大，一方面，文昌市農(nóng)村居民宅基地用地粗放，海南作為熱帶亞熱帶地區(qū)，森林植被茂密，當?shù)剞r(nóng)民習(xí)慣在房前屋后閑置土地上種植椰子樹、檳榔樹，也都被視作建設(shè)用地，因此，文昌市在“二調(diào)”過程中，將農(nóng)村房屋之間的坡地、空地等全部認定為村莊用地，2014年底文昌市村莊用地面積達到38.3萬畝，其中農(nóng)村宅基地約19萬余畝，11.12萬余畝集體建設(shè)用地，存量潛力巨大，但由于村莊規(guī)劃編制未做到全域覆蓋，所以現(xiàn)階段具備入市條件地塊不多。另一方面，海南土地確權(quán)歷史現(xiàn)狀，95%確權(quán)給村民小組，3%為村委會，2%為鎮(zhèn)政府，所以村民小組為集體土地產(chǎn)權(quán)主體，且只有較為平坦的耕地參與承包分地，而林地、園地等地類不進行承包，都確權(quán)給村集體，按照村民使用需求和歷史既定使用習(xí)慣，村民只有使用權(quán)，不發(fā)證。因此，村集體掌握有大量村莊用地，方便推動集體建設(shè)用地入市工作。

1.3? 閩南傳統(tǒng)文化保留多，農(nóng)村鄉(xiāng)土文化氛圍重

文昌市雖然地處海南，但歷史上是福建閩南移民聚居區(qū)，所以保留有濃郁的閩南文化。其一，閩南人大膽敢闖精神，海外移民早，數(shù)量多，成為著名僑鄉(xiāng)，海外僑民120余萬人，遠大于60萬本地居民數(shù)量，由于大量僑民落葉歸根、年老回鄉(xiāng)定居或親戚繼承等原因，對農(nóng)村老宅有很強的感情寄托，對農(nóng)村宅基地分配具有剛性需求。其二，文昌市閩南文化對于祖宗崇拜的傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)土情結(jié)較重，對宗室祠堂、祖宗地、老宅等的保留、保護持較為保守的態(tài)度。在調(diào)研中，許多破舊房屋內(nèi)擺放有祖宗牌位，農(nóng)村居民不情愿放棄閑置老宅在譚牛鎮(zhèn)大廟村，有一戶農(nóng)村居民房屋已有90余年歷史，特色鮮明，保護完好，民宿開發(fā)企業(yè)多次商談未果，老人依然堅持百年以后，老屋祭奠的風(fēng)俗習(xí)慣。

2? 試點做法與效果

2.1? 集體經(jīng)背性建設(shè)用地入市，方便鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施用地供應(yīng)

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游需要餐飲、住宿、商場等商業(yè)配套設(shè)施用地，但是文昌市倚重房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)用地指標多向國有建設(shè)用地市場傾斜，對發(fā)展鄉(xiāng)村旅游形成制約。而且鄉(xiāng)村旅游多位于規(guī)劃區(qū)外，用地需求零散，選址不符合規(guī)劃等特點更是不滿足國有統(tǒng)一供地模式，所以，依賴國有土地市場供應(yīng)無法滿足鄉(xiāng)村旅游設(shè)施用地需求。文昌市充分利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地整治，靈活就地與調(diào)整入市，將村莊零星閑散宅基地復(fù)墾，異地調(diào)整入市，解決了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展配套設(shè)施用地問題。以好圣村航天特色小鎮(zhèn)為例，該項目采用零星分散調(diào)整入市和就地入市，用地性質(zhì)為批發(fā)零售用地和住宿餐飲用地14.029畝，使用期限40年，用作海天一舍區(qū)塊鏈餐廳、航天商業(yè)街、航天創(chuàng)客民宿建設(shè)。譚牛鎮(zhèn)吾鄉(xiāng)共享農(nóng)莊項目，由海南吾鄉(xiāng)田園旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司以就地入市方式競得8.792畝建設(shè)用地，掛牌價格43萬元/畝，商業(yè)用地40年，用于建設(shè)民俗酒店項目，并計劃于村內(nèi)現(xiàn)有的農(nóng)家樂和民宿改造建設(shè)聯(lián)系起來，打造海南吾鄉(xiāng)大廟村共享農(nóng)莊。

2.2? 盤活閑置農(nóng)村宅基地，打造共享農(nóng)莊

文昌市乃至海南全省，作為全國著名旅游區(qū)，其清潔的空氣、濕潤的氣候、蜿蜒的海岸線和新鮮的熱帶水果都成為大城市人群躲避霧霾、過冬養(yǎng)老、放松休閑的理想去處，特別是具有當?shù)亟ㄖ幕厣拿袼蘼糜沃饾u成為新的旅游熱點。文昌市農(nóng)村保留有許多有特色的瓊北民居，其中許多閑置多年，房主進城或去外地居住。文昌市實施農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，放活宅基地使用權(quán)，盤活農(nóng)村閑置住房資源，推動農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押，助力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟。以譚牛鎮(zhèn)大廟村為例，村莊位于海文高速路譚牛鎮(zhèn)人口處，距?？?0公里，交通便利，現(xiàn)有建筑21組，共53棟，其中建筑質(zhì)量較好16間，建筑質(zhì)量一般17間，建筑質(zhì)量較差15間，廢棄破損建筑5間。海南途居有限公司以平均3.5萬/年租金租賃其中一處閑置住房，房齡80余年，租期15年，投資改造建設(shè)瓊北特色民居“鹿飲溪”，特別保留原有房屋主要建筑結(jié)構(gòu)，聘請知名設(shè)計師進行主題設(shè)計，并利用互聯(lián)網(wǎng)+，以自媒體營銷為銷售渠道，目標北上廣白領(lǐng)人群，打造集餐飲、交通、觀光、休閑為一體的共享農(nóng)莊，取得了巨大成功。院子整體租金8000元/晚，春節(jié)前后已經(jīng)全部預(yù)訂，公司對此項目經(jīng)營樂觀，目前正在實施其余3處的改造設(shè)計工作，希望能夠在海南復(fù)制該模式。

2.3? 以安置留用地為主，多種節(jié)段結(jié)合，調(diào)節(jié)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與土地征收收益分配

在海南省嚴格的房地產(chǎn)調(diào)控政策下，文昌市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市嚴禁用于房地產(chǎn)開發(fā)，入市16宗土地，用途全部為商服、旅游用地。對于商服用地，特別是縣鎮(zhèn)城區(qū)周邊，入市地價較高，農(nóng)民獲得收益高，增加了政府土地征收準度，如何平衡入市與土地征收收益分配成為改革難點。文昌市利用海南省土地征收留用地安置手段，結(jié)合其他政策工具，實現(xiàn)了文昌入市與土地征收收益之間的平衡，其一，利用入市調(diào)節(jié)金比例，文昌市對于國有留用地入市需要補交40%地價，而入市只需要繳納20%地價款，兩者之間差價形成不公平，2019年將對入市調(diào)節(jié)金比例進行調(diào)整。其二，留用地安置。對于區(qū)位好的商業(yè)用地，村民入市收益分配比土地征收補償髙，但土地征收會冇10%安置留用地，村集體可以優(yōu)先選擇位置，決定是國有劃撥留用地或是集體留用地。如果將留用地市場價值計算在內(nèi)，那么土地征收補償與入市收益差距就不大。其三，土地用途規(guī)劃。對于入市土地商服用途價格最高，集體入市土地要想獲得較高收益必須依賴用途規(guī)劃，所以在用途規(guī)劃上可以在國有征收土地和入市集體土地之間進行平衡。其四，政府與村集體協(xié)商。對于區(qū)位好，價值高的地塊，如果允許村集體建設(shè)用地入市，則村集體必須允許村內(nèi)另一塊土地被政府征收。兩者進行充分協(xié)商、溝通，以取得雙方較為滿意的方案。

3? 思考與建議

3.1? 點狀供地，靈活鄉(xiāng)村旅游用地供地方式

海南省要建設(shè)國際旅游島，發(fā)展共享農(nóng)莊、特色小鎮(zhèn)等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)離不開土地供應(yīng)保障。首先，特色鄉(xiāng)村旅游發(fā)展不再是過去的規(guī)?；?、同質(zhì)化、商業(yè)化的建設(shè)開發(fā)模式，而是要追求有特色、有品味、有參與體驗感、慢生活式的旅游產(chǎn)品，這些產(chǎn)品需求反映在旅游項目配套設(shè)施用地要求上，就是不再追求規(guī)?；善_發(fā)，比如采摘基地的設(shè)施用地、浪漫休閑的特色民宿、小規(guī)模垃圾回收和污水處理設(shè)施、手工DIY制作坊等。因此，要編制鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)劃，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，靈活點狀供地。其次，盤活閑置農(nóng)房資源，增加鄉(xiāng)村旅游發(fā)展空間。對于地理環(huán)境優(yōu)越，交通便利的鄉(xiāng)村，保護特色農(nóng)村民居，以租賃方式實施供地，由村集體或外部企業(yè)對其內(nèi)部進行現(xiàn)代化改造，深挖文化主題，形成“一院一品”的特色民宿。最后，對于區(qū)位條件差、完全破敗的宅基地，應(yīng)當開展農(nóng)村宅基地有償退出和整治，實施集體建設(shè)用地異地調(diào)整入市，集中指標到旅游資源豐富區(qū)域建設(shè)商業(yè)服務(wù)配套設(shè)施，復(fù)墾后耕地可以作為特色農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖，提供采摘體驗或有機農(nóng)產(chǎn)品。

3.2? 培育壯大集體組織經(jīng)營管理能力

文昌市改革試點中，無論是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還是土地征收留用地經(jīng)營都考驗著集體組織的資產(chǎn)運營與管理能力，但在調(diào)研中，許多村集體負責人表示缺乏經(jīng)營能力，都傾向于貨幣交易，將土地增值收益一次性分配給村民，這種做法沒有能夠發(fā)揮出盤活土地資產(chǎn)，壯大集體經(jīng)濟實力的作用。在下一步建設(shè)海南自貿(mào)區(qū)（港）和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，需要培育集體組織的資產(chǎn)經(jīng)營與管理能力。首先，村集體持有大量土地資源，可以有效地提高集約節(jié)約土地，降低企業(yè)招商過程中“一家一戶”的談判成本，應(yīng)當發(fā)揮出集體組織的土地資產(chǎn)多、組織成本低的優(yōu)勢，壯大村集體經(jīng)濟。其次，在推進改革試點中，政府應(yīng)當多以底商物業(yè)、入股經(jīng)營、留地安置等方式增加村集體參與資產(chǎn)運營與管理的機會，磨練、培育村集體組織參與企業(yè)和市場經(jīng)濟的意識和能力。最后，利用文昌市海外華僑多的優(yōu)勢，鼓勵海外致富僑民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮新時代新鄉(xiāng)賢的帶頭作用，引項目，拉投資，促管理，拓寬村集體資產(chǎn)管理者視野，拉動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。

3.3? 平衡房地產(chǎn)開發(fā)與旅游發(fā)展，增加地方政府土地改革動力

截至2018年底，文昌市共入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地16宗，面積144.66畝，成交價9050萬，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金1810元。與德清、長垣、北流等改革試點相比，入市規(guī)模小，收益低，造成這種現(xiàn)狀的部分原因是村莊規(guī)劃編制還未全覆蓋，所以許多地塊還不具備入市調(diào)節(jié)。但更重要的原因在于文昌市過度依賴房地產(chǎn)開發(fā)，缺乏強勁的產(chǎn)業(yè)用地需求，政府和企業(yè)都還是依賴房地產(chǎn)業(yè)，缺乏入市動力。在調(diào)研中，許多集體商服用地受讓企業(yè)沒有明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，試圖迂回變相房地產(chǎn)開發(fā)，鉆政策的空子。所以，在新時代海南省建設(shè)國際旅游島，全島建設(shè)自貿(mào)港（區(qū)）背景下，房地產(chǎn)市場調(diào)控空前嚴厲，地方政府應(yīng)當借此機遇探索發(fā)展轉(zhuǎn)型，平衡房地產(chǎn)開發(fā)與旅游發(fā)展。首先，適時推廣文昌市“三塊地”改革經(jīng)驗，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，盤活農(nóng)村閑置宅基地及住房，發(fā)展共享農(nóng)莊等特色旅游，增加旅游產(chǎn)業(yè)鏈的長度和深度，使鄉(xiāng)村旅游成為海南發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)。其次，擴大?？诩w建設(shè)用地建設(shè)租賃房試點向全島推廣，釋放本輪房地產(chǎn)“限購”造成的庫存壓力，將商品房轉(zhuǎn)為人才引進房、旅游度假房等租賃住房，探索旅游租賃地產(chǎn)，這樣既可以為集體建設(shè)用地入市提供新空間，還可以實現(xiàn)房地產(chǎn)市場向租賃住房市場轉(zhuǎn)型。