楊猛

內容提要宣統(tǒng)年間責任內閣議題始終與軍機大臣卸責積習相關聯(lián)。日俄協(xié)約簽訂后，朝野對軍機大臣尸位誤國更加不滿，呼吁從速設立責任內閣?；适矣H貴中的少壯派意識到設立責任內閣的緊迫性，推動促成內閣改制的提速。在組閣過程中，載灃主用新制，突出內閣責任，奕劻主用舊制，重權輕責，致使新閣制延宕不定。對于內閣總理一職，奕劻、載澤顧及擔負責任或對個人政治利益不利，接連推辭不就。載灃為如期頒行新內閣最終選定奕劻為總理暫作過渡，并認可了奕劻為推卸責任而炮制的暫行章程。皇室親貴本已意識到統(tǒng)治危機，卻在組閣關鍵時刻紛紛卸責，致使內閣改制草草收場，最終將清廷推向高危。

關鍵詞皇族內閣親貴宣統(tǒng)朝清末立憲

〔中圖分類號〕K252〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2019）08-0103-11

設立責任內閣是清末立憲的重要內容。丙午官制改革期間，責任內閣制一度被慈禧太后否決;宣統(tǒng)改元后，攝政王載灃在內外促動下重新將其提上日程。宣統(tǒng)二年十月初三日，清廷發(fā)布“預即組織內閣”上諭，中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，廣西師范大學出版社，1996年，第376～377頁。正式啟動組閣程序，至次年四月初十日頒布新內閣官制，皇族內閣登場，清廷的組閣過程歷時半年，主要包括厘定閣制與選任首腦兩方面。責任內閣制自清廷立憲伊始便開始醞釀，丙午官制改革中被慈禧太后否決后，清廷內部關于設立責任內閣的動議仍一直存在，但正式啟動組閣程序則是在宣統(tǒng)二年十月初三日上諭后。時論總結清廷組閣歷程有謂：“責任內閣為立憲政體必不可少之機關，吾國預備立憲已涉數(shù)年，宣統(tǒng)二年十月始有組織內閣之諭;十一月又諭將內閣官制詳慎纂擬;至十二月憲政館奏準修正籌備清單，遂定宣統(tǒng)三年頒布內閣官制……至四月初十日而內閣官制果宣布，并任命國務大臣亦同時發(fā)表?！币姟墩撔聝乳w官制》，《法政雜志》1911年第4期。故此，本文中組閣過程的研究時段定在宣統(tǒng)二年十月上諭后，在此之前清廷內部對責任內閣制的討論不在本文重點考察范圍內。國會、憲法與責任內閣是清廷立憲極具象征意義的三大關鍵環(huán)節(jié)，在國會期限未能滿足輿論期待，憲法又須“欽定”的情況下，在皇族內閣出臺之前，清廷已下令將國會縮短至宣統(tǒng)五年召集，拒絕了立憲派宣統(tǒng)三年即開國會的請求，并任命載澤、溥倫兩親貴為纂擬憲法大臣，剝奪了憲政編查館的修憲權。責任內閣便成為各界對立憲的唯一指望;皇族內閣的登場使這一指望最終破滅，人心急劇離散，對武昌起義爆發(fā)后清王朝迅速垮臺有重要影響。

過往關于皇族內閣的研究主要集中在考辨閣員身份上，得出清廷假立憲、重滿抑漢、親貴專權等結論。此類代表性的研究有：劉廣志：《“皇族內閣”考辨》，《開封教育學院學報》1983年第2期;杜家驥：《清末“皇族內閣”小議》，《歷史教學》1989年第6期;董叢林：《“皇族內閣”人員成分問題辨析》，《歷史教學》2006?年第9期。近年來學界注意到清廷內部各派圍繞責任內閣展開的權力紛爭，一般認為新閣制方案的出臺與總協(xié)理大臣的選定是清廷內部各派勢力，尤其是皇室親貴之間爭權奪利的結果。相關研究如，李細珠《論清末預備立憲時期的責任內閣制——側重清廷高層政治權力運作的探討》（《明清論叢》第8輯，紫禁城出版社，2008年，第1～59頁）考察了皇族內閣出臺的前因后果，注意到以載灃為首的少壯親貴與奕劻派圍繞責任內閣進行的明爭暗斗，認為奕劻派在斗爭中占據(jù)優(yōu)勢。彭劍《“皇族內閣”與皇室內爭》（《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2011年第2期）認為皇室內部政爭對內閣制度文本及辛亥年閣制運行產(chǎn)生重要影響。李鳳鳳《清末“暫行閣制”的制定與權力紛爭》（《近代史學刊》第13輯，社會科學文獻出版社，2015年）一文考察了暫行閣制的出臺過程，認為由于清廷內部存在的新舊之爭與派系之爭，內閣官制被派勢力向著有利于自己的方面修改，而非立憲國標準，以致出現(xiàn)“非驢非馬”的暫行閣制。熊元彬《論清末內閣協(xié)理大臣的增設及朝野之反應》（《史學集刊》2019年第1期）一文指出，增設內閣協(xié)理大臣與朝野各方矛盾有密切關系，存在圍繞內閣協(xié)理的名額之爭。責任內閣不僅意味著“掌權”，還強調“擔責”。清末內政外交極為棘手，而行政中樞——軍機處責任不明，軍機大臣推諉卸責的積習不斷遭到詬病，在這種情況下，新內閣能否擔負行政責任便成為時人關注的焦點。惜過往研究多關注內閣“掌權”的一方面，對“擔責”面相的探討尚付闕如。

宣統(tǒng)年間親貴用事，掌握權柄的皇室親貴參與籌劃閣制并且多出任內閣要職，他們在關鍵時刻的進退抉擇對皇族內閣的出臺有直接影響。本文試就其在組閣期間圍繞內閣責任問題所進行的政治實踐本文所謂“實踐”是指布爾迪厄所謂的“實際活動”（pratique），即有目的的活動，包括認知、主張、策略、行動等等。做一番考述，以期加深對皇族內閣的認識。

一、從“憲政歸宿”到“救亡亟圖”：內閣改制的確定與提速

探究皇室親貴在組閣中的所作所為首先須闡明清末政壇親貴的派別分野及其主要政見。彼時政壇親貴可分為元老與少壯兩派，元老親貴是首席軍機大臣奕劻，他長期把持樞機，黨羽遍布朝野;少壯派包括載灃、載澤、載洵、載濤、溥倫、善耆、毓朗等年輕親貴，他們在預備立憲開始后相繼出任要職，屬于政壇“新勢力”?！侗本┱缰茰y》，《時報》1910年10月24日，第2版。就雙方政見而言，奕劻較為保守，遇事多主維持或緩進;少壯派則相對開通，積極追新求變。詳見孫燕京：《清末立憲中少壯親貴的政治心態(tài)》，《史學月刊》2016年第7期。

清代不設宰相，雍正以后軍機處是行政體系的中樞，至清末已被時人視作“政府”所在?！案鲊畠乳w，即各國之政府，若吾國之軍機處，非吾國之政府乎，雖名不同，語其實則無以異，則吾國向來以軍機處為政府?！币姟缎聝乳w之人物》，章開沅、羅福惠、嚴昌洪主編：《辛亥革命史資料新編》第5冊，湖北人民出版社，2006年，第209頁。但軍機處不能直接向各部院發(fā)號施令，從制度上仍是皇帝的秘書機構，“不幸而有失政之咎，且得以自解免而為卸責之地?！薄墩摻袢罩姍C處與將來之責任內閣》，《湖北官報》1910年第153期。這種體制與君主立憲宮府分離、行政統(tǒng)一、權責分明的基本宗旨相悖。彼時內政外交極為棘手，而軍機大臣們“事事推諉，但曰恭候圣裁，名雖尊君，實則尸位，以諭旨為脫卸地步”，《論責任內閣貴得重臣》，《興奮》1910年第24期。日益為人詬病;隨著立憲的開展，朝野內外要求設立責任內閣的呼聲日漸高漲，清廷內部圍繞責任內閣制的分歧也始終存在。支持者看重其責任明確，行事統(tǒng)一，可一改舊軍機敷衍推諉的積習，反對者則擔心閣權太大，出現(xiàn)架空君主的權臣。支持者如端方、戴鴻慈所謂：“所以必以閣臣負其責任者，一則使之忠于職位，無敢諉卸以誤國……使職權既專而無所掣肘，責任復重而無所諉卸，如此則行政之大本立矣?！币姟冻鍪垢鲊疾煺未蟪即鼬櫞鹊茸嗾埜亩ㄈ珖僦埔詾榱楊A備折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，中華書局，1979年，第367頁。反對者如趙炳麟奏陳：“內閣大臣權勢既重，責任又嚴，任限過久，恐其有專橫之憂?！币娳w炳麟：《諫院奏事錄》卷3，臺北：文海出版社，1969年影印版，第23頁。最高決策者勢必要在兩者之間反復權衡，并結合內外局勢決定設或不設、速設或緩設。老少親貴對責任內閣的態(tài)度亦隨著光宣之際朝局的變動而改變。

丙午官制改革期間，袁世凱提議改軍機處為責任內閣。彼時奕劻權勢正值巔峰，若設責任內閣，勢必以他為總理;若不設，他依然是首席軍機，權勢并無影響。奕劻年邁昏聵，并不熱衷新制，但提倡此事的袁世凱是其政治盟友，不便明表反對，于是他的態(tài)度是“無可無不可”，聽其他大臣意見。陳旭麓等主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海人民出版社，1979年，第30頁。少壯派中載澤剛剛在政壇展露頭角，出洋考察憲政后眼界大開，極力支持責任內閣制，聲稱：“中國歷代惟未曾（有——引者注）責任內閣，故千年來不能有長治久安之國”，《澤公責任內閣之偉論》，《大同報（上海）》1907年第12期。并為此上折試圖打消慈禧太后對“總理之任太?！钡念檻]?！蹲酁樯昝骼宥ü僦埔脊д邸罚袊谝粴v史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第33輯，中華書局，1995年，第52～53頁。載澤的主張在時人看來是相當急進的，其時京師政界有評價載澤謂：“澤為留學生所迷，極力推陳出新，專為沽名釣譽起見。”見陳旭麓等主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海人民出版社，1979年，第28頁。慈禧太后責其出洋后受人蠱惑，未予采納?！稘晒娛柚颉罚洞蠊珗蟆?906年11月20日，第3版。載灃當時尚未在朝中擔任要職，他有感于袁世凱的專橫跋扈，擔心其借責任內閣上位，因而堅決反對，甚至對袁拔槍相向。杜春和等編：《北洋軍閥史料選輯》上冊，社會科學出版社，1981年，第49頁。丙午年責任內閣制雖被慈禧太后叫停，但責任內閣是立憲的應有之義，關于它的動議在朝野內外并未中斷。光緒三十四年八月，清廷頒布了逐年籌備立憲事宜清單，規(guī)定于籌備期的第二年開始厘定新內閣制，第五年頒布，第七年試辦，第九年正式實行?！稇椪幉轲^資政院會奏憲法大綱暨議院法選舉法要領及逐年籌備事宜折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，中華書局，1979年，第62～67頁。

此后不及三月，光緒皇帝和慈禧太后便相繼死去，清廷權力格局發(fā)生劇變。年輕的載灃攝政，大量起用少壯派掌權，奕劻勢力遭到削弱，時人注意到：“自慈禧殯天，今上嗣立，監(jiān)國攝政，洵濤兩邸繼握大權。慶邸為宗室輩行之長，而年又最高，不便與洵濤輩相昵，故其權漸殺。”《京朝勢力消長談》，《民立報》1911年8月31日，第2頁。在將袁世凱開缺回籍后，載灃已無須顧慮“不臣之人”借責任內閣上位，于是表示要繼承兩宮遺志，按照原定步驟籌備立憲，“仍以宣統(tǒng)八年為限，期在必行。”中國第一歷史檔案館：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔（第34冊）》，廣西師范大學出版社，1996年，第274頁。針對軍機大臣權責不一的狀況，載灃采納趙炳麟的建議確立了軍機大臣副署諭旨制度，在時人看來這已然有向責任內閣過渡的用意。例如《順天時報》對此評論稱：“由軍機署名以表襄贊攝政王之政務也，按東西立憲體制，雖經(jīng)皇上辦事亦須有國務大臣署名，而攝政王適值立憲之時仿照東西立憲國體辦法，以昭守信?！币姟渡现I軍機署名之原因》，《順天時報》1908年12月22日，第7版?！洞蠊珗蟆氛J為：“軍機大臣者即立憲國所謂國務大臣也，國務大臣在憲法上之特色副署而已矣。今之軍機大臣署名與立憲國國務大臣之副署其意正同?！币姟墩摫O(jiān)國攝政王鈐章軍機大臣署名之制度》，《大公報》1908年12月24日，第3版。雖然清廷明諭稱此系恢復乾隆舊制，不過趙炳麟奏折言及“署具銜名，責有攸歸，政本自能清肅。東西國副署之制，亦同此意”;《奏為三請規(guī)復署名舊制恭折》，《趙柏巖集》卷5，臺北：文海出版社，1969年影印版，第8～10頁。另據(jù)報載，載灃曾交諭軍機大臣：“現(xiàn)值攝政時代，所有一切諭旨均須鈐章署名，良由重大責任非僅監(jiān)國一人所應擔負。嗣后凡遇諭旨署名，均須詳加斟酌，如有不合之處，務必剴切陳奏，另行增刪，勿得隨聲附和，委棄責任。”《監(jiān)國諭軍機勿棄責》，《廣益叢報·紀聞》1910年第230期，第1頁。據(jù)此可知載灃命軍機大臣副署諭旨顯然有使其擔負行政責任的用意。

宣統(tǒng)元年五月，考察憲政大臣李家駒奏陳日本責任內閣情形，極言“立憲官制，首明責任”?！犊疾鞈椪蟪祭罴荫x奏考察立憲官制錄繕成書敬陳管見折》，《政治官報》1909年第602號，第6頁。載灃頗為所動，認為責任內閣是“憲政之歸宿”，不滿諸臣“屢議無成且多有以暫從緩者”，要求“按期籌議，及早成立，以促憲政之進行?！薄稊z政王對于新內閣之提議》，《大公報》1909年9月26日，第5版。他認為新閣制與現(xiàn)行制度迥異，告誡軍機大臣們修訂時無須牽引舊章，《新內閣與舊內閣之分》，《大公報》1910年1月2日，第4版。并責令修訂閣制不可僅專重日本一國，還應參仿英德?！侗O(jiān)國催訂新內閣制》，《大公報》1910年2月22日，第4版。在載灃看來，責任內閣是憲政告成的基本標志之一，務必在籌備期內將各項事宜做到實處，極力告誡臣工不得敷衍延緩，旨在按照既定節(jié)奏切實完成。

宣統(tǒng)二年六月，日俄兩國就瓜分中國東北簽訂協(xié)約，隨后日本正式吞并朝鮮，東北形勢岌岌可危。嚴峻的民族危機強烈刺激了中國上下，立憲救亡的呼聲愈加高漲，朝野對尸位素餐的軍機大臣更加不滿，強烈呼吁從速設立責任內閣。在時人看來，只有明定行政大臣的責任，使稱職者上，不稱職者下，才能防止諸臣茍且偷安，朝局才有望轉危為安。《論責任內閣當與國會并行》，《新聞報》1910年10月11日，第1張第1頁。為此，君憲派在國會請愿的同時提出了設立責任內閣的要求;如宣統(tǒng)二年九月請愿代表孫洪伊等向資政院上書稱：“今國勢之危，過于漢季者且將十倍，出萬死以求一生，惟恃國會與責任內閣之成立。及今急起直追，猶懼已遲，更復荏苒數(shù)年，后事何堪設想？”見《國會請愿代表孫洪伊等上資政院書》，《申報》1910年10月19日，第1張第3版。各省督撫連續(xù)上折奏請速設責任內閣，指斥軍機處與各部院遇事“非相爭執(zhí)，即行推諉，顧此失彼”，聲言“內閣不成立，則諸事渙散”?！洱孁檿懻摿楇娢摹?，《近代史資料》總59號，中國社會科學出版社，1985年，第86頁。隨著外患日益緊迫，責任內閣已成為時人眼中“救時之要策”“今日必不可緩之圖”，《忠告新軍機》，《大公報》1910年8月19日，第4版。這與載灃對責任內閣“憲政之歸宿”的定位有明顯差異。

嚴峻的外患也刺激到皇室親貴中的少壯派，加之君憲派與地方督撫的吁求，迫使其重新檢視憲政改革節(jié)奏。其時載濤自國外考察軍政歸來，他既有感于國勢危急，不滿軍機大臣保守推諉，又羨慕各立憲國行政有序，極力呼吁速設責任內閣，聲稱：“第一須組織責任內閣以為提綱挈領之辦法，否則互相掣肘，互相推諉，國事決無轉機之一日?！薄稘惱仗嶙h組織責任內閣》，《申報》1910年8月15日，第1張第3版;《組織責任內閣之偉議》，《廣益叢報·紀聞》1910年第22期，第3～4頁。載濤為此促動載灃將世續(xù)、吳郁生兩名政見保守的軍機大臣開缺，代之以相對開通的毓朗、徐世昌。溥倫向載灃建言：“責任內閣為統(tǒng)一行政機關，關系甚重，亟宜速簡國務大臣組織一切，未便日久延緩?！薄秱愗愖右嘀厮倭⒇熑蝺乳w》，《大公報》1910年10月2日，第4版。載洵意識到，中國不僅海陸軍力落后于列強，行政、立法等事亦極度混亂，“極力主張從速組織閣會，措詞極為痛切”，聲言：“再遲一二年后，恐吾國將無以自存?！薄秶鴷s短年限之余談》，《申報》1910年11月14日，第1張第3、4版。毓朗認為“內政外交同處繁困之時，非有新內閣不足以專責成而定國是?！薄独守惱绽钍汤芍聝乳w談》，《大公報》1910年9月2日，第4版。其時有老臣認為責任內閣可以設立但政務處、軍機處不可裁撤，毓朗堅決反對，聲言：“既有責任內閣即不能再有多數(shù)同一性質之衙門。”《政務處之責任內閣談》，《申報》1910年10月28日，第1張第3版;《會商責任內閣》，《新聞報》1910年10月28日，第1張第2頁。善耆向載灃奏請：“設立責任內閣，外間人民期望甚殷，究竟何日方能實行，請即明降諭旨，以慰眾望。”《肅邸關于新內閣之奏請》，《大公報》1910年12月11日，第4版?？梢姡賶延H貴們對日俄協(xié)約后清廷所處的危境有較清醒的認識，他們意識到設立責任內閣的緊迫性，視之為危機中改良行政、挽回人心的一劑良方，并著手從內部推動改革提速。少壯親貴深處統(tǒng)治集團的核心部分，位高權重又深得最高統(tǒng)治者信賴，其政見往往能得到載灃的支持，對清廷的決策走向有重要影響，時論注意到“責任新內閣提議數(shù)載，迄今始得解決，其原因雖由于朗貝勒之極力主張，亦實系濤貝勒從旁鼓動之力?！薄敦熑涡聝乳w議決之述聞》，《大公報》1910年9月30日，第4版。

奕劻雖權勢大減，但作為四朝元老首席軍機，其立場仍是清廷決策的一項重要考量。設責任內閣，奕劻領班的軍機處是改革的直接對象，朝野要求速設便直接源自對軍機大臣尸位的不滿。奕劻年逾七旬，早已習慣于掌權而不負責的狀態(tài)，加之少壯派常借改革對其“搶班奪權”，因而對責任內閣一事態(tài)度消極。據(jù)時論披露，載灃攝政伊始初議責任內閣，奕劻即認為不宜速設，當三年以后再行籌劃?！稑谐甲h設責任內閣》，《申報》1908年12月23日，第1張第3版。日俄協(xié)約發(fā)生后，內閣改制提速已是大勢所趨，奕劻無奈表示：“我已老了，甚么新內閣，甚么內閣總理大臣，我不明白。”《慶邸之惡牢騷》，《民立報》1910年11月13日，第2頁。為爭取奕劻的態(tài)度，載洵親自前往慶王府游說，力言責任內閣不可不速設，奕劻聲稱組閣事關重大且缺乏總理人選，須從緩籌辦，載洵向其解釋：“總理大臣之職任即等于軍機領袖，況責任內閣制制度，各部大臣皆擔重任，總理大臣不過總其大成，似較領袖軍機清閑。”奕劻被說動，遂在載灃面前支持速設責任內閣。《慶內閣將要出現(xiàn)》，《民立報》1910年11月26日，第2頁;《慶邸總不失政界領袖》，《申報》1910年11月25日，第1張第4版。至此，清廷決策層對速設責任內閣基本達成一致。宣統(tǒng)二年十月初三日，清廷發(fā)布“預即組織內閣”上諭，組閣正式開始。

二、“定制”與“試辦”：內閣官制與暫行章程的出臺

內閣官制草案由憲政編查館負責厘定，其時軍機大臣兼任著憲政館中職位最高的館務大臣，直接領導該館工作?；境绦蚴牵合扔蓱椪^館員起草官制草案，完畢后交館務大臣核訂，館務大臣認為不妥可發(fā)還館員繼續(xù)修訂并給出自己的意見，草案經(jīng)館務大臣通過后再由其上呈攝政王或交政務處討論。軍機大臣（館務大臣）在整個過程中起到樞紐作用，而四名軍機大臣中，那桐、徐世昌不過“伴食宰相”，毓朗系軍機新人，館務重權實際操諸奕劻，官制草案更多反映的是奕劻的意圖。攝政王載灃對官制草案做最后的準駁，其他各親貴則通過政務處會議與向攝政王建言等方式發(fā)表閣制政見，影響朝廷決策。

按1908年籌備立憲事宜清單的構想，內閣官制分厘訂、頒布、試辦、實行四期完成，中間相距各兩年。十月初三日上諭后，內閣改制提速，亟須趕在宣統(tǒng)五年召集國會之前一律辦理完畢。中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，廣西師范大學出版社，1996年，第376頁。不久，清廷公布了新修訂的籌備立憲事宜清單，進一步明定于宣統(tǒng)三年頒布內閣官制，設立責任內閣。《憲政編查館王大臣奕劻等擬呈修正憲政逐年籌備事宜折（附清單）》，故宮博物院明清檔案部：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，中華書局，1979年，第90頁。責任內閣議題始終與軍機大臣卸責積習纏繞在一起，適逢資政院議員與軍機大臣頻起紛爭，資政院上折彈劾軍機大臣責任不明，難資輔弼，奏請從速組織責任內閣，并于內閣成立之前明定軍機大臣的行政責任。溥倫等：《奏為據(jù)實瀝陳大臣責任不明難資輔弼事》，中國第一歷史檔案館館藏，宮中全宗，檔號：04-01-02-0112-006。資政院對軍機大臣一再問責使載灃更加關注新閣制的責任問題，據(jù)報載，載灃“每日辦事后必特召樞臣或憲政館員詳細討論其中權限與責任，并與現(xiàn)在之軍機內閣等處果有何分別垂詢極詳?！薄侗O(jiān)國注意新內閣制成立》，《盛京時報》1911年1月10日，第2版。

憲政編查館以宣統(tǒng)元年李家駒等人參照日本閣制草擬的《中國內閣官制草案平議書》為底本厘定新閣制，“憲政編查館現(xiàn)在趕辦官制甚忙，京官官制大概不外以李柳溪侍郎所著之行政綱目為底本?！币姟缎鹿僦茖碛洝罚稌r報》1910年12月11日，第2版。不久即有報道稱新閣制草案已經(jīng)擬定完畢，設總理大臣一員，副大臣二員，國務大臣十員。見《將來之國務大臣》，《大公報》1910年12月22日，第2張第1版;《內閣官制如此》，《盛京時報》1910年12月22日，第2版。另據(jù)《時報》披露，憲政館制定的官制草案中只有總理一人，并無協(xié)理或副大臣名目（見《空中之內閣經(jīng)營》，《時報》1911年3月1日，第2版）。筆者考察當時主要報刊的相關報道，多數(shù)聲稱有協(xié)理或副大臣，且清廷此時已經(jīng)在商討副大臣人選，故本文擬不采納這一說法。該草案上呈后載灃極不滿意，認為“責任與權限多有偏重”?！侗O(jiān)國詳詢閣制大綱之解釋》，《大公報》1910年12月20日，第4版。其中規(guī)定一切大事由總理大臣決定，各部大臣奏對須由總理大臣帶領，總理大臣自行組織內閣，而關于內閣責任的規(guī)定少之又少。朝野呼吁速設責任內閣是看重其明確行政責任，杜絕敷衍推諉的功效，絕非為了擴張閣權，載灃顯然不能接受這樣重權輕責的方案，怒斥憲政館直抄日本閣制成文，“直成總理一人天下之局”?！犊罩兄畠乳w經(jīng)營》，《時報》1911年3月1日，第2版。交下繼續(xù)修訂，并申斥主管該事的奕劻“僅知有權利而不肯負責任”?！稇c邸恐欲罷不能》，《大公報》1910年12月13日，第5版。

十二月十三日，憲政館館員將閣制草案修改完畢，送軍機大臣復核。《專電》，《時報》1911年1月14日，第2版。奕劻認為“憲政編查館纂擬新內閣制度多類各國”，對草案大加修改?！秾ｋ姟罚稌r報》1911年1月15日，第2版。修改后的閣制極其保守，時論披露：“憲政館所編定之內閣官制，嗣經(jīng)某樞臣刪改，大致主張于軍機處已裁、責任內閣未成立之時組織一過渡內閣。其一切辦法則似軍機非軍機，似內閣非內閣。”《過渡內閣制述聞》，《盛京時報》1911年1月28日，第2版。這全然違背了立憲精神，參與草擬工作的汪榮寶對此極其不滿：“閱樞改內閣暫行官制，殊有與狐謀皮之嘆?！表n策、崔學森整理，王曉秋審訂：《汪榮寶日記》，中華書局，2013年，?第236頁。二十七日，奕劻等人第二次進呈內閣官制草案，載灃覽后仍不滿意，“其原因系為從中各項組織多牽混舊內閣及軍機處制，權限重而責任輕，且多預為推諉地步。”《新內閣制又駁回》，《盛京時報》1911年1月27日，第2版;《新內閣制碰釘子》，《民立報》1911年2月4日，第2頁;《議準新內閣成立之確期》，《大公報》1911年2月4日，第5版。草案中于內閣總理大臣之下設副總理大臣，奕劻給出的理由是“新內閣制并設之始，諸務紛繁，總理大臣恐難兼顧，且有因病請假不克辦公等情，故須附設副大臣二人，以資輔助?！薄秲乳w將設副大臣之志聞》，《盛京時報》，1911?年?1?月?22?日，第2版。但載灃認為如此難以達到權責統(tǒng)一的效果，仍不免相互推諉掣肘，反對設副總理?！侗O(jiān)國主張不設副大臣》，《盛京時報》1911年2月10日;《監(jiān)國主張新內閣不設副大臣》，《大公報》1911年2月15日，第5版。第二次上呈因此被駁回。

此后閣制厘定工作一度陷入僵局。首先是憲政館內部主持館務的軍機大臣與負責起草閣制的憲政館館員意見不合。與憲政館館員相比，奕劻等人對憲政的認知明顯不足，他們并不關注內閣應當如何組織才符合憲政，只在意新閣制成立后軍機處、舊內閣和憲政館舊有人員何處安置，甚至當無處安置時竟要求憲政館起草館員另立名目，以致憲政館工作異常繁難?！峨y產(chǎn)之新內閣》，《盛京時報》1911年3月17日，第2版;《癡望新內閣者醒來》，《申報》1911年3月17日，第1張第5版。其次是載灃與奕劻的分歧，時論注意到“現(xiàn)新內閣之紛爭大致分為新舊兩派，監(jiān)國主張新制，慶邸主張舊制?！倍俗谥疾煌?，奕劻數(shù)次請辭，而載灃不允，以致奕劻在奏對時無甚建言，惟以敷衍了事?！稇c邸果不參預閣制乎》，《大公報》1911年3月18日，第6版。

設立全新內閣以符憲政固有其道理，但制度改革牽涉到諸臣的切身利益，舊員安置問題亦不可忽視。盡管載灃一度聲言“所有應裁各署大抵系屬冗員，現(xiàn)只須公忠體國，酌量裁并，另籌安置，又何得盡如人愿”，《監(jiān)國對于裁并各署之卓見》，《盛京時報》1910年11月25日，第2版。然而他又不得不依賴奕劻辦理厘定閣制事務。其時距原定內閣設立之期已近，載灃經(jīng)過反復權衡最終決定由奕劻擔任內閣總理（詳后），并授予他更多核訂官制特權，“所有應行特創(chuàng)之新制及裁并各署之方法均責成該邸統(tǒng)籌一切詳細參核，擬定草案呈候欽裁?！薄稇c邸有核訂閣制之特權》，《盛京時報》1911年2月10日，第2版。奕劻自知載灃以他為總理不過是為日后載澤等少壯派繼任先做試探，既無行政全權又須受到資政院監(jiān)督，因而極不愿意承擔全部行政責任。他力持第二次上呈中提出的“過渡內閣”方案并加以擴大：在成立完全內閣之前先行試辦“過渡內閣”，修訂內閣官制同時制定一份內閣官制暫行章程，“過渡內閣”按照暫行章程辦理，“意在變新名目，仍延舊制”。《軍機大臣對于新內閣草案之意見》，《盛京時報》1911年2月14日，第2版。如此，既能夠以最簡便的方式安置舊臣，又可以借副大臣分擔行政責任，為日后卸責留有余地。

宣統(tǒng)三年二月二十二日，奕劻將該方案提交政務處討論，載洵、載澤、善耆、毓朗諸親貴及軍機大臣、各部尚書均到場。謝興堯整理：《榮慶日記》，西北大學出版社，1986年，第188頁。彼時政務大臣以老臣居多，基本認可了過渡方案?！缎聝乳w發(fā)表在邇》，《盛京時報》1911年3月29日，第2版。翌日，憲政館以提調寶煕等負責修訂暫行章程?！秾ｋ姟罚稌r報》1911年3月25日，第2版。隨后報界披露暫行章程內不僅設兩名副總理大臣，還有副大臣上行走一人，《五花八門之新內閣》，《申報》1911年4月7日，第1張第4版。四名軍機大臣搖身一變全部成為內閣大臣，輿論對此一片嘩然。載灃也認為“副大臣”“過渡內閣”等條款“按照舊例固不適合，比較各國立憲通例亦頗不合，發(fā)表后恐招物議，且貽笑柄?！泵鼞椪^再詳查各立憲國官制，斟酌改訂?！度占堉畠乳w官制談》，《民立報》1911年4月27日，第3頁。

奕劻不便強為，乃知會各部院另據(jù)說帖發(fā)表意見?！侗攫^專電》，《新聞報》1911年4月9日，第1張第2頁。載灃同意，并限令各部院在三月十二日之前將說帖匯送政務處?！侗攫^專電》，《新聞報》1911年4月11日，第1張第2頁。各少壯親貴對暫行閣制多持反對態(tài)度。載濤反對得最為激烈，他得知新內閣設副大臣及行走，“以為非牛非馬，極力反對”，《專電》，《時報》1911年4月4日，第2版。并在載灃面前力言暫行閣制不倫不類，恐為各國恥笑，“請嚴定責任權限，以免混淆推諉?！薄秾ｋ姟る娨弧?，《申報》1911年4月20日，第1張第3版。毓朗認為：“過渡內閣名稱，既不雅馴，又失立憲國設立內閣之意，將來此議如果實行，必為中外通人所訕笑。若派吾任過渡內閣，決計力辭云?！薄独守惱詹豢献鞫纱洗蟆?，《申報》1911年4月9日，第1張第4版。毓朗不出任過渡內閣恰好為奕劻等人位置舊人減輕了一大壓力，如此便無須設立副大臣上行走。善耆認為“內閣暫行章程與內閣官制之精神，似有未盡符合之處?！鄙脐龋骸冻蕛乳w章程與內閣官制精神未盡符合應酌議修正說帖》，中國第一歷史檔案館藏，宮中朱批奏折，檔號：04-01-02-0014-009。載澤面奏載灃，“以暫行閣制責任未定，權限弗專，流弊之多不可勝道，非僅貽笑于外人，且亦大失乎民望?！薄稌盒虚w制有擬取銷之耗》，《大公報》1911年4月10日，第4版;《暫行閣制有擬取銷之耗》，《盛京時報》1911年4月13日，第2版。只有溥倫認為暫行閣制“亦因新舊更替之時，便于推行起見”，大體可行。溥倫：《呈內閣及弼德院等官制草案說帖》，中國第一歷史檔案館藏，宮中朱批奏折，檔號：04-01-02-0014-008。盡管“內閣官制全案之外又附加一暫行章程，自外間得此消息時論者多反對之，而部臣中之稍有常識者亦多不以此項章程為然”，《新內閣難產(chǎn)之又一說》，《盛京時報》1911年4月25日，第2版。但該章程在經(jīng)過些許修改后依然在三月二十八日的政務處會議上獲得通過?！秾ｋ姟?，《時報》1911年4月28日，第2版。

四月初二日，載灃召集全體政務處王大臣開御前會議討論閣制問題。北京市檔案館編：《那桐日記：1890-1925》，新華出版社，2006年，第687頁。會上，除載澤、溥倫和蔭昌外，其余大臣或于憲政毫無知識，或自揣不敵軍機大臣勢力，均未提出異議?！陡髡沾蟪嘉礌幾h閣制之原因》，《大公報》1911年5月6日，第2張第1版。在此之前，御史歐家廉向載灃上了一道奏折，聲稱“大臣不可無正副。無正副則庸者寡助，才者擅權，則言日本無副大臣者不可從也。”《御史歐家廉奏內閣官制宜詳慎定擬以防攬權竊政》，故宮博物院明清檔案部：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，中華書局，1979年，第557～558頁。載灃頗為所動，不再堅持去除副大臣，統(tǒng)一總理責任不成轉為分散其權力，僅對草案中某些關于總理權限的條款作出修改：“原稿總理大臣有發(fā)閣令之權，聞已刪去。又原議各部大臣非同總理不得一人獨對，此亦層已刪去。”《御前會議之結果如是》，《申報》1911年5月7日，第1張第5版。載澤起初對草案中關于經(jīng)費和權限的規(guī)定持有異議，御前會議刪改這些條款后載澤轉而對暫行章程“極表同情”，聲言“在此議院未開，籌備憲政未完之時，決須用此暫行閣制為正當辦法，否則輕舉躁進，必致諸多貽誤?！薄稘晒澇蓵盒虚w制》，《大公報》1911年5月4日，第2張第1版;《澤公贊成暫行閣制》，《盛京時報》1911年5月7日，第2版。載濤、毓朗本來反對暫行閣制最為激烈，見載灃有意允準，遂退而求其次，提出內閣試辦期間總理大臣不應干預軍事，載灃同意?！犊偫泶蟪疾回撥娛律县熑巍?，《盛京時報》1911年5月18日，第2版。如此一來，清廷內部就閣制問題基本達成共識。

四月初六日，憲政館將內閣官制和暫行章程草案具奏，韓策、崔學森整理，王曉秋審訂：《汪榮寶日記》，中華書局，2013年，第263頁。其中暫行章程草案內有“過渡”字樣，載灃認為“過渡二字在閣制上極不美觀，不獨貽外間口實，且易啟各國訕笑。”遂將章程中的“過渡”字樣一律刪去?！哆^渡字樣確由監(jiān)國刪改》，《大公報》1911年5月12日，第5版。初十日，清廷正式公布內閣官制和暫行章程。

三、從“新老更替”到“不動為安”：新內閣首腦的選定

選任新內閣首腦與厘定新閣制同時進行。高層人事安排向來屬于君上大權，選用何人擔任新內閣首腦悉由攝政王載灃定奪，群臣的意見可作為參考。清廷籌劃責任內閣伊始即擬以軍機處為班底，因而政務處在商討內閣首腦人選時首先考慮以地位相當?shù)能姍C大臣充任，擬推舉奕劻為總理大臣，毓朗、徐世昌為副大臣?！秾ｋ姟?，《民立報》1910年10月31日，第2頁。彼時政務處老臣較多，其中不少人即將隨著新內閣的建立而轉投閑曹，若能以原軍機大臣為新內閣首腦，變名而不變人，諸老臣受到的沖擊較小，因此他們支持奕劻出任總理有維持既得利益的考量。

宣統(tǒng)朝的奕劻以政務繁難而自己年老力衰為由多次請辭首席軍機，組閣期間適逢資政院議員與軍機大臣紛爭不斷，后來發(fā)展至彈劾軍機大臣行政責任不明，奕劻一度因此淪為輿論眾矢之的，辭意相當堅決?！稇c邸決擬請退之原因》，《大公報》1910年12月30日，第4版。經(jīng)載灃和隆裕太后一再勸慰才“勉強”留任。對奕劻而言，繼續(xù)擔任專制國的軍機大臣尚可假借“恭請圣裁”的名義應付輿情，不必擔負行政責任，保全個人“晚節(jié)”;一旦轉為立憲國的內閣總理則必須承擔全部行政責任，直面輿論指摘，再無推諉卸責的余地。清廷立憲效仿的是德日式的二元制君主立憲政體，內閣對君主負責，不必對國會負責;雖然制度設計若此，然而從各國憲政運行的實際情形看，一旦內閣辦理政務不善受到民意機關彈劾，君主也并不會完全置民意于不顧，內閣因此倒臺的事例屢有發(fā)生。其時奕劻正因以專制姿態(tài)粗暴對待資政院而得罪議員，在輿論中的形象進一步惡化，他“自知輿望不符，總理之席必不屬己”，《慶總理求改閣制無效》，《新聞報》1911年5月26日，第1張第2頁。被政務處推舉為總理大臣人選后乃極力推辭，并力保毓朗、載澤擔任?！缎聝乳w之人物》，《申報》1910年11月11日，第1張第4版;《慶邸仍有內閣總理之望》，《申報》1910年11月13日，第1張第4版。載灃考慮到奕劻與資政院矛盾激化及其本人一再推辭，于是允許他在新內閣成立后退休，轉而選用其他親貴。

晚清自奕領袖樞廷開始，軍機處幾乎均由王公領班，在時人看來首席軍機與內閣總理地位相當，因而在遴選總理時載灃、政務處乃至外界輿論幾乎都存一定見：內閣總理依然由王公擔任。奕劻既已推辭不就，在時人看來有資格擔任這一職位的只有溥倫、毓朗和載澤三人。其時溥倫擔任著資政院總裁，將來有望出任國會議長，并且因維護資政院權益而得罪了軍機處、政務處老臣，在三人中首先“出局”。毓朗以親貴身份入贊樞機，在軍機大臣中位列次席，奕劻辭位后由他擔任行政首腦大體符合慣例，但毓朗對總理一職“一味卻辭”，《內閣總理無非親貴》，《申報》1910年12月11日，第1張第4版。理由是“資望過淺，斷難勝此重任”。《朗貝勒堪膺內閣總理之任》，《盛京時報》1910年11月28日，第2版。宣統(tǒng)二年七月間載灃簡拔毓朗進入軍機處或有令其預備接班奕劻的用意，毓朗入樞時外間有傳聞：“攝政王以慶邸邇來精神漸弱，雖勤勉王事，然軍機親貴缺乏，不得臂助，故特簡飭朗貝勒入樞練習機要，以步領袖軍機之后塵?！币姟墩宋锎蟾{原因之一》，《申報》1910年8月26日，第1張第3版。然而此時距他入樞不過三個月，歷練有限，載灃認為：“毓朗雖敏銳有為，然求進之心太速，恐多貽誤，且于政治閱歷尚淺，非再經(jīng)驗三五年斷難倚任?！薄稇c邸仍有內閣總理之望》，《申報》1910年11月13日，第1張第4版。

總理大臣一職，載灃意屬載澤。宣統(tǒng)朝的載澤勢要冠絕親貴，他掌握清廷財政大權多年，以自己為中心形成一派勢力，“每論政獨斷即行，視劻灃輩蔑如也”，一時風頭無兩。沃丘仲子：《近現(xiàn)代名人小傳》，北京圖書館出版社，2003年，第9頁。在載灃看來，載澤年富力強又有足夠的政治閱歷，其他老邁昏聵與年少新進的親貴無法與之相比;并且載澤與隆裕太后為姻親，便于協(xié)調宮府關系，是總理大臣的理想人選。《會設內閣追記》，《民立報》1910年11月9日，第2頁。隆裕太后亦支持載澤出任總理大臣?！犊偫泶蟪贾侵稹?，《時報》1910年12月9日，第2版。與奕劻被輿論千夫所指相反，載澤在當時政壇已積攢了較好的口碑，時論稱：“澤公識見開通，自掌度支部以來，剔除弊端，持統(tǒng)一財政主義，公正廉明，為新舊界所崇拜，而新界尤愿推澤公為內閣總理以慰天下之望?！薄稘晒腴w之未定》，《盛京時報》1911年3月9日，第2版。此外，與奕劻、毓朗互相推辭不同，鋒芒畢露的載澤在被推舉為總理人選后一度表現(xiàn)出愿意擔任的意向?！稘晒延谐姓J總理大臣之意》，《盛京時報》1910年11月30日，第2版。在時人看來，奕劻退休，載澤出任總理幾成定局?！尔悵呻S筆》分析稱：“監(jiān)國現(xiàn)擬總理改派澤公，其種種原因可歷數(shù)之。（一）王公中惟澤公·剛方。（二）慶王力保。（三）內閣為對待國會之地，惟澤公素持緩急之序，為之可以資其主持?！薄稊M立內閣》，《麗澤隨筆》1910年第17期?！妒⒕r報》載：“明年新內閣成立，內閣總理大臣大抵澤公占據(jù)多數(shù)?！薄稘晒袃乳w總理大臣之希望》，《盛京時報》1910年12月6日，第2版。并于一個月后再次斷定“總理大臣一席，必屬澤公無疑，因監(jiān)國意屬已久，即政府中亦明知莫能與爭也?！薄缎聝乳w與弼德院》，《盛京時報》1911年1月20日，第2版。其時英國駐華公使朱爾典的信函也披露：“據(jù)目前從當?shù)貓罂纤鸭降那閳?，責任內閣將于明年年初（陰歷）設立，載澤可能被提名為總理大臣，協(xié)理大臣則可能由毓（朗）親王出任。據(jù)報道，慶親王奕劻由于年事已高，謝絕出任內閣總理大臣職務?！薄吨鞝柕渲赂窭拙羰亢?，章開沅、羅?；?、嚴昌洪主編：《辛亥革命史資料新編》第8冊，湖北人民出版社，2006年，第35頁。

親貴政治固然與立憲宗旨相悖，不過彼時除革命黨及少數(shù)君憲派揭露批駁，多數(shù)人并未指望清廷能夠立即摒棄這一傳統(tǒng)，首任內閣總理便任命漢大臣并不現(xiàn)實，若能選擇一深孚眾望的親貴擔任也未嘗不可接受。載澤是少壯派親貴中唯一一個政治實力能與奕劻相抗衡的;據(jù)時人惲寶惠記述“在奕劻一方面，以他之老奸巨猾，見多識廣，這幾位老侄對他的處心積慮，豈有看不出的道理;不過載灃的秉性和為人，從前在軍機上公事多時，早經(jīng)明了，他是認為不是置慮的。就是載洵、載濤兩兄弟，在他眼中看來，年輕少閱歷，亦還容易對付。唯獨載澤，尚可和他拉個平手?！币娭袊嗣裾螀f(xié)商會議全國委員會文史資料研究委員會編：《晚清宮廷生活見聞》，文史資料出版社，1982年，第66頁。而且他素來對奕劻長期柄政卻渾噩無為的做法不滿，經(jīng)常勸說載灃不要相信奕劻，愛新覺羅·溥儀：《我的前半生》，東方出版社，2007年，第21頁。極欲取而代之。二人在政務處會議時意見常有不合，經(jīng)常發(fā)生齟齬?！稇c邸與澤公又生意見》，《大公報》1911年4月9日，第2張第1版。奕劻老髦守舊并得罪輿論，載澤年富力強又思想開通，急切盼望憲政告成的輿論界普遍希望后者出任總理，時論有謂：“組織新政府之方針，必將擇民望所歸者而與之，于是澤公或倫貝子總理內閣之說，幾為過重全體之所公認矣?！薄墩撠熑蝺乳w不可遽用親貴》，《新聞報》1910年12月2日，第1張第1頁。唯有政務處諸老臣仍堅持認為奕劻出任總理比較合適?！犊偫泶蟪贾侵稹?，《時報》1910年12月9日，第2版。在這種情況下，載灃允許奕劻退休，選擇載澤出任總理，頗有更新?lián)Q代、除舊布新的用意，大體順應了外界對新內閣的最低期待。

就在時人普遍看好載澤即將出任內閣總理時，其本人意愿卻發(fā)生轉變。據(jù)報載，載澤專門邀集憲政館館員數(shù)人至其府邸講解內閣總理的責任和權限，“合諸現(xiàn)在時勢種種棘手情形，澤公聆之頗深危懼，擬將來若果簡充斯席決計不欲承認。”《澤公亦有不任總理大臣之耗》，《大公報》1911年1月19日，第4版;《澤公亦有不任總理大臣之耗》，《盛京時報》1911年1月22日，第2版。在當時的政情下，內閣總理更突出“擔責”，面對棘手的內政外交，載澤亦不敢保證自己能夠妥善應對;而一旦辦理不善便要負全部責任，引咎辭職在所難免，對個人政治前途而言無疑將是巨大打擊。況且內閣初創(chuàng)，尚有諸多不確定因素，與其貿(mào)然嘗試而斷送自己的政治前途，不如守住既有權勢，觀望他人先行試探。盛宣懷的一席勸告進一步堅定了載澤的這種意向，盛云：“東西各國第一次之責任內閣最易推倒，必經(jīng)推倒后，第二次責任內閣出現(xiàn)始能鞏固不搖。故第一次之總理大臣必無良結果，第二次總理大臣必據(jù)于安穩(wěn)之地位。公不如以危險者讓人，而靜候其安穩(wěn)之地位以自處?！陛d澤極表贊同，決定不出任首任內閣總理，轉而等待出任第二任總理?！稘晒氯送频顾罚睹窳蟆?911年4月15日，第2頁。此后，載灃為選任內閣總理之事召見載澤，后者極力推辭不就，乃推舉奕劻。載灃無奈表示，如奕劻實在不愿，再以載澤擔任?！侗O(jiān)國特召澤公之述聞》，《大公報》1911年3月7日，第5版。不久載灃再次召見載澤勸其充任，載澤以“素未參預軍機處，于國家大政恐多貽誤”，堅決推辭，載灃只好允準?！秾ｋ姟罚稌r報》1911年3月30日，第2版。

各親貴對內閣總理之位相互推辭制約了整個組閣進程。在載灃看來，載澤既辭，其他少壯親貴資歷又不夠，親貴中便只剩奕劻這一“次優(yōu)選項”。在此之前清廷已明定于宣統(tǒng)三年春頒行新內閣，眼見時限將近，載灃遂決定暫不考慮行政中樞的更新?lián)Q代，仍以首席軍機大臣奕劻擔任新內閣的總理大臣，“軍機數(shù)人均與同進退，今內里局面，萬難盡易舊人專用新派造一絕大波瀾?！薄缎聝乳w史》，《時報》1911年5月17日，第2版。奕劻久握政柄，軍機處、政務處諸老臣與之有千絲萬縷的聯(lián)系，可謂牽一發(fā)而動全身。在新內閣一再延宕不定的情況下，載灃無暇再顧及輿論觀感，只求在宣統(tǒng)三年春如期頒行，這種“不動為安”的安排無疑是如期頒行新內閣最簡便最平穩(wěn)的方式。奕劻自知這種安排只為過渡起見，仍力辭不就，“自陳年老，精力就衰，不能勝此重任”，而載灃心意已決，“仍向慶邸婉商，勉為其難，必使其承認而后已?！薄兑归L夢多之新內閣》，《新聞報》1911年4月7日，第1張第2頁。奕劻最終勉強允認擔任一年過渡內閣總理大臣，“屆時諸事就緒即請另行簡員接替，以免貽誤。”《慶邸允認一年總理》，《大公報》1911年1月17日，第4版。

奕劻既已“不動”，則協(xié)理大臣須在朗、那、徐三軍機中選擇兩人。徐世昌系軍機大臣中唯一的漢人，為象征性地平衡滿漢起見，勢必占據(jù)一席協(xié)理。當政務處初議總協(xié)理人選時，諸臣多舉毓朗出任協(xié)理，但毓朗認為一內閣中不能同時有兩親貴，堅決請辭，那桐遂得入閣。《內閣發(fā)表內幕》，《時報》1911年5月15日，第2版。至宣統(tǒng)三年三月中旬，外間普遍傳聞“新內閣總理決為慶邸，協(xié)理決為那、徐二相，已成公然之事實。”《慶澤暗潮記》，《盛京時報》1911年4月19日，第2版。毓朗不能入閣，載灃只得將他調回軍諮大臣原任，并承諾“該府為暫行立足之地，一俟他項重要缺出，即調其補授?！薄独守惱张c軍諮府之將來》，《申報》1911年5月30日，第1張第5版。

在諸親貴出于個人政治利益考慮相互推辭不就的情況下，載灃為如期頒行新內閣起見，仍以原軍機大臣為新內閣的總協(xié)理大臣，朝中新舊各派對此大體上都能接受。民國掌故筆記《凌霄一士隨筆》認為“其時之朝局，固只能產(chǎn)生此種內閣也?！薄稇c內閣》，徐凌霄、徐一士：《凌霄一士隨筆》，山西古籍出版社，1997年，第517頁。然而，這樣安排的代價是置輿情于不顧。彼時奕劻、那桐政治口碑極差，輿情普遍希望通過組建新內閣實現(xiàn)行政中樞的更新?lián)Q代，以負責任、有進取心的內閣帶領國家走出困境，組閣的結果卻是新內閣依然由慶、那把持，外界由是愈擔憂國家前途，指斥：“慶那之誤國，久已為世所唾罵，倘復以之掌握內閣，則他日之政策將不言而可知?！薄墩搩乳w之前途》，《時報》1911年4月2日，第2版。

結語

宣統(tǒng)三年四月初十日，清廷正式公布《內閣官制》與《內閣辦事暫行章程》，并頒諭申明，內閣官制“采取各國君主立憲之制”，制定暫行章程則因“閣制甫經(jīng)創(chuàng)辦，必須以漸而進，作為籌畫試行”?！稇椪幉轲^會議政務處奏擬定內閣官制并辦事暫行章程折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，中華書局，1979年，第558～566頁。同日，清廷還正式任命原軍機大臣奕劻為總理大臣，那桐、徐世昌為協(xié)理大臣;十一名各部大臣除外務大臣梁敦彥，余皆原各部尚書?！妒谵葎翞閮乳w總理大臣那桐徐世昌為協(xié)理大臣諭》，《任命各部大臣諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，中華書局，1979年，第566頁。

總體而言，內閣官制已是完全責任內閣制，而暫行章程則更像是立憲閣制與舊軍機制的折中。日俄協(xié)約發(fā)生后，朝野普遍希望盡快建立一個擔負完全責任的內閣。經(jīng)過數(shù)月糾葛，清廷終于出臺內閣官制，卻束諸高閣，轉而采用大打折扣的暫行章程先行“試辦”，外界難免質疑清廷改革的誠意。各省咨議局聯(lián)合會即上折指陳：“朝廷不組織內閣則已，既已組織內閣，須具內閣之真相，似不可有暫行試辦之制度……設內閣以定政治之方針，保行政之統(tǒng)一，但當期成績之優(yōu)良，決無可暫行嘗試之理?！薄吨袊笫掠洝?，《東方雜志》1911年第5期。新制不足而舊人猶在，軍機大臣搖身一變成為內閣總協(xié)理大臣，值此民心迫切期待政治體制除舊布新、中樞大員更新?lián)Q代之時，這樣“不動為安”的安排令時人對立憲徹底絕望。奕劻、那桐長期把持中樞，毫無作為，遇事推諉，藐視民意機關，早已被輿論口誅筆伐。終于組建新內閣，結果竟是四軍機中被視作進步者的毓朗出局，口碑最差的慶、那留任，時論認為這已足見清廷毫無振作進取之可能，對憲政改革難以再抱期待?！蹲x設立內閣上諭感言》，《時報》1911年5月10日，第1版。更致命的是，內閣成員滿漢分布極不公平，滿員中親貴又占多數(shù)，恰恰印證革命黨排滿革命所言非虛。

皇族內閣是以皇室親貴為中心的清廷決策層在組閣實踐中反復權衡“新制”“新人”“舊制”“舊人”之后做出的選擇，是清廷內部各派在新內閣不可再緩的情況下能夠暫時接受的“合理”方案。然而此種“合理”不過是清廷內部的自娛自樂，完全置輿情于不顧。日俄協(xié)約后，時人迫切希望清廷振作進取，從速立憲救亡，而決策層卻在最關涉人心向背的國會、憲法與責任內閣三大環(huán)節(jié)連續(xù)令人失望：先是只將國會縮短三年，接著任命親貴纂擬憲法，最后出臺非牛非馬的皇族內閣。載灃等人希冀在以皇族內閣暫作過渡之后再組建完全責任內閣，任命新首腦;但時人至此已對清廷忍無可忍，挽救人心的最后時機既已放過，此后如何修補也無濟于事，不久清廷便隨著武昌起義爆發(fā)而迅速分崩離析。

梳理皇室親貴在組閣期間的所作所為不難發(fā)現(xiàn)，日俄協(xié)約簽訂后，除奕劻之外的皇室親貴們對清廷所處的危境均有較為清醒的認識，他們意識到設立責任內閣的緊迫性并推動促成內閣改制的提速。在組閣過程中，諸少壯親貴已經(jīng)預料到組織新內閣若仍敷衍了事勢必貽害全局，力主“速設”“真設”，并為此做過積極爭取;攝政王載灃在面對新制或舊制、奕劻或載澤等諸多選項時也一度主用新制并完成中樞更新?lián)Q代。可以說，皇室親貴們在這一期間不乏安撫民心、緩解風險乃至使政權轉危為安的時機;然而經(jīng)歷一系列糾葛之后，他們種種自認為合理做法卻一步步將政權推向高危。揆其原因，皇室親貴們在關鍵時刻的卸責舉動對最終的閣制方案與首腦選定有直接影響。立憲國的責任內閣首腦“上有君主之監(jiān)臨，而時恐詰責之加焉;下有國民之環(huán)視，而時恐指摘之來焉”，《論中國急宜組織責任內閣》，《憲志日刊匯訂》1910年4月第20號，第39頁。不但要有足夠的政治識見和能力，還須敢于擔責。而皇室親貴中，“最優(yōu)人選”載澤起初有意出任內閣總理，后顧及擔責對個人政治前途的影響而推辭不就;“次優(yōu)人選”奕劻在無可推脫的情況下首先考慮的便是卸責，炮制出多類舊軍機制的暫行章程。攝政王載灃缺乏政治魄力，為如期頒行新內閣不得不向奕劻讓步，其他親貴雖亦不滿暫行章程，卻終究無一人敢于擔責，最終任由內閣改制草草了事。

親貴輔政是有清一代的政治傳統(tǒng)，自國初創(chuàng)業(yè)至同治中興，無不與王公親貴的鼎力輔弼密切相關。載澤在1906年推動立憲的密折中言及“憲法之行，利于國，利于民，而最不利于官”，諸親貴既是皇室子孫又是朝廷命官，作為前者，立憲若?！盎饰挥拦獭睂λ麄儫o疑是有利的;而作為后者，立憲之后權責明定，不得推諉，對其個人政治前途又是有風險的。諸親貴對責任內閣制“欲迎還拒”即體現(xiàn)出這一矛盾。宣統(tǒng)朝的親貴，個個占據(jù)要津，少壯派還有大干一場的雄心，但到了需要他們出來擔責之時，一個個又顧及個人政治前途畏葸不前，不再力持初衷?；适易訉O尚且如此，更如何指望他人盡心輔弼。

作者單位：天津工業(yè)大學馬克思主義學院

責任編輯：黃曉軍